淺談PPP模式下投資建設(shè)項(xiàng)目合同風(fēng)險(xiǎn)與防控措施

孫俊

摘 要：當(dāng)下，PPP模式在我國(guó)進(jìn)入了發(fā)展的新階段，被政府視作打破政府壟斷和地方債務(wù)的一把利劍。PPP作為一種投資建設(shè)形式，實(shí)施過(guò)程中會(huì)必然會(huì)存有一定的投資風(fēng)險(xiǎn)。合同管理成為影響PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)、順利回購(gòu)資金的決定性因素。因此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中應(yīng)做好合同風(fēng)險(xiǎn)防控，降低資金回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目 合同管理 資金回購(gòu) 規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類(lèi)號(hào)：F283 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）07（a）-0131-02

1995年，廣西來(lái)賓B電廠BOT項(xiàng)目的獲批是我國(guó)PPP模式的首次嘗試，此后BT、BOT等投資模式在交通、能源、市政公用等各領(lǐng)域得到廣泛推廣運(yùn)用。根據(jù)發(fā)改委、財(cái)政部等系列文件要求，中央政府鼓勵(lì)的PPP模式，與以往實(shí)施模式相比，PPP模式下項(xiàng)目往往具有建設(shè)規(guī)模大、投資巨大、建設(shè)周期和資金回收期長(zhǎng)等特點(diǎn)，如何在PPP模式中維護(hù)參與方資本和自己的合法權(quán)益，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力，特別是通過(guò)合同風(fēng)險(xiǎn)防控確保資金按時(shí)回購(gòu)，合理科學(xué)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是個(gè)值得研究的問(wèn)題。

1 PPP項(xiàng)目投資建設(shè)模式介紹

世界各國(guó)對(duì)PPP解釋理解不盡相同，結(jié)合國(guó)內(nèi)政策文件及應(yīng)用現(xiàn)狀，PPP可以分為外包類(lèi)PPP項(xiàng)目、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三類(lèi)。參與方通常包括政府、社會(huì)資本方、融資方、承包商和分包商、原料供應(yīng)商、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)商、保險(xiǎn)公司及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)等。國(guó)內(nèi)常見(jiàn)的PPP模式有四類(lèi)：建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式（BOT）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓模式（TOT）、改建—運(yùn)營(yíng)—移交模式（ROT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）。

筆者以BOT模式舉例解析PPP投資建設(shè)模式：BOT模式是指社會(huì)資本承擔(dān)新建項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶(hù)服務(wù)職責(zé)，合同期滿(mǎn)后將項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式，社會(huì)資本通過(guò)政府或使用者付費(fèi)實(shí)現(xiàn)投資運(yùn)營(yíng)回報(bào)。在BOT模式下，社會(huì)資本一般要求政府保證其至少要高于投資收益盈虧零界點(diǎn)，在投資期內(nèi)，如無(wú)法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)給予額外補(bǔ)償或者補(bǔ)貼。BOT的合同期限一般為20～30年。

2 PPP模式合同風(fēng)險(xiǎn)分析

近年來(lái)，地方債務(wù)政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。其中，絕大部分是地方政府自身或其平臺(tái)公司在實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中所形成的債務(wù)。PPP模式作為一種融資建設(shè)的方式，保障在建及新增基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，同時(shí)能有效管控地方債務(wù)規(guī)模，但給投資方社會(huì)資本帶來(lái)了不可避免的投資風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合當(dāng)前形勢(shì)分析一般PPP項(xiàng)目具有以下合同風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 審批風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工所有審批程序，涵蓋眾多流程：立項(xiàng)審批、規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)工程報(bào)建、建設(shè)工程竣工驗(yàn)收等，涉及的報(bào)批審批部門(mén)有發(fā)改委部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、國(guó)土部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)等。由于PPP項(xiàng)目本身特點(diǎn)使得審批程序更加復(fù)雜，立項(xiàng)周期也變得漫長(zhǎng)，加之政府有關(guān)部門(mén)批復(fù)之后，項(xiàng)目的性質(zhì)和投資規(guī)模再調(diào)整手續(xù)繁雜，勢(shì)必給項(xiàng)目的正常運(yùn)作帶來(lái)阻力和障礙，進(jìn)而產(chǎn)生審批風(fēng)險(xiǎn)。

2.2 決策失誤風(fēng)險(xiǎn)

決策失誤一般指的是政府決策失誤。近些年來(lái)，PPP相關(guān)法規(guī)政策陸續(xù)出臺(tái)，PPP模式被政府授予減輕地方政府壓力的重要使命。此種背景下，必然會(huì)導(dǎo)致一些拍腦袋決策的PPP項(xiàng)目上馬，為了上PPP項(xiàng)目而上PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本亦會(huì)出現(xiàn)“跟風(fēng)”現(xiàn)象，如加大投入或者起步涉足自身不熟悉的PPP投資市場(chǎng)?；诖?，作為“領(lǐng)頭羊”的政府決策顯得尤為重要，政府決策程序的不科學(xué)、缺乏PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)、前期調(diào)查研究不足等導(dǎo)致項(xiàng)目決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)加大。社會(huì)資本本身認(rèn)識(shí)不足，受外部投資環(huán)境影響等因素導(dǎo)致的決策失誤也加大了這種風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 收益分配風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)信用風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目本身具有不可控性，加之合理定價(jià)機(jī)制尚不完善，社會(huì)資本的盲目自信導(dǎo)致的判斷不足等因素，使得相關(guān)協(xié)議中對(duì)歸屬于私人資本的收益未補(bǔ)充增加“可調(diào)整、可補(bǔ)償”的原則性條款，或者追償機(jī)制描述不清、權(quán)責(zé)劃分不明晰等導(dǎo)致虧損嚴(yán)重或者暴利，產(chǎn)生收益分配風(fēng)險(xiǎn)。這一不合理的現(xiàn)象出現(xiàn)，必然導(dǎo)致雙方（注：PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本很大一部分是地方國(guó)有企業(yè)和中央企業(yè)）社會(huì)公信力層面的損失。

2.4 成本控制風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目具有建設(shè)周期長(zhǎng)、投資巨大和技術(shù)要求較高等特點(diǎn)，且往往受到諸多不明確干擾因素的影響：項(xiàng)目初始設(shè)計(jì)階段未考慮目標(biāo)市場(chǎng)定位及利潤(rùn)實(shí)現(xiàn)方式，導(dǎo)致投入的原材料、生產(chǎn)費(fèi)用、人工成本等高于同行業(yè)水平，或者在投資過(guò)程中缺乏有效的成本控制手段，使得喪失最基本的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，導(dǎo)致項(xiàng)目交（竣）工即成爛尾工程；或者預(yù)防控制措施不足，導(dǎo)致整個(gè)工程項(xiàng)目的進(jìn)程受阻，投資期限延長(zhǎng)，計(jì)劃外投資成本加大，使投資目標(biāo)不能順利達(dá)成，進(jìn)而加大投資風(fēng)險(xiǎn)；另外地方保護(hù)主義的存在使外來(lái)投資者必須選擇當(dāng)?shù)夭牧瞎?yīng)商或建筑商等情況，都會(huì)間接增加成本控制風(fēng)險(xiǎn)。

2.5 質(zhì)量控制風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量是PPP項(xiàng)目投資成功的前提，PPP項(xiàng)目質(zhì)量要符合“顧客”的要求，否則種種可預(yù)期或者不可預(yù)期的原因可能會(huì)導(dǎo)致“產(chǎn)品”質(zhì)量下降或者根本不符合“顧客”要求，影響到PPP項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)、移交及投資者的資金收回，常見(jiàn)的質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)有“偷工減料”、返工、施工單位的資質(zhì)能力、技術(shù)設(shè)備、施工管理水平把關(guān)不嚴(yán)等。

2.6 資金回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，政府與市場(chǎng)的界限不清，政企合作主要靠“一只看不見(jiàn)的手”在操控布局，部分PPP項(xiàng)目投資市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象。作為PPP項(xiàng)目主導(dǎo)者，地方政府處于供方強(qiáng)勢(shì)狀態(tài)，“制式合同”觀念強(qiáng)烈，但履行合同意識(shí)不強(qiáng)。沒(méi)有年度預(yù)算或者年度預(yù)算支付不足使得PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期補(bǔ)貼難以保證；政府換屆更使得合同持續(xù)性無(wú)法保障，目前對(duì)拖延付款、不付款行為尚未形成有效機(jī)制；當(dāng)現(xiàn)實(shí)發(fā)生時(shí)，在后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的簽訂上，投資者常處于弱勢(shì)位置，正是這種循環(huán)現(xiàn)象造成了資金回購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

2.7 不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

采用PPP模式運(yùn)作項(xiàng)目存在不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。不可抗力包括重大的自然災(zāi)害，還包括戰(zhàn)爭(zhēng)等不能由PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人預(yù)見(jiàn)等社會(huì)因素。不可抗力事先不能預(yù)測(cè)，如果不采用科學(xué)合理的方式規(guī)避與分擔(dān)，后果將不堪設(shè)想。

當(dāng)下國(guó)家大力提倡“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略，給中國(guó)企業(yè)“走出去”帶來(lái)了無(wú)限機(jī)遇，“走出去”必將會(huì)涉足投資建設(shè)“PPP”（此PPP可廣義理解）項(xiàng)目，且“一帶一路”沿線(xiàn)國(guó)家多處于亞非歐地緣政治敏感區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)集中帶，社會(huì)不穩(wěn)定因素很多。這些存在的不可預(yù)見(jiàn)的“不可抗力風(fēng)險(xiǎn)”會(huì)給PPP項(xiàng)目運(yùn)作帶來(lái)極大的風(fēng)險(xiǎn)。

3 合同風(fēng)險(xiǎn)防控措施

PPP項(xiàng)目投資方為確保項(xiàng)目合同履約等管理正常有序進(jìn)行，保障項(xiàng)目順利開(kāi)展，主要應(yīng)從以下幾個(gè)方面采取措施。

3.1 做好市場(chǎng)調(diào)查

PPP項(xiàng)目投資建設(shè)前，政府部門(mén)和社會(huì)資本都要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，可以共同聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)編制項(xiàng)目可行性分析報(bào)告。社會(huì)資本不要將本屆政府的承諾作為市場(chǎng)的實(shí)際發(fā)展導(dǎo)向，政府部門(mén)也要獨(dú)立地進(jìn)行市場(chǎng)的調(diào)查工作，不要盲目做出決策，應(yīng)做出科學(xué)合理分析，進(jìn)而做出符合市場(chǎng)實(shí)際情況的決策。

3.2 提高企業(yè)自身實(shí)力

在當(dāng)前PPP模式下，建筑市場(chǎng)正在發(fā)生翻天覆地的變革，相比傳統(tǒng)建設(shè)工程項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目對(duì)參與方企業(yè)提出了更高的要求，PPP模式要求建筑企業(yè)進(jìn)一步提高對(duì)全產(chǎn)業(yè)鏈資源的整合能力，具備多項(xiàng)能力：投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、成本管控、質(zhì)量管控、信息管控、運(yùn)營(yíng)管控等。作為PPP項(xiàng)目參與的主體，社會(huì)資本應(yīng)積極適應(yīng)當(dāng)前及未來(lái)政策調(diào)整及市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身實(shí)力，這樣才能在未來(lái)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中積極應(yīng)對(duì)解決各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目合同順利執(zhí)行。

3.3 籌劃風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不能減少特定事件諸如戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率，但是可以降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的損失和風(fēng)險(xiǎn)管理成本，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)，使項(xiàng)目各參與者在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)更加積極、謹(jǐn)慎理性履行合同義務(wù)。在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策風(fēng)險(xiǎn)等方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)的控制力強(qiáng)于社會(huì)資本，應(yīng)由政府部門(mén)提供擔(dān)保。另外，經(jīng)協(xié)商，社會(huì)資本可承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)合理范圍內(nèi)的損失，必要時(shí)在將來(lái)政策好轉(zhuǎn)后，由政府加以追償；對(duì)于融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，社會(huì)資本更有控制能力，而且與其投資盈利息息相關(guān)，應(yīng)由社會(huì)資本承擔(dān)。

不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由于各參與方均不能預(yù)見(jiàn)，沒(méi)有控制能力，比如自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)等風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目合同當(dāng)事人可以約定特定環(huán)境下交通管制、政策保護(hù)條款、材料價(jià)急劇變化額外補(bǔ)償?shù)葋?lái)加以規(guī)避。一般情況，只能將此風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司。

3.4 科學(xué)匹配風(fēng)險(xiǎn)和收益

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配應(yīng)遵循對(duì)等原則：即按風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)相對(duì)等原則進(jìn)行分配，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)一方對(duì)于間接制造風(fēng)險(xiǎn)方或者說(shuō)控制風(fēng)險(xiǎn)一方應(yīng)有更大的經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償。PPP項(xiàng)目政府方和社會(huì)資本在合作中的作用不同，在不同的階段承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)不同，特定時(shí)期創(chuàng)造的價(jià)值不同。項(xiàng)目需按照風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)相符合的原則來(lái)合理分配。

3.5 完善政府契約配套政策

政府在整個(gè)市場(chǎng)中的地位，使得PPP項(xiàng)目在一定情況下不是靠市場(chǎng)、契約來(lái)約束?；诖?，PPP項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中首先要建立運(yùn)行規(guī)范的全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管流程，置參與各方的“權(quán)利和義務(wù)”于陽(yáng)光下，真正維護(hù)PPP項(xiàng)目各參與方利益。

當(dāng)下，PPP項(xiàng)目各方應(yīng)依托國(guó)家PPP綜合服務(wù)平臺(tái)，遵從契約精神，一旦出現(xiàn)問(wèn)題可依章依法辦事。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)入環(huán)節(jié)監(jiān)管和審批，沒(méi)有納入財(cái)政預(yù)算的、沒(méi)有回購(gòu)資金兜底的，應(yīng)“一票否決”。PPP項(xiàng)目參與方可引入第三方進(jìn)行PPP項(xiàng)目專(zhuān)項(xiàng)回購(gòu)資金監(jiān)管、甚至托管，確保PPP項(xiàng)目回購(gòu)資金按合同約定支付。

4 結(jié)語(yǔ)

在PPP項(xiàng)目實(shí)行過(guò)程中包含的風(fēng)險(xiǎn)多種多樣、紛繁復(fù)雜，該文主要研究合同管理方面的風(fēng)險(xiǎn)防控，其實(shí)要做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不能放過(guò)任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，必須對(duì)項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行詳細(xì)分析、綜合科學(xué)評(píng)價(jià)，大膽探索，積極實(shí)踐，只有這樣才能減少或者避免合同風(fēng)險(xiǎn)。隨著PPP項(xiàng)目推廣運(yùn)用，其將成為我國(guó)市場(chǎng)發(fā)展的“新常態(tài)”，相信對(duì)其的研究將會(huì)更加深入，實(shí)踐也會(huì)趨于成熟完善。

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