農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”管控分析

張新設(shè) 沈杰

摘 要：河南省作為我國農(nóng)業(yè)大省，其糧食安全至關(guān)重要。然而，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，其“非糧化”傾向日益嚴(yán)重。通過調(diào)查河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀，從制度因素、政策環(huán)境、行政因素、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、個(gè)體理性五個(gè)方面分析“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的深層次原因，并提出遏制“非糧化”的相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；非糧化；糧食安全；河南省

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）14-0030-02

當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)猶如燎原之火，在全國各地迅速發(fā)展。土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)第二次飛躍的重要方式，是提高土地利用率，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和適度規(guī)模經(jīng)營的必然選擇[1]。然而，近年來農(nóng)地流轉(zhuǎn)中普遍存在諸多改變耕地用途的“非農(nóng)化”現(xiàn)象，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向日益嚴(yán)重，直接影響糧食作物種植面積，對(duì)糧食安全造成嚴(yán)重威脅。

一、河南省農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)狀

近年來，河南省各地區(qū)的糧食播種面積增加，糧食產(chǎn)量也有所提升，但其增長速度仍遠(yuǎn)低于人口增長率。河南省在農(nóng)用耕地、土地流轉(zhuǎn)過程中，仍存在著把農(nóng)業(yè)用地改作非農(nóng)用地的現(xiàn)象。一是利用基本農(nóng)田建設(shè)設(shè)施農(nóng)業(yè)的情況較普遍。部分地區(qū)的地方政府，為提高政府政績，片面強(qiáng)調(diào)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)比例，而不顧耕地保護(hù)，尤其忽視各方面對(duì)于保護(hù)基本農(nóng)田的相關(guān)要求，強(qiáng)行下達(dá)設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)指標(biāo)，不僅減少了基本的農(nóng)用耕地面積，而且使農(nóng)地的質(zhì)量下降[2]。二是以建設(shè)特色農(nóng)業(yè)為名行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。近年來，鑒于房地產(chǎn)行業(yè)的暴利，一些房地產(chǎn)開發(fā)商蠢蠢欲動(dòng)，出現(xiàn)以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為借口私下里違規(guī)搞非農(nóng)業(yè)建設(shè)的現(xiàn)象，利用建設(shè)蔬菜大棚、園林開發(fā)等各種名義，在其附近進(jìn)行房地產(chǎn)建設(shè)，進(jìn)而高價(jià)賣出，從中謀取暴利。三是盲目發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省多地特別是城郊地區(qū)，存在大量的觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂等現(xiàn)象，基于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，普遍在農(nóng)業(yè)觀光旅游、休閑娛樂農(nóng)業(yè)點(diǎn)附近發(fā)展永久性餐飲、住宿、大型停車場、農(nóng)產(chǎn)品加工廠等配套設(shè)施，占用大量農(nóng)地。農(nóng)村種糧無利可圖、種糧后繼無人、部分地區(qū)糧田拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”原因

第一，制度因素——相應(yīng)制度建設(shè)不健全。河南省現(xiàn)行政策中并沒有出臺(tái)與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)配套的法規(guī)。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途、風(fēng)險(xiǎn)管控、責(zé)任追究等問題，也并沒有做詳細(xì)明確的規(guī)定，導(dǎo)致諸多農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為追求經(jīng)濟(jì)利益而盲目變更農(nóng)地使用性質(zhì)，使農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)諸多“非糧化”甚至“非農(nóng)化”現(xiàn)象。同時(shí)，一些地方政府為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，難以抵抗農(nóng)地非農(nóng)化帶來的巨大經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中不自覺地支持農(nóng)地“非糧化”，進(jìn)而致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”勢(shì)頭強(qiáng)勁。

第二，政策環(huán)境——土地流轉(zhuǎn)政策影響。國家現(xiàn)行土地政策一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高了農(nóng)村土地的利用率，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，國家并沒有對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途做出明確的限制，使部分農(nóng)地經(jīng)營主體背道而馳，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)嚴(yán)重的“非糧化”傾向。據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，河南省孟州市經(jīng)土地流轉(zhuǎn)，初步形成了萬畝韭菜集群、灘區(qū)中藥材集群、康達(dá)爾水產(chǎn)養(yǎng)殖集群等十大農(nóng)業(yè)集群，全市特色經(jīng)濟(jì)作物種植面積達(dá)13.4萬畝，無公害、綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地總面積8.4萬畝，占全市耕地面積的近50%。農(nóng)地的高速流轉(zhuǎn)，且主要向“非糧”甚至“非農(nóng)”用途流轉(zhuǎn)，如任其發(fā)展下去，將嚴(yán)重威脅國家糧食安全。

第三，行政因素——地方政府的錯(cuò)誤導(dǎo)向。首先，各級(jí)地方政府為提高其地方經(jīng)濟(jì)的增長，往往通過土地流轉(zhuǎn)來獲得用地指標(biāo)，將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，從而進(jìn)行招商引資，擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。其次，收取土地出讓金是地方政府特別是基層政府的重要財(cái)政收入。改革開放以來，地方政府的事權(quán)不斷擴(kuò)大，相應(yīng)的財(cái)權(quán)相對(duì)縮小，而變更土地使用性質(zhì)，將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)收取高額的土地出讓金無疑是其最佳選擇。此外，地方政府官員為地區(qū)的GDP增長及其個(gè)人的仕途發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地，從中收取一定的經(jīng)濟(jì)利益。

第四，經(jīng)濟(jì)環(huán)境——農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，河南省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員每年以2.7%的速度遞減，由2010年的2 698萬人降到2013年的2 541萬人。雖然河南省農(nóng)村家庭收入中農(nóng)業(yè)收入仍占據(jù)首要地位，但農(nóng)業(yè)收入的增長要低于工資性收入和財(cái)產(chǎn)性收入的增長速度[3]。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，河南省廣大農(nóng)村地區(qū)，特別是城郊地區(qū)，觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，占用大量耕地。在當(dāng)前土地資源有限、農(nóng)業(yè)技術(shù)水平提高相對(duì)較難的情況下，必須重視第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加糧食播種面積，提高糧食產(chǎn)量，確保國家糧食安全。

第五，個(gè)體理性——農(nóng)戶趨利行為影響。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的今天，人們的行為往往具有一定的趨利性。由表1可知，種植西紅柿的單位經(jīng)濟(jì)效益是種植玉米的近50倍，種植茄子、黃瓜等蔬菜的單位經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種植小麥的經(jīng)濟(jì)效益。普通農(nóng)戶種植小麥的畝均成本為916.24元，凈收益為-41.88元；種植玉米的畝均成本1 012.04元，凈收益大約為77.52元。即使加上一年的糧食補(bǔ)貼110元和良種補(bǔ)貼20元，普通農(nóng)戶糧食生產(chǎn)成本約為1 000元，基本無利可圖。此外，“非糧”大戶的趨利行為不斷抬升土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。調(diào)查農(nóng)戶中近1/3的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)已經(jīng)達(dá)到或超過2013年規(guī)模種糧畝均凈收益，其后果將進(jìn)一步加重流轉(zhuǎn)土地的“非糧化”甚至“非農(nóng)化”。

三、遏制農(nóng)地“非糧化”的政策建議

第一，完善糧食補(bǔ)貼政策。首先，相關(guān)政府部門應(yīng)繼續(xù)參照各類農(nóng)產(chǎn)品的平均收益，提高糧食最低收購價(jià)格，促使農(nóng)民種糧能夠有利可圖。其次，穩(wěn)定并完善糧食補(bǔ)貼政策，加強(qiáng)對(duì)規(guī)模化糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼力度。同時(shí)，應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，相應(yīng)地對(duì)種糧大戶、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體進(jìn)行扶持，可以按種糧的規(guī)模大小和播種農(nóng)作物類別不同給予相應(yīng)分類補(bǔ)貼，尤其加大對(duì)種植小麥、大米、玉米等糧食作物的補(bǔ)貼。縮小糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的比較經(jīng)濟(jì)效益差距，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)優(yōu)先用于進(jìn)行糧食生產(chǎn)，從而調(diào)動(dòng)農(nóng)民和新型經(jīng)營主體種糧的積極性。

第二，加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)管。首先，應(yīng)規(guī)定農(nóng)地轉(zhuǎn)出方與轉(zhuǎn)入方在簽訂土地承包經(jīng)營權(quán)合同時(shí)應(yīng)向土地所在地的國土資源管理部門做相應(yīng)的備案，并明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用性質(zhì)。其次，各地的國土資源管理部門應(yīng)定期對(duì)其所在地的耕地和農(nóng)田使用變化情況進(jìn)行檢測(cè)和調(diào)查，確保對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途監(jiān)管到位。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后具體用途的監(jiān)管力度，將流轉(zhuǎn)耕地用途巡查監(jiān)督納入地方政府日常土地管理范圍，及時(shí)查處流轉(zhuǎn)農(nóng)地未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變流轉(zhuǎn)土地用途，確保流轉(zhuǎn)后的耕地用途符合其相關(guān)規(guī)定。

第三，加大宣傳教育，增強(qiáng)糧食安全意識(shí)，首先，應(yīng)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村集體領(lǐng)導(dǎo)班子的培訓(xùn)和教育，使其明確國際國內(nèi)糧食安全形勢(shì)，增加干部的糧食危機(jī)意識(shí)；同時(shí)，通過考評(píng)、考核等方式，教導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和村領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和規(guī)定能夠做到人人明晰，從而規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)工作，在具體工作中做好監(jiān)督和服務(wù)工作，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田。其次，通過各種方式，提高農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體保護(hù)耕地的意識(shí)，減少化肥、除蟲劑等農(nóng)藥的使用，切實(shí)提高農(nóng)地質(zhì)量，保障國家糧食安全。

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