多源流理論模型下政策議程研究

符雯雯 景慶虹

摘 要 修正案是對96版促進科技成果轉(zhuǎn)化法的補充與修改，結(jié)合中國社會現(xiàn)狀與經(jīng)濟形勢，從體制機制上為科技成果轉(zhuǎn)化掃清障礙，進一步提高科技成果轉(zhuǎn)化效率。運用多源流分析框架，對修正案中的問題源流、政策源流、政治源流進行梳理分析。研究與發(fā)展（R&D）費用的增長與科技成果轉(zhuǎn)化率的進步不成正比、科研腐敗與經(jīng)費濫用、原有政策的滯后性等都成為問題源流；人民代表、專家學者與企業(yè)家的提案與建言構(gòu)成政策源流；公眾情緒與政府自身深化體制改革的動力形成政治源流。三大溪流在焦點事件的催化與政策企業(yè)家推動下，撬動“政策之窗”的開啟，從而使問題進入政策議程。

關(guān)鍵詞 多源流理論模型 ；促進科技成果轉(zhuǎn)化法 ；議程設(shè)置

中圖分類號 D902.1

Abstract Based on our current social and economic situation， the amendment， a modified version to the law enacted in 1996， can clear the way for the R&D achievements from the system and accelerate the transfer of the R&D achievements. In this paper A framework of multiple theory was used to analysis the origins of the problem， policy and politics in the amendment. The problem were origin from the out proportion of scientific research achievements transformation （R&D） cost growth and the scientific and technological achievements conversion rate， the misusing of fund， the widespread corruption and the lag of original policy. The policy origins were proposed from representatives experts、scholars and entrepreneurs. The power Origins was formatted from public sentiment and the deeply reformed of the government. For the reason of catalytic focus events and the policy entrepreneurs 's promotion， the "window of policy" was opened and the issue was dropping down the policy agenda.

Key words multiple streams theory model ； law on promoting the transformation of scientific and technological achievements ； agenda setting

1996年5月15日八屆全國人大常委會第十九次會議通過了《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》，國務院辦公廳于1999年3月30日印發(fā)《關(guān)于促進科技成果轉(zhuǎn)化若干規(guī)定》。2015年8月29日，新修訂的《促進科技成果轉(zhuǎn)換法》通過十二屆全國人大常委會第十六次會議審議，并于2015年10月1日起實施。

現(xiàn)行促進科技成果轉(zhuǎn)化法共37條，而修正案草案就有40條。與現(xiàn)行法律相比，草案修改后，補充增加的內(nèi)容超過三分之一，大多數(shù)條款都有改動。為何會導致如此大篇幅的修改？其中的內(nèi)在動力以及過程又是如何的？本文將借鑒和運用金登的多源流理論[1]，對《促進科技成果轉(zhuǎn)化法修正案》政策議程設(shè)置進行分析，在此基礎(chǔ)上闡釋促使修訂的動力因素，以期為政府更好地制定公共政策提供有益啟示。

1 多源流理論及政策議程設(shè)置分析

多源流理論是在科恩（Cohen）、馬奇（March）與奧爾森（Olsen）創(chuàng)建的垃圾桶模型（Garbage Can Model）基礎(chǔ)上[2]，由美國著名公共政策學家金登（Kingdon）《議程、備選方案與公共政策》（Agendas，Alternatives，and Public Policies）一書中提出的[1]。

在書中，金登利用多源流理論模型分析政策過程，用問題源流、政策源流、政治源流來歸類影響政策過程的因素。問題源流包括各類具體的指標、數(shù)據(jù)資料以及各種問題的界定；政策源流包括政策過程中解決方案的形成；政治源流包括公眾情緒、利益團體之間的競爭、政策企業(yè)家、政黨或意識形態(tài)變更等因素。問題源流、政策源流、政治源流會在某一個時機耦合，其中任意2個源流匯合都有機會影響政策過程中的議題。當三流匯合時，問題成為政策議題的可能性到達最大值。焦點事件在多源流模型中扮演重要角色，為三流匯合創(chuàng)造機會，以撬動政策之窗，使得問題進入決策者的視線。拉雷·N·格斯頓認為：“一種觸發(fā)機制就是一個重要的事件（或整個事件），該事件把例行的日常問題轉(zhuǎn)化成一種普遍共有的、消極的公眾反應。公眾反應反過來成為政策問題的基礎(chǔ)，而政策問題隨之引起觸發(fā)事件。當一個事件把一種消極狀況催化為要求變化的政治壓力時，就會因觸發(fā)機制的持久性而發(fā)生性質(zhì)改變?！苯裹c事件可能來源于一次突發(fā)性重大事件，或者新聞媒體的持續(xù)深度報道、亦或政治領(lǐng)袖的意見或者專家學者的建言。只要影響力度足夠，都能使得某個日常問題進入政策過程，成為政策問題的觸發(fā)機制。

金登的多源流理論模型的最大特點是，對影響議程設(shè)置的條件因素進行分類后，著重強調(diào)焦點事件、政策企業(yè)家的催化下，問題政策和政治源流的耦合契機以撬動政策之窗。后經(jīng)扎哈里爾迪斯的拓展和修正，其應用范圍得以提高[3]。據(jù)數(shù)據(jù)標簽，多源流模型每年在社會科學目錄上被引次數(shù)在80次左右，某種程度上表明它可以作為分析各國公共政策過程或議程設(shè)置的主流模型（圖1）。

2 多源流模型框架下分析《促進科技成果轉(zhuǎn)化修正案》的議程設(shè)置

2.1 問題源流

2.1.1 相關(guān)重要指標

相關(guān)重要數(shù)據(jù)說明問題存在的真實性，從而引起決策者的關(guān)注與重視。

近10年來，中國在科學技術(shù)領(lǐng)域投入大量經(jīng)費進行研究與開發(fā)，從2008年的4 616億元到2014年的13 015.6億元，從數(shù)字增長近兩倍的投入可以看出中國在科研層面的重視（表1）。據(jù)科技部數(shù)據(jù)表明， 中國每年取得的國家級重大科研成果在3萬件以上， 只有20 %左右的成果轉(zhuǎn)化并批量生產(chǎn)， 其中能形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模的大約只有5 %；每年的專利技術(shù)有7萬多項，但專利實施率僅為10 %左右；科技進步對經(jīng)濟增長的貢獻率為30 %左右，其中高新技術(shù)對經(jīng)濟增長的貢獻率僅為20 %，遠遠低于發(fā)達國家同期的增長貢獻率[4]。

中國國際科技論文數(shù)量大幅上升的情況下，中國的國際競爭力與創(chuàng)新力并沒有實質(zhì)提升。從2008年至今，中國國際科技論文的發(fā)表數(shù)量在世界至少提升了一倍，但是論文的質(zhì)量沒有提升，甚至是下降的趨勢，論文被引平均次數(shù)與世界平均水平雖然不斷縮小，但是仍有明顯距離，特別是被引次數(shù)呈現(xiàn)倒退趨勢，與論文總量的上升速度不成正比（表2）。

2.1.2 焦點事件

相關(guān)重要指標顯現(xiàn)出內(nèi)部問題的存在，但是需要一些重大事件來喚醒決策者與公眾的注意。

（1）39份“問題科研經(jīng)費”

近年科研經(jīng)費的濫用，如擴大開支范圍、擅自調(diào)整預算、突擊購買設(shè)備等屢見不鮮。39份審計報告[5]引發(fā)萬鋼“部長之怒”，科研經(jīng)費“跑冒滴漏”問題屢屢曝光，由課題項目經(jīng)費滋生出的腐敗被認為觸目驚心。2010年國家審計署查出的資金就達數(shù)億元。中國科協(xié)一項調(diào)查顯示：科研資金用于項目本身僅占40 %左右，大量科研經(jīng)費流失在項目之外（表3）。從科研機構(gòu)到大專院校，從教授與院士貪腐到私吞、虛報、挪用經(jīng)費，科研經(jīng)費濫用現(xiàn)象不斷，令人嗔目結(jié)舌，科研領(lǐng)域急功近利的不良之風，不但讓科研人員無暇顧及科研，“成果”變“陳果”沉睡實驗室，更引起了公眾對中國科研能力、甚至政府管理能力的質(zhì)疑。

2.1.3 負面政策效果反饋

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與完善，科技與經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，96版促進科技成果轉(zhuǎn)化法已經(jīng)很難適應中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要了?？萍疾坎块L萬鋼說，隨著“1996年頒布的促進科技成果轉(zhuǎn)化法已實施近20年，修改現(xiàn)行的促進科技成果轉(zhuǎn)化法十分必要?！盵6]

（1）程序問題與利益分配

96版的促進科技成果轉(zhuǎn)換法中，對于規(guī)定中采取的“雇主優(yōu)先”的權(quán)利歸屬模式，這樣的利益分配傾向于保護單位利益而忽視了發(fā)明人的利益保護，某種程度上抑制了科研人員發(fā)明創(chuàng)造的積極性。圍繞著科研成果與發(fā)明創(chuàng)造的頻繁發(fā)生的權(quán)屬糾紛，嚴重影響了中國科技成果的轉(zhuǎn)化進程。在實踐過程中，審批過程復雜、審批周期長，繁瑣的行政程序也使得成果轉(zhuǎn)化胎死腹中。

科技成果轉(zhuǎn)化由：授權(quán)使用、作價入股、成果轉(zhuǎn)讓3種形式組成。授權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式最簡單，但是發(fā)明人的保護空間是最小的，如果是轉(zhuǎn)讓，超過一定數(shù)額也是需要報批，并經(jīng)過層層手續(xù)，加上單位相關(guān)手續(xù)費扣除與稅費等，到達科研人員手中的資金也所剩無幾[7]。96版中規(guī)定，科技人員轉(zhuǎn)換科技成果后不低于總收入的20 %，雖然規(guī)定授予專利權(quán)的單位應當對職務發(fā)明創(chuàng)造的發(fā)明人或者設(shè)計人給予獎勵；發(fā)明創(chuàng)造專利實施后，根據(jù)其推廣應用的范圍和取得的經(jīng)濟效益，對發(fā)明人或者設(shè)計人給予合理的報酬。執(zhí)行過程中仍有大量糾紛，導致最后科技人員收入少之又少，嚴重影響積極性，獎勵的額度都偏低，無法形成有效的激勵機制。圍繞著科研成果與發(fā)明創(chuàng)造的頻繁發(fā)生的權(quán)屬糾紛，嚴重影響了中國科技成果的轉(zhuǎn)化進程。

（2）企業(yè)發(fā)展

社會是在不斷進步的，新的事物的出現(xiàn)必然導致法律及政策的滯后性，如果不及時修補漏洞，必將導致法律政策的僵硬性，致使更多問題的出現(xiàn)。當企業(yè)的發(fā)展需要內(nèi)在驅(qū)動，科技創(chuàng)新與發(fā)展則是最大的推動力，受限于企業(yè)自身的資源與限制必然會尋求科研機構(gòu)、專業(yè)院校與專家學者的幫助于合作，也就是“產(chǎn)學研模式”的出現(xiàn)。產(chǎn)學研合作是指企業(yè)、科研院所和高等學校之間的合作，通常指以企業(yè)為技術(shù)需求方，與以科研院所或高等學校為技術(shù)供給方之間的合作，其實質(zhì)是促進技術(shù)創(chuàng)新所需各種生產(chǎn)要素的有效組合。

2.2 政策溪流

政策溪流主要反映的是政策建議產(chǎn)生、討論博弈、重新設(shè)計以及受到關(guān)注的過程。政策企業(yè)家利用各種途徑、渠道向社會公眾、政府發(fā)表對自己有利的政策建議，即是政策“軟化”的過程，試圖讓反對者與民眾認同并接受自己的觀點[1]。

《促進科技成果轉(zhuǎn)化法》修正案中的政策企業(yè)家則包括：政協(xié)代表、專家學者、政治團體、高新科技企業(yè)代表等。中國的政體是人民代表大會制度，所以每年的“兩會”作為政策共同體成員表達意見、促進政策議程設(shè)置的重要途徑。對于科技成果轉(zhuǎn)化這項重大事項，許多代表、政治團體都曾提出相關(guān)的議案與建議。

2.2.1 人大代表

從法律的層面出發(fā)，現(xiàn)有的法律確實存在著漏洞，權(quán)責、義務與利益不明晰，必將導致違法的事情出現(xiàn)，知識產(chǎn)權(quán)作為科研技術(shù)的核心，只有保護好權(quán)利人的利益才能更好地促進成果的轉(zhuǎn)化。2011年“兩會”期間天津市知識產(chǎn)權(quán)局局長何志敏代表在接受《法制日報》記者采訪中提出，建議修訂促進科技成果轉(zhuǎn)化法，以促進科技成果盡快轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。何志敏建議，首先要明確政府、科研機構(gòu)和高等院校、企業(yè)在促進科技成果轉(zhuǎn)化與技術(shù)轉(zhuǎn)移中的責任、權(quán)利和義務；其次要明確科技成果認定管理職責；再次要明確促進科技成果、知識產(chǎn)權(quán)的市場化和商品化原則[8]。2014年“兩會”期間浙江省科技廳廳長周國輝代表建議，完善利益分配機制，調(diào)動科研人員轉(zhuǎn)化成果的積極性。加大對高校、科研院所成果轉(zhuǎn)化有功人員的獎酬力度，大幅提高對完成人及其團隊獎勵的比例[9]。

從社會發(fā)展層面來講，科技領(lǐng)域與農(nóng)業(yè)、工業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)，低迷的成果轉(zhuǎn)化率降低社會發(fā)展的速率，不但無法助力，甚至出現(xiàn)扯后腿的現(xiàn)象，是完全背離政策的初衷。2012年“兩會”期間，民盟中央曾就農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化作出相關(guān)提案，表示中國多數(shù)農(nóng)業(yè)科技成果得不到有效轉(zhuǎn)化和利用，既導致科技資源的閑置與浪費，又制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。（資料來源：中國政協(xié)新聞網(wǎng)）[10]。 在2013年”兩會”期間，涉及科技創(chuàng)新的提案有148件。政協(xié)科協(xié)界43位委員針對中國科技事業(yè)發(fā)展等問題提出了意見和建議，其中就包括加快成果轉(zhuǎn)化平臺建設(shè)提案[11]。

2.2.2 專家學者

許多領(lǐng)域的學者專家也從各自的學科角度，結(jié)合目前的現(xiàn)狀與未來發(fā)展趨勢，對現(xiàn)行的科技成果轉(zhuǎn)化政策進行分析與研究。

科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院所長陳寶明教授發(fā)文表示：實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的關(guān)鍵，不僅在于加大研發(fā)投入和增加研發(fā)產(chǎn)出，更在于科研成果的產(chǎn)業(yè)化和市場化，對經(jīng)濟社會發(fā)展起到真正的推動作用[12]。重慶大學潘復生教授表示，中國大量科技成果仍然停留在實驗室，沒有在經(jīng)濟和社會發(fā)展中得到應用，必須加快科技成果轉(zhuǎn)化需要加大“成果轉(zhuǎn)化平臺”建設(shè)的力度。盡管中國近年來建立了很多信息平臺、中介機構(gòu)及若干產(chǎn)學研聯(lián)盟，但成果多、轉(zhuǎn)化難的問題還沒有從根本上解決，仍停留在“政府積極號召，社會普遍需求，供需難以對接”的狀況[13]。

2.2.3 企業(yè)家

小米科技創(chuàng)始人雷軍表示：減少對高校和科研院所在專利實施和專利轉(zhuǎn)化過程中的限制，逐步賦予高校和科研院所專利實施和專利轉(zhuǎn)化的自主權(quán)，應加強政府對專利成果商用化的資助獎勵力度，對自主知識產(chǎn)權(quán)的重要專利成果要通過提供稅收優(yōu)惠、財政政策傾斜等方式加以扶持[14]。四通董事長朱希鐸在接受《中國科技財富》記者專訪時表示：科技成果到市場化轉(zhuǎn)移的生命周期都是以年為單位，是一個若干年的過程。這是一個需要連續(xù)支持的服務過程，并需要一個以此為職業(yè)的專業(yè)團隊[4]。

2.3 政治源流：政府深化改革的需求

2.3.1 公眾情緒

公眾情緒定義為：“這些名稱具有一些共同的觀念，即它們都認為在一個國家里有大批的民眾正沿著某些共同的路線思考，這種國民情緒以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策具有重要的影響”[1]。近年來中國科研領(lǐng)域貪污腐敗、科研經(jīng)費濫用等事件頻繁出現(xiàn)，使社會公眾對科研機構(gòu)、高等院校及相關(guān)機構(gòu)，加劇公眾的焦慮情緒以及對政府、社會的不信任。特別是審計部門在2013年出具的39份涉及“問題科研經(jīng)費”的審計報告，腐敗程度令人錯愕。如今自媒體時代的到來，微信、微博等社交工具加快了負面消息的傳播，甚至出現(xiàn)各類妖魔化的不實報道，某種程度上影響了中國科研工作的開展與推廣，政府必然不能對現(xiàn)有強烈的國民情緒熟視無睹。

2.3.2 政府改革

黨和國家長期以來高度重視科技成果的轉(zhuǎn)化工作，把深化體制機制改革、加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略放在國家戰(zhàn)略的層面上加以審視?！妒舜髨蟾妗?、《全面深化改革若干重大問題決定》、《全面推進深化改革若干重大問題的決定》、《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》等決定意見逐步出臺，表明中國在深化體制改革的基礎(chǔ)上，將科技成果轉(zhuǎn)化作為科技改革的一項核心內(nèi)容進行發(fā)展（表4）?？茖W技術(shù)始終是第一生產(chǎn)力，在“大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新”的熱潮下，科技成果的成功轉(zhuǎn)化必將增強市場活力和競爭力，有利于社會生產(chǎn)力的再一次解放。

2.4 三流交匯與政策之窗開啟

綜上所述，促進科技成果轉(zhuǎn)化修正的問題源流、政策源流、政治源流三大源流不斷發(fā)展，蓄勢待發(fā)。但實現(xiàn)三流交匯，仍需要政策之窗的開啟與政策企業(yè)家的推動。

2.4.1 政策之窗開啟

“政策之窗”是指是政策參與者提出其最適合的解決方法的機會，也是他們促使其具體問題得到關(guān)注、加以解決的最佳機會。對于科技成果轉(zhuǎn)化修正案來說，政府深化體制改革是開啟“政策之窗”的重要原因。2012年《十八大報告》提出，“深化科技體制改革，推動科技和經(jīng)濟緊密結(jié)合，加快建設(shè)國家創(chuàng)新體系，著力構(gòu)建以企業(yè)為主體、市場為導向、產(chǎn)學研相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系?！敝蟮囊幌盗姓叨紕χ缚萍俭w制改革，而科技成果作為改革最明顯的評價指標，必將成為改革的重頭戲。從深化機制體制改革開始，加快中國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略。完善成果轉(zhuǎn)化激勵政策被明確寫在意見當中，發(fā)揮市場對技術(shù)研發(fā)方向、路線選擇和各類創(chuàng)新資源配置的導向作用，調(diào)整創(chuàng)新決策和組織模式，強化普惠性政策支持，促進企業(yè)真正成為技術(shù)創(chuàng)新決策、研發(fā)投入、科研組織和成果轉(zhuǎn)化的主體。

2.4.2 三流交匯

政策企業(yè)家在交匯的過程中也起到了至關(guān)重要的作用。政策企業(yè)家提出的建議之所以能夠能夠進入決策者的視線，是因為中國目前現(xiàn)有的體制與社會形態(tài)所決定的。政策企業(yè)家大多具有多重身份，他們大多數(shù)是科學研究領(lǐng)域的專家精英，具有豐富的專業(yè)知識，對科研領(lǐng)域有著深刻的了解與認識；另一方面他們擁有“人民代表”的政治身份，意味著擁有著話語權(quán)與影響力，能夠有效地將意見傳達并通過媒體發(fā)聲擴散影響，積極推動著問題進入議程設(shè)置。專家學者大多來自科研機構(gòu)與高校，陳寶明、潘復生教授均為各自學科的主要負責人，作為政策的主要受益者始終都大力支持科技成果轉(zhuǎn)化政策的推進。雷軍、朱希鐸等代表著高新科技企業(yè)，作為政策的主要受益主體，科技成果轉(zhuǎn)化后最終將投入企業(yè)中進取生產(chǎn)，而后方能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。因此在上述不同類型的政策企業(yè)家的持續(xù)行動下，助推了科技成果轉(zhuǎn)化政策的快速出臺。

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