提高縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持資金績效的對策研究

袁世明　段萬兵

摘要： 要做強縣級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做精戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加速推進(jìn)縣級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必須轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持資金使用績效。

關(guān)鍵詞：縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展；財政投入；六種模式；資金使用績效

適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，創(chuàng)新財政投入方式，提高資金使用績效，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是推進(jìn)財政改革創(chuàng)新的一項重要任務(wù)。從湖北省宜昌市夷陵區(qū)近年縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實踐看，要做強縣級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，做精戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，壯大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加速推進(jìn)縣級產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，必須轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持資金使用績效。

一、財政支持縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐探索與效果分析

圍繞發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，做優(yōu)縣級產(chǎn)業(yè)，培植地方財源，各級財政部門積極創(chuàng)新財政投入方式，綜合運用無償補助、債權(quán)投入、股權(quán)投資等手段，探索出六種模式，發(fā)揮財政資金在縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大和轉(zhuǎn)型升級中的扶持、引導(dǎo)作用。

（一）專項資金定向補助。

1.主要做法。在編制年度預(yù)算時，根據(jù)財力狀況安排扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項資金，列入財政總預(yù)算或部門預(yù)算，根據(jù)部門職責(zé)和權(quán)限，分別由政府、財政或主管部門主導(dǎo)使用，一般通過直接撥款、補貼、獎補等“點對點”的方式，落實到相關(guān)企業(yè)或項目?；玖鞒淌牵浩髽I(yè)或單位根據(jù)政府補助方向和要求，自主申報項目，經(jīng)相關(guān)部門審核通過后下?lián)苜Y金到企業(yè)。有的地方對部分專項資金試行了競爭性分配改革。

2.利弊簡析。政府定向補助主要針對符合規(guī)定目標(biāo)任務(wù)的申報項目予以事前或事后補助，屬于一次性支出，按行政性分配方式運作，體現(xiàn)出直接性、政府主導(dǎo)性等特點。但也存在諸多不足：分配格局逐漸固化，資金過散；項目大多由部門主導(dǎo)評審，缺乏第三方專業(yè)機構(gòu)參與；“點對點”的資金支持模式易造成權(quán)力尋租；無償資助為主，存在效率低、虛假申報等問題。

（二）調(diào)度資金短期支持。

1.主要做法。省級財政利用國庫間歇資金設(shè)立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)度資金，主要采取超調(diào)使用的方式打時間差，將由于時間進(jìn)度、結(jié)算等原因暫時不用的庫款資金提前調(diào)度給縣（市、區(qū)），支持縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)產(chǎn)品加工園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?？h（市、區(qū)）在防控風(fēng)險的前提下，將資金無償調(diào)度給企業(yè)短期周轉(zhuǎn)，緩解企業(yè)融資困難；調(diào)度資金實行年初調(diào)出、年底收回、循環(huán)使用的運行機制，重點支持有市場、有效益、有潛力的縣域龍頭骨干企業(yè)加快發(fā)展。

2.利弊簡析。設(shè)立縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)度資金，有效緩解了縣域中小企業(yè)流動資金壓力，降低了企業(yè)成本支出，拓寬了企業(yè)盈利空間，促進(jìn)了縣域重點企業(yè)快速發(fā)展。但由于資金支持對象固化，調(diào)度資金回收存在風(fēng)險。部分企業(yè)連續(xù)獲得調(diào)度資金支持后產(chǎn)生了依賴思想，有的企業(yè)甚至將“來年繼續(xù)被扶持”作為歸還當(dāng)年借款的前提條件。少數(shù)項目選擇不準(zhǔn)，保障措施不全，個別企業(yè)借款難以按時收回，成為地方財政的“包袱”。

（三）續(xù)貸搭橋應(yīng)急周轉(zhuǎn)。

1.主要做法。財政設(shè)立續(xù)貸應(yīng)急周轉(zhuǎn)金，授權(quán)政府控股的擔(dān)保公司具體運營和管理，為生產(chǎn)經(jīng)營正常、資金周轉(zhuǎn)暫時困難、銀行有意續(xù)貸的中小企業(yè)按時還貸、續(xù)貸提供臨時短期墊資服務(wù)。其借款對象為商業(yè)銀行，不對企業(yè)直接借款。符合條件的企業(yè)經(jīng)合作銀行同意續(xù)貸后，由合作銀行代為申請續(xù)貸周轉(zhuǎn)金。使用借款的企業(yè)，一般按人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率支付資金使用費。

2.利弊簡析。續(xù)貸周轉(zhuǎn)金只能用于企業(yè)還貸、續(xù)貸業(yè)務(wù)臨時周轉(zhuǎn)，可解企業(yè)臨時無法歸還老貸款的燃眉之急，緩解企業(yè)即時資金壓力，維持企業(yè)資金鏈穩(wěn)定，改善中小企業(yè)融資環(huán)境。但若銀行在收回貸款后，違約抽貸斷貸，續(xù)貸周轉(zhuǎn)金有可能有去難回。

（四）政府增信撬動金融。

1.主要做法。一是創(chuàng)新信貸。政府與銀行合作，通過政府增信嫁接金融增信，在財政資金的引導(dǎo)下，銀行積極調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，針對不同產(chǎn)業(yè)，設(shè)計推出專門的信貸產(chǎn)品，把金融的“血液”輸送到實體經(jīng)濟(jì)最需要的地方。一般由財政出資建立貸款風(fēng)險補償資金池，銀行按比例放大授信額度，通過“資金池+銀行”或“資金池+銀行+擔(dān)?！钡饶Ｊ?，為符合條件的特定對象發(fā)放貸款，解決其融資難題，貸款發(fā)生的風(fēng)險補償由政府、銀行、擔(dān)保三方各自按照約定比例進(jìn)行責(zé)任和風(fēng)險分擔(dān)。二是融資擔(dān)保。地方政府通過設(shè)立政府性擔(dān)?；?，或發(fā)展政府控股、參股的融資擔(dān)保機構(gòu)，一頭為小微企業(yè)提供增信服務(wù)，一頭為銀行分擔(dān)風(fēng)險，把更多金融“活水”引向小微企業(yè)和“三農(nóng)”。

2.利弊簡析。政府增信可以調(diào)動金融機構(gòu)貸款積極性，用較少財政資金撬動較多銀行信貸資金，緩解部分企業(yè)融資難。政府和銀行“協(xié)同作戰(zhàn)”，對雙方優(yōu)質(zhì)客戶共同篩選、開發(fā)、管理，提高了信息透明度，較好地防控風(fēng)險。但信貸產(chǎn)品大多為特定對象量身定做，限制條件比較多，受益對象特定，而且貸款程序和條件審查十分嚴(yán)格，貸款到位時間長。成立政策性融資擔(dān)保機構(gòu)，增強了擔(dān)保機構(gòu)的公共服務(wù)性，減少了金融機構(gòu)的放款顧慮，一定程度上改善了中小企業(yè)融資環(huán)境，但由于中小微企業(yè)普遍存在抵押物不足問題，銀行準(zhǔn)入門檻較高、放款利率較高，融資人還要負(fù)擔(dān)擔(dān)保費用，相應(yīng)抬高了融資成本，也增加了擔(dān)保機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險。

（五）重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。

1.主要做法。政府設(shè)立重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，按照擇優(yōu)和競爭性分配原則篩選確定支持項目和資金，專項用于支持區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和重點項目建設(shè)?；鹗褂糜烧y(tǒng)籌主管，部門各負(fù)其責(zé)。產(chǎn)業(yè)主管部門根據(jù)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃擬訂年度支持重點和支持方向，報政府批準(zhǔn)后負(fù)責(zé)組織項目申報、審核、評審和實施，并會同財政部門提出項目和資金方案。財政部門負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)基金的籌集、分配和資金撥付，并對基金使用管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效評價。一般采取一次性投入（投資補助、關(guān)鍵設(shè)備補助、節(jié)能減排補助、貸款貼息、以獎代補等）和滾動使用（短期調(diào)度、階段參股等）兩種方式。

2.利弊簡析。設(shè)立重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，可有效整合政府財力，變分散為集中，確保政府資金不撒“胡椒面”，把有限的資金主要投向優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，集中力量辦大事，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。但總體上看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展屬競爭性領(lǐng)域，財政資金過多直接投入，會影響市場配置資源決定性作用的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致市場主體的不公平競爭，影響各個市場主體公平參與競爭的積極性，同時也增加了政府的管理成本。

（六）股權(quán)投資引導(dǎo)基金。

1.主要做法。股權(quán)投資引導(dǎo)基金是由政府出資，并吸引金融、投資機構(gòu)和社會資本進(jìn)入，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、專業(yè)管理、防范風(fēng)險、滾動發(fā)展”的原則投資運作的政策性基金。引導(dǎo)基金（即母基金）一般采取“子基金”和“直接投資”兩種模式投向相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)。子基金模式包括天使基金、種子基金、創(chuàng)投基金、定向基金等；直接投資模式包括注入資本金、直接參股、跟進(jìn)投資、參與定向增發(fā)等。子基金依據(jù)章程或合伙協(xié)議約定進(jìn)行股權(quán)投資、管理和退出。引導(dǎo)基金實行決策與管理相分離的管理體制，通過組建決策委員會、委托專業(yè)管理機構(gòu)運作、委托金融機構(gòu)托管等，使基金的所有權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、托管權(quán)相分離。

2.利弊簡析。引導(dǎo)基金變過去傳統(tǒng)的“點對點”直接無償資助方式為股權(quán)投資方式，一方面，通過市場化運作方式，可以充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用，以聚集更多社會資本投向戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和政府鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域；另一方面，通過階段性持有股權(quán)、適時退出，獲得合理回報，能夠?qū)崿F(xiàn)財政資金由“一次性投入”向“循環(huán)使用和滾動支持”的根本性轉(zhuǎn)變。但股權(quán)投資引導(dǎo)基金的管理既屬于財政業(yè)務(wù)范疇，又屬于金融業(yè)務(wù)范疇，政策性強、涉及面廣、操作難度大，如何統(tǒng)籌好本地資源，完善市場化運作機制，確?；鸬氖褂梅较蚝陀行б?guī)避金融風(fēng)險，對政府部門的治理能力和人才的綜合素質(zhì)提出了更高要求。

二、提高縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持資金績效的路徑選擇

近年來，宜昌市夷陵區(qū)堅持“發(fā)展優(yōu)先，產(chǎn)業(yè)第一”理念，全力以赴培育產(chǎn)業(yè)集群，以柑橘、茶葉、優(yōu)質(zhì)畜牧為主的一產(chǎn)，以食品飲料、裝備制造、磷礦采選、生物制藥、新材料為主的二產(chǎn)，以旅游、商貿(mào)、物流為主的三產(chǎn)蓬勃發(fā)展，各具特色，支撐明顯，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合實力連續(xù)多年位居湖北省十強。從夷陵區(qū)的發(fā)展實踐看， 提高縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展財政扶持資金使用績效應(yīng)遵循以下路徑。

（一）把握基本原則是前提。

1.市場決定性原則。市場決定取舍，財政投入要厘清市場與政府的邊界，遵循市場化的改革要求，尊重企業(yè)的市場主體地位，發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，以企業(yè)為主體來創(chuàng)新投入，激發(fā)市場活力。在產(chǎn)業(yè)獲取資源的環(huán)節(jié)，政府的作用僅限于對市場缺陷的補位和校正；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境方面，政府要主動承擔(dān)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的責(zé)任，著力打造良好的投資環(huán)境。

2.政策引導(dǎo)性原則。財政資金政策重在示范、引導(dǎo)、放大和撬動，通過創(chuàng)新投入機制、優(yōu)化投入環(huán)境，將對產(chǎn)業(yè)扶持由過去主要以財政為主的模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻窈笾饕越鹑跒楦軛U，以市場為導(dǎo)向，用財政資金撬動社會力量和民間資本的新模式，引導(dǎo)社會資本向創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和政府鼓勵發(fā)展的領(lǐng)域集聚，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展“造血”功能。

3.投入間接性原則。財政資金在投入機制、運作方式、投資對象、組織管理上按市場規(guī)則辦事，合理選定財政政策工具，最大限度發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)和杠桿作用，盡量減少直接給錢和行政干預(yù)，減少對一般競爭性領(lǐng)域的直接補助，更多地采用貼息擔(dān)保、創(chuàng)投基金等市場化運作方式，推動財政由直接投入為主向間接扶持轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)資金支持的針對性和有效性。

4.財政能動性原則。財政部門要主動作為，積極深化財政改革，突破現(xiàn)實中對既得利益的固守和舊有管理模式的依賴，用制度管事，靠機制理財，提高財政資源的配置效益，把資金用在刀刃上。在落實扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任上，業(yè)務(wù)主管部門解決項目管理中“做什么、怎么做”的問題，財政部門則解決資金管理中“給多少、怎么給”的問題。

（二）優(yōu)化資金投入是基礎(chǔ)。

1.撬動金融。利用政府出資增信手段，將財政資金與金融資本相結(jié)合，采取風(fēng)險補償、集合信托、保費補貼、貸款貼息、融資擔(dān)保、續(xù)貸搭橋等形式，發(fā)揮財政資金的“金融撬動”作用，引導(dǎo)銀行、擔(dān)保、信托等金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，多渠道增加產(chǎn)業(yè)投入。

2.先借后補。事先設(shè)定績效目標(biāo)、合同管理、先預(yù)撥專項資金、績效考核后再全部或部分轉(zhuǎn)作補助，在企業(yè)最需要資金的事前、事中階段投入，資金投入后繼續(xù)和企業(yè)保持關(guān)聯(lián)，全程實施資金績效考核，“借轉(zhuǎn)補”投入占比不高于30%。

3.事后獎補。與清理規(guī)范區(qū)域性財稅優(yōu)惠政策相結(jié)合，實施獎補必須符合政策法規(guī)，適用范圍僅限于上級明文規(guī)定要求出臺或配套的、有重點考核任務(wù)要求的、政府批準(zhǔn)同意以及仍具執(zhí)行效力的政策。

4.短期調(diào)度。對有市場、有效益、有潛力的地方骨干企業(yè)，如短期流動資金不足，急需資金周轉(zhuǎn)，在辦理完善保全手續(xù)的前提下，將縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)度資金采取年初借出年底收回方式，幫助企業(yè)解決短期流動資金困難。

5.引導(dǎo)基金。資金來源主要是經(jīng)清理保留的競爭性領(lǐng)域財政專項資金、盤活的存量資金資產(chǎn)、財政預(yù)算安排和基金投資收益等?？h級政府因人才、資金和項目有限，目前暫不具備單獨設(shè)立股權(quán)投資引導(dǎo)基金的實力和條件，宜借助省級平臺，參股設(shè)立。

（三）提高資金績效是關(guān)鍵。

1.滾動預(yù)算。科學(xué)預(yù)判未來財政形勢，對接專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，合理確定財政收支規(guī)模和重大項目資金安排，編制發(fā)展性支出三年滾動規(guī)劃。按照滾動預(yù)算和項目庫管理要求，將縣級政府重大決策部署和部門、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃細(xì)化到項目，經(jīng)過科學(xué)論證和專家評審，建立滾動規(guī)劃項目庫，并每年更新一次，補充新項目，剔除不符合條件的項目。年度預(yù)算發(fā)展性支出項目全部從滾動規(guī)劃項目庫中選擇，未進(jìn)入項目庫的項目原則上預(yù)算不予安排。

2.整合資金。建立專項資金和政策清理整合長效機制，按照財政資金支持方向整合為產(chǎn)業(yè)發(fā)展類、民生事業(yè)類、政府投資類，實施分類管理。對效用不明顯，扶持方向不符合當(dāng)前預(yù)算管理要求，以及項目目標(biāo)已實現(xiàn)或政策到期的，予以調(diào)整或撤銷；對支持方向、扶持對象和用途相同或相近，或補助對象小而散的，予以整合歸并。資金安排使用要聚焦重點，產(chǎn)業(yè)發(fā)展類資金主要用于支持縣域農(nóng)業(yè)、工業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)中重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特色傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升改造。

3.競爭分配。對縣級預(yù)算預(yù)留的工業(yè)、科技、農(nóng)業(yè)等增量資金和用于支持企業(yè)發(fā)展等方面的存量資金，在分配環(huán)節(jié)引入競爭機制。資金往哪里投、投多少，從項目庫中選取符合條件的項目，申報單位先陳述答辯，然后交由專家評議，公開“過堂”，擇優(yōu)錄取。將績效作為資金分配和項目遴選的重要標(biāo)準(zhǔn)，使資金從“一對一”單向分配，轉(zhuǎn)為“一對多”競爭性分配，建立“多中選好、好中選優(yōu)”的項目優(yōu)選機制。

4.績效評價。將財政扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展類資金全部納入績效目標(biāo)管理和績效評價范圍，推動績效評價對象由單個企業(yè)和項目向部門、行業(yè)整體轉(zhuǎn)變。將評價結(jié)果作為完善政策制度、分配專項資金、安排年度預(yù)算的重要依據(jù)，對論證不充分、管理不規(guī)范、使用不合理、資金績效差的，原則上以后年度財政資金不予支持或減少支持。

（作者單位：湖北省宜昌市夷陵區(qū)財政局）

責(zé)任編輯：欣聞