行政管理體制改革背景下企業(yè)信用監(jiān)管研究

趙中星 施新玲

摘 要：對(duì)企業(yè)進(jìn)行信用監(jiān)管是社會(huì)信用體系建設(shè)的重要組成部分，如何在行政管理體制改革的背景下創(chuàng)新對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的工作方式方法，適應(yīng)新的行政管理模式，形成對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的“新常態(tài)”，是值得探索和研究的問(wèn)題。針對(duì)近年來(lái)我國(guó)行政管理體制改革的要求，分析和研究政府部門對(duì)開(kāi)展企業(yè)信用監(jiān)管工作提出的新要求、新舉措和對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：行政管理體制；改革；企業(yè)信用；監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F272 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）18-0022-03

黨的十八大對(duì)我國(guó)行政體制改革做出了前所未有的戰(zhàn)略部署。不僅強(qiáng)調(diào)政府職能和機(jī)構(gòu)職責(zé)有機(jī)的整合，還要求在政府職能轉(zhuǎn)變上要進(jìn)一步通過(guò)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)等新要求下加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管，以便推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變，構(gòu)建職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

當(dāng)前，政府部門對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管如何隨著行政管理體制改革而與時(shí)俱進(jìn)，加快建立以信用為核心的新型市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，是值得我們研究和探索的課題。

一、當(dāng)前我國(guó)行政管理體制改革簡(jiǎn)述

長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多、管得過(guò)死，存在重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，不但抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，而且行政成本高，也易滋生腐敗。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央對(duì)深化行政體制改革提出了明確要求，采取了以下舉措：

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能

2013年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于實(shí)施〈國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案〉任務(wù)分工的通知》，明確了國(guó)務(wù)院職能轉(zhuǎn)變的時(shí)間表和路線圖。截至2016年2月，本屆政府已分9批取消下放599項(xiàng)國(guó)務(wù)院部門行政審批事項(xiàng)，占本屆政府成立之初國(guó)務(wù)院部門審批事項(xiàng)的39%。此外，國(guó)務(wù)院全面部署地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作，要求地方政府最大限度地取消地方行政審批事項(xiàng)，切實(shí)激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)造活力和發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。以簡(jiǎn)政放權(quán)為核心的行政管理體制改革釋放出的紅利，對(duì)拉動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)回暖并加速轉(zhuǎn)型升級(jí)起到了重要作用。

（二）為企業(yè)服務(wù)，向市場(chǎng)放權(quán)

加強(qiáng)政府審批制度改革是本屆政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政體制改革的重要抓手和突破口。在大幅取消或下放審批事項(xiàng)的同時(shí)，政府對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的思路和要求也在悄然改變，扭轉(zhuǎn)政令不暢的“堰塞湖”現(xiàn)象，克服拖延應(yīng)付和打折扣、搞變通的行為。按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”的要求，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督，將監(jiān)管工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到提供公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境上來(lái)。政府制定“負(fù)面清單”管理模式，顯示出政府減少過(guò)度行政干預(yù)，將更多的主動(dòng)權(quán)、決定權(quán)交給企業(yè)、交給市場(chǎng)的決心。

（三）調(diào)整準(zhǔn)入“門檻”，激發(fā)社會(huì)活力

在向企業(yè)和市場(chǎng)放權(quán)的同時(shí)，政府也在逐步向社會(huì)放權(quán)，加強(qiáng)社會(huì)組織管理制度改革?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》清楚地表明，一方面，改革社會(huì)組織登記管理體制，調(diào)整了社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻；另一方面，強(qiáng)調(diào)要公平對(duì)待社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買服務(wù)力度?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)）的出臺(tái)，為各級(jí)政府推廣購(gòu)買企業(yè)和社會(huì)組織服務(wù)提供了政策支持。

（四）基層行政管理格局改革悄然先行

在區(qū)縣級(jí)政府推行政府機(jī)構(gòu)重組。通過(guò)工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)“三局合一”，實(shí)施一體化管理和執(zhí)法模式。區(qū)縣級(jí)政府部門“三局合一”調(diào)整解決了多部門對(duì)企業(yè)重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲點(diǎn)并存的問(wèn)題，創(chuàng)新了政府管理方式，也加強(qiáng)了基層監(jiān)管力量，落實(shí)了監(jiān)管責(zé)任。

目前，政府部門實(shí)施陽(yáng)光行政，各級(jí)政府部門厘清“權(quán)力清單”，推進(jìn)權(quán)力公開(kāi)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)化、權(quán)力公開(kāi)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化，行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程公開(kāi)透明，為開(kāi)展對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管創(chuàng)造透明的環(huán)境。推行“先照后證”的登記辦法，加快推進(jìn)工商登記制度改革，簡(jiǎn)化企業(yè)審批流程，使“辦證難、難辦證”的現(xiàn)象得到遏制，降低企業(yè)準(zhǔn)入市場(chǎng)門檻，激發(fā)全民創(chuàng)業(yè)的熱情。

二、行政管理體制改革對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管提出的新要求

在行政管理體制改革中破解對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管是政府管理創(chuàng)新和發(fā)展的必然要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）監(jiān)管形式由單一監(jiān)管向聯(lián)合監(jiān)管轉(zhuǎn)變

在行政管理體制改革之前，政府部門對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管都是各司其職、相互獨(dú)立，既有重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象，又存在監(jiān)管盲點(diǎn)，不利于責(zé)任落實(shí)。為破解單一監(jiān)管的不利，國(guó)務(wù)院實(shí)施了加快基層行政部門管理體制改革，由單一監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橥徊块T內(nèi)或者多部門的聯(lián)動(dòng)聯(lián)防監(jiān)管。例如，區(qū)縣級(jí)的工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢三部門進(jìn)行合并，把原來(lái)由三個(gè)部門的企業(yè)監(jiān)管的職責(zé)合并到一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，中間不留空白，不留漏洞，杜絕監(jiān)管盲區(qū)及重復(fù)監(jiān)管的現(xiàn)象。

（二）監(jiān)管形式由事前審批向事中事后信用監(jiān)管轉(zhuǎn)變

簡(jiǎn)政放權(quán)對(duì)完善事中事后信用監(jiān)管提出了內(nèi)在和更高的需求。政府部門從習(xí)慣于事前行政審批到習(xí)慣于事中事后信用監(jiān)管，對(duì)政府部門來(lái)說(shuō)是一場(chǎng)新的革命。事中監(jiān)管，以信用風(fēng)險(xiǎn)管理為主，主要確保市場(chǎng)主體持續(xù)符合準(zhǔn)入條件，依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，重點(diǎn)在于狀態(tài)維持與過(guò)程監(jiān)控。事后監(jiān)管，以稽查執(zhí)法、依法懲戒為主，輕則糾正市場(chǎng)主體失信行為，重則清除不合格的市場(chǎng)主體，維護(hù)正常市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）監(jiān)管方法由信息晦澀向透明公開(kāi)轉(zhuǎn)變

改革之前，由工商部門負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)年審，并沒(méi)有向社會(huì)公示企業(yè)登記信息，更沒(méi)有建立信息化系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息共享機(jī)制。這種情況下，各企業(yè)公布的信息比較晦澀，政府部門所掌握的信息較零碎分散，企業(yè)信用信息系統(tǒng)中反映經(jīng)營(yíng)狀況信息明顯偏少。2014年，國(guó)務(wù)院頒布《企業(yè)信息公示暫行條例》，在形式上就要求企業(yè)轉(zhuǎn)變接受監(jiān)管的理念，創(chuàng)新企業(yè)接受監(jiān)管方式，強(qiáng)化企業(yè)相關(guān)事項(xiàng)事后監(jiān)管力度，加大企業(yè)信息公開(kāi)程度，力促政府部門陽(yáng)光下行政。

三、行政管理體制改革背景下企業(yè)信用監(jiān)管的主要路徑研究

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展，信用經(jīng)濟(jì)越來(lái)越得到政府部門和企業(yè)的雙方重視，在行政管理體制改革的背景下，政府部門利用信用管理理念加強(qiáng)對(duì)企業(yè)監(jiān)管，運(yùn)用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)守住對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管底線，應(yīng)用信用大數(shù)據(jù)的分析來(lái)提升對(duì)企業(yè)實(shí)行分類監(jiān)管能力，創(chuàng)新政府對(duì)企業(yè)信用管理，開(kāi)展多個(gè)政府部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，是創(chuàng)新政府對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管方式的主要路徑。

（一）從放管結(jié)合向承前啟后全過(guò)程監(jiān)管發(fā)展，抓關(guān)鍵環(huán)節(jié)

從我國(guó)實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)企業(yè)事中事后監(jiān)管是深化改革的內(nèi)在需求。有專家形象比喻，簡(jiǎn)政放權(quán)與事中事后監(jiān)管是10∶0的關(guān)系，簡(jiǎn)政放權(quán)做了10件事，若事中事后監(jiān)管出了問(wèn)題，那么前面10件事的社會(huì)效果等于0。簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)踐到目前已經(jīng)解題，正處在繼續(xù)破解難題之中，事中事后監(jiān)管基本上處于只是開(kāi)題的階段。為此，完善的企業(yè)的事中事后信用監(jiān)管，提升政府監(jiān)管能力，時(shí)不我待。

（二）從檢查式管理向信用監(jiān)管發(fā)展，抓“牛鼻子”

政府部門如何對(duì)企業(yè)事中事后監(jiān)管做到位？落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任、落實(shí)部門市場(chǎng)監(jiān)管責(zé)任和屬地政府責(zé)任、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式是最主要的路徑選擇。一是創(chuàng)新政府監(jiān)管方式。借助企業(yè)信用狀態(tài)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析進(jìn)行監(jiān)管是創(chuàng)新政府對(duì)企業(yè)事中事后監(jiān)管方式的基本選擇。二是改進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，加大失信企業(yè)的聯(lián)合懲戒力度，提高監(jiān)管懲戒的威懾力，是當(dāng)前各級(jí)政府最普遍、最基本、最常用的選擇。三是改進(jìn)對(duì)企業(yè)的督查機(jī)制。如果依然沿用傳統(tǒng)的普查方法，已經(jīng)解決不了有限的監(jiān)管信息資源與相對(duì)無(wú)限的監(jiān)管對(duì)象之間的矛盾，充分挖掘企業(yè)信用內(nèi)在要素，開(kāi)展對(duì)企業(yè)服務(wù)和監(jiān)管已經(jīng)是大勢(shì)所趨。

（三）從簡(jiǎn)單執(zhí)法向優(yōu)化監(jiān)管服務(wù)發(fā)展，抓人性化

作為事前監(jiān)管的行政審批，可以窒息市場(chǎng)活力；作為事中事后監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法，同樣可以把企業(yè)管死。行政審批是行政權(quán)力，事中事后監(jiān)管依然是行政權(quán)力，行政權(quán)力的性質(zhì)與能量并沒(méi)有變，若不以服務(wù)之心行監(jiān)管之權(quán)，企業(yè)面臨“剛脫狼穴，又入虎口”的潛在危險(xiǎn)。只有樹(shù)立企業(yè)信用監(jiān)管的理念和要求，才能切實(shí)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

四、行政管理體制改革背景下企業(yè)信用監(jiān)管的對(duì)策建議

（一）緊扣企業(yè)年度信息公示，抓好“串聯(lián)”監(jiān)管

政府部門對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管，必須掌握企業(yè)生產(chǎn)、管理和服務(wù)等全過(guò)程中的相關(guān)信息，通過(guò)把企業(yè)歷年公示數(shù)據(jù)“串聯(lián)”起來(lái)，再做數(shù)據(jù)的整合分析，提升監(jiān)管效率。當(dāng)前，我國(guó)全面推動(dòng)企業(yè)信息公示。企業(yè)年度信息公示不僅涉及到企業(yè)的市場(chǎng)、經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)等信息，還涉及到企業(yè)的其他相關(guān)信息，結(jié)合商事登記制度改革，深入推進(jìn)行政許可和行政處罰等信息的“雙公示”，通過(guò)企業(yè)信用信息“雙公示”形式，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息串聯(lián)到一條線上或者一個(gè)系統(tǒng)中，自然而然就能成為一個(gè)有價(jià)值的信息鏈，政府部門對(duì)企業(yè)監(jiān)管時(shí)就能看到企業(yè)歷年監(jiān)管信息，提升對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管效能，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管從多頭到統(tǒng)一轉(zhuǎn)變、資源從分散到統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變、流程從脫節(jié)到銜接轉(zhuǎn)變。

（二）緊扣政府部門開(kāi)展的聯(lián)合懲戒，抓好“并聯(lián)”監(jiān)管

政府部門職能有所不同，其對(duì)企業(yè)監(jiān)管內(nèi)容也有所不同，推動(dòng)由多個(gè)政府部門對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)、安全、管理、銷售和服務(wù)實(shí)施多角度、多方位的監(jiān)管，形成政府部門對(duì)企業(yè)監(jiān)管的“并聯(lián)”路徑，是政府部門實(shí)施對(duì)企業(yè)監(jiān)管最有效手段?！安⒙?lián)”監(jiān)管，是推進(jìn)行政管理全過(guò)程聯(lián)合監(jiān)管，要建立和完善政府部門、地區(qū)合作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享的運(yùn)作機(jī)制。要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信息的匯集、聯(lián)通和共享，構(gòu)建企業(yè)信用預(yù)警管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)信用信息共享和廣泛應(yīng)用。推動(dòng)多部門證照聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)，以及食品藥品等領(lǐng)域市場(chǎng)信息共享。

（三）緊扣各級(jí)政府行政審批“一站式”服務(wù)，抓好“橫向”監(jiān)管

通過(guò)各級(jí)政府行政服務(wù)大廳，打造“橫向關(guān)聯(lián)、縱向貫通、資源共享、協(xié)同管理、網(wǎng)上審批、全程監(jiān)管”的行政審批聯(lián)動(dòng)服務(wù)平臺(tái)。將政府部門行政審批等權(quán)力集中到大廳并向社會(huì)公開(kāi)權(quán)力設(shè)置依據(jù)、權(quán)力實(shí)施主體、權(quán)力行使環(huán)節(jié)、權(quán)力相聯(lián)責(zé)任，既推動(dòng)政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，又有利于倒逼政府部門轉(zhuǎn)變以批代管、重審批輕監(jiān)管的傳統(tǒng)思維模式和工作方式。依托政務(wù)服務(wù)綜合信息平臺(tái)，形成覆蓋政府部門的信息共享、統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)合懲戒的信息化系統(tǒng)。按照不同行政領(lǐng)域管理要求，建立多部門、多層次統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)和聯(lián)動(dòng)監(jiān)管工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府各類平臺(tái)之間互聯(lián)互通、信息共享，達(dá)到政府部門“橫向”聯(lián)合監(jiān)管，促進(jìn)行政監(jiān)管協(xié)同高效和政務(wù)服務(wù)陽(yáng)光便民。

（四）緊扣各級(jí)政府部門上下條塊管理，抓好“縱向”監(jiān)管

按照政府管理領(lǐng)域和行業(yè)分類，實(shí)現(xiàn)政府部門對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管。加快領(lǐng)域和行業(yè)條塊化的信息化系統(tǒng)建設(shè)，以統(tǒng)一企業(yè)信用數(shù)據(jù)共享交換目錄和標(biāo)準(zhǔn)，采用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)的信息化手段，推進(jìn)連通國(guó)家、省、市、縣四級(jí)行政業(yè)務(wù)對(duì)口管理系統(tǒng)和企業(yè)信用信息共享交換平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的資源整合，確保各類企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、高效、便捷地實(shí)現(xiàn)交換共享與公開(kāi)公示。

（五）緊扣各級(jí)政府部門行政審批職能，抓好“事前”監(jiān)管

全面推行事前信用承諾制，是對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的一種形式。各級(jí)行政機(jī)關(guān)及具有行政管理職能的事業(yè)單位在行政管理中，要全面推行企業(yè)信用承諾。落實(shí)在辦理行業(yè)評(píng)定、行業(yè)準(zhǔn)入、先進(jìn)評(píng)選、專項(xiàng)資金申報(bào)等評(píng)審工作中，要求企業(yè)必須按照政府部門的規(guī)定格式，提交企業(yè)信用承諾書并上網(wǎng)公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

（六）緊扣各級(jí)政府部門行政管理職能，抓好“事中”監(jiān)管

各級(jí)政府部門及具有行政管理職能的公用事業(yè)單位在行政管理中，要依據(jù)企業(yè)信用狀況實(shí)施分類監(jiān)管，推廣使用企業(yè)信用報(bào)告。對(duì)守信者實(shí)行簡(jiǎn)化程序、“綠色通道”和重點(diǎn)支持等激勵(lì)政策，對(duì)失信者實(shí)行信用約束和失信懲戒。廣泛開(kāi)展企業(yè)信用審查，在各類政府采購(gòu)、有形市場(chǎng)招投標(biāo)、財(cái)政資金安排及其他公共資源分配等活動(dòng)中，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)信用審查和執(zhí)行過(guò)程中信用評(píng)估，對(duì)有失信行為記錄的企業(yè)實(shí)施相應(yīng)約束，實(shí)施差別化監(jiān)管和定期信用評(píng)估。

（七）緊扣各級(jí)政府部門行政督察，抓好“事后”監(jiān)管

強(qiáng)化對(duì)企業(yè)事后監(jiān)管和聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲，是政府部門長(zhǎng)期對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的有效手段。各級(jí)政府部門在對(duì)企業(yè)實(shí)施行政管理事項(xiàng)后，要加強(qiáng)事后考核、驗(yàn)收和跟蹤檢查，并與事前承諾約定、事中監(jiān)管相銜接，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。加大對(duì)企業(yè)信用記錄進(jìn)行分類管理和評(píng)估預(yù)警，實(shí)行失信預(yù)警機(jī)制和紅黑名單公示機(jī)制，讓失信企業(yè)一處失信處處受制，讓守信者真正得到便利和優(yōu)惠。

（八）緊扣各級(jí)政府公共信用信息系統(tǒng)建立，抓好“長(zhǎng)期”監(jiān)管

加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照精準(zhǔn)、長(zhǎng)效的監(jiān)管要求，加強(qiáng)各級(jí)政府的公共信用信息系統(tǒng)建設(shè)，把政府部門對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管的所有信息歸集到一個(gè)信息化系統(tǒng)中，加強(qiáng)企業(yè)信用信息歸集、整合、共享和應(yīng)用，形成企業(yè)信用監(jiān)管數(shù)據(jù)檔案庫(kù)，健全對(duì)企業(yè)信用監(jiān)管長(zhǎng)效工作機(jī)制。充分運(yùn)用公共信用信息系統(tǒng)中監(jiān)管數(shù)據(jù)的歷史積累，運(yùn)用大數(shù)據(jù)對(duì)企業(yè)信用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)和預(yù)警，建立以企業(yè)信用為核心的新型監(jiān)管方式和督查機(jī)制，把握監(jiān)管的主動(dòng)權(quán)，把監(jiān)管結(jié)果要求解決在第一時(shí)間和操作層面。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]