區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的府際合作問(wèn)題研究

魏向前

摘要：為了積極適應(yīng)時(shí)代變革對(duì)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作的全新要求，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作必須秉持協(xié)同治理的思維，構(gòu)建跨域協(xié)同治理的長(zhǎng)效機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作水平的全面躍升。

關(guān)鍵詞：呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)；府際合作；區(qū)域治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F127文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1008-2921（2016）02-0081-05

根據(jù)府際關(guān)系理論，在呼包銀經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，跨域各成員單位應(yīng)秉持整體性治理的理念，最大限度地突破地方保護(hù)主義的樊籬，通過(guò)精誠(chéng)團(tuán)結(jié)、合作共治來(lái)實(shí)現(xiàn)跨域合作的帕累托效應(yīng)。但目前該經(jīng)濟(jì)區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、地方之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地方政府間合作不可預(yù)期性以及契約精神在政府層的缺失等現(xiàn)實(shí)困境，從而成為嚴(yán)重制約呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的瓶頸因素。這絕對(duì)不符合公平公正、合作共贏的公共行政精神。因此，應(yīng)以合作共贏的治理理念為指導(dǎo)，以區(qū)域合作組織協(xié)商機(jī)制、區(qū)域合作規(guī)則機(jī)制、區(qū)域政府利益分配和補(bǔ)償機(jī)制等制度創(chuàng)新為突破口，全面推進(jìn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間全方位有效合作進(jìn)程。

一、府際合作理論來(lái)源

府際合作，簡(jiǎn)言之，就是政府之間的合作。它是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程快速發(fā)展的產(chǎn)物，要想積極穩(wěn)妥的推進(jìn)這一進(jìn)程，首先就必須加強(qiáng)對(duì)相關(guān)方面的理論研究。我們認(rèn)為，地方政府間合作理論來(lái)源一般包括以下幾個(gè)方面理論。

1.博弈論

博弈論（Game Theory）亦稱(chēng)對(duì)策論，是一種研究相互依賴、相互影響的理性決策主體在相互外部性經(jīng)濟(jì)條件下決策行為的一種決策理論。該理論最早由美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馮·諾依曼在其與同為美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的摩根斯坦于1944年合著的《博弈論與經(jīng)濟(jì)行為》一文中提出，1950年，美國(guó)著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家納什又對(duì)博弈論進(jìn)行了進(jìn)一步的拓展。作為一種分析、解決合作與沖突的決策理論與決策工具，博弈論受到了積極推崇與廣泛應(yīng)用。該理論所要解決的核心問(wèn)題是決策主體在進(jìn)行決策時(shí)要依據(jù)其他決策主體所采取的行動(dòng)而選擇做出相應(yīng)對(duì)自己最為有利的步驟。博弈論分為合作博弈與非合作博弈兩種類(lèi)型。作為一種強(qiáng)調(diào)注重個(gè)體理性、個(gè)人最優(yōu)決策而忽視其他外界相關(guān)決策主體的利益，其可能會(huì)取得有效的結(jié)果，也可能無(wú)果而終。

美國(guó)學(xué)者多麥爾教授在其《政府間關(guān)系》中指出，橫向政府間關(guān)系可以被設(shè)想為一種受競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商的動(dòng)力支配的對(duì)等權(quán)力分割體系。作為獨(dú)立的地方利益主體，地方政府以實(shí)現(xiàn)自己利益最大化目標(biāo)為己任本來(lái)無(wú)可厚非，但會(huì)引發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中利益相關(guān)方博弈的難題。從短期來(lái)看，如果地方政府在不考慮對(duì)方的利益而只關(guān)乎自己利益最大化時(shí)，固然能實(shí)現(xiàn)自身利益一時(shí)的最大化，但對(duì)方卻因此會(huì)付出巨大代價(jià)，這種博弈最終只能是一種正負(fù)相抵的零和博弈。雙方如果出現(xiàn)拒不合作的情形時(shí)，則往往會(huì)導(dǎo)致兩敗俱傷，一損俱損的結(jié)局。一方面，這種區(qū)域地方政府間低效乃至無(wú)效的非合作博弈將無(wú)疑對(duì)國(guó)家與社會(huì)的整體利益造成巨大的損失：如公共資源的浪費(fèi)、規(guī)則制度的踐踏、社會(huì)正義的傷害等。同時(shí)也會(huì)使博弈雙方陷入低水平惡性競(jìng)爭(zhēng)的“囚徒困境”局面，區(qū)域地方政府間關(guān)系也因此不斷惡化，最終會(huì)使區(qū)域地方彼此間均因此而蒙受不同程度的損失。另一方面，由于毗鄰區(qū)域地方政府互為利益相關(guān)方，如果從長(zhǎng)遠(yuǎn)、戰(zhàn)略角度進(jìn)行積極審視的話，雙方可能都會(huì)充分考慮彼此的利益訴求和區(qū)域整體利益的實(shí)現(xiàn)，加之區(qū)域地方政府在經(jīng)歷過(guò)兩敗俱傷的負(fù)和博弈的慘痛教訓(xùn)后，必然要走向一種新型的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。因此，區(qū)域地方政府在做決策時(shí)勢(shì)必會(huì)努力突破“囚徒困境”的局面，慎重考慮不合作可能帶來(lái)的高額成本與代價(jià)，從而積極尋求超越單方面利益最大化而充分考慮雙方利益最大化，積極尋求雙方在成本收益上的利益均衡點(diǎn)，這樣就會(huì)出現(xiàn)雙方都皆大歡喜的雙贏式正和博弈結(jié)果。[1]

2.伙伴關(guān)系理論

最早提出這一理論的是美國(guó)學(xué)者安德森，他認(rèn)為，要很好地解決各國(guó)行政區(qū)劃與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化之間的矛盾，有必要加強(qiáng)地方政府間協(xié)同治理的力度，尤其是通過(guò)各區(qū)域地方政府之間的民主協(xié)商，形成多中心的地方治理機(jī)制。美國(guó)學(xué)者希克斯則認(rèn)為，新公共管理理論的最大缺陷是過(guò)分強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)模式的市場(chǎng)化，從而造成了治理的碎片化的后果。要扭轉(zhuǎn)這種局面，就必須通過(guò)建立跨部門(mén)、跨地區(qū)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，加強(qiáng)地方政府之間的協(xié)調(diào)與合作。此后，美國(guó)學(xué)者戈德·史密斯正式提出了基于網(wǎng)絡(luò)治理視角下的伙伴關(guān)系理論，從而進(jìn)一步夯實(shí)了該理論的內(nèi)涵與外延。他認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值并達(dá)到善治的效果，不同行政隸屬地方政府之間、不同部門(mén)之間、不同政策領(lǐng)域之間、公共部門(mén)和私人部門(mén)之間、政府與公民之間在推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化時(shí)要做到無(wú)縫隙、全鏈接、網(wǎng)絡(luò)化的合作，唯此才能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)合作的最大效果和最高境界。[2]

伙伴關(guān)系理論的提出無(wú)疑具有鮮明的時(shí)代背景。當(dāng)今人類(lèi)世界發(fā)展面臨的最為重要和緊迫的時(shí)代課題是什么？如果從經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)審視的話，包括以下內(nèi)容：跨區(qū)域、甚至是跨國(guó)界的環(huán)境變遷和環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡性問(wèn)題，貧富分化與社會(huì)共同富裕問(wèn)題，區(qū)域資源合理利用與地方競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展問(wèn)題等等。這些問(wèn)題的解決絕非一個(gè)部門(mén)、一個(gè)地區(qū)、一級(jí)政府甚至是一個(gè)國(guó)家所能解決的，必須建立在基于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，且具有良好的協(xié)作意愿與協(xié)同治理的跨界合作的府際協(xié)作機(jī)制的基礎(chǔ)上，唯此才能滿足各方善治的需求。

3.集體行動(dòng)理論

美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家?jiàn)W爾森在其《集體行動(dòng)的邏輯》一書(shū)中通俗易懂、直指要害地指出，在現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)人都是“經(jīng)濟(jì)人”。因此，即便是在一個(gè)具有共同利益的群體中，每個(gè)人都是基于自身利益最大化而進(jìn)行著理性抉擇與行動(dòng)，而非考慮到集體的共同利益。即便有這方面的考慮，也絕非首要考慮目標(biāo)。既然集體行動(dòng)中所有成員都會(huì)從中受益，因此其中的一部分追求自我利益的理性人自然而然的會(huì)產(chǎn)生搭便車(chē)的想法與行為。如此一來(lái)，參加集體行動(dòng)的人就必然會(huì)越來(lái)越少，集體的共同目標(biāo)反而難以實(shí)現(xiàn)，集體行動(dòng)也因此不可避免的走向失敗。三個(gè)和尚沒(méi)水喝的故事其實(shí)就是對(duì)奧爾森該理論的最好詮釋。奧爾森甚至認(rèn)為，集體行動(dòng)的困境還極有可能對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至興衰存亡產(chǎn)生致命的負(fù)面影響。至于如何破解這一難題，奧爾森也開(kāi)出了相應(yīng)的藥方：要么減少集體人數(shù)，使大家盡可能的在一個(gè)較小范圍內(nèi)達(dá)成一致行動(dòng)的共識(shí)；要么采取選擇性激勵(lì)的辦法，也就是采取獎(jiǎng)勵(lì)的正激勵(lì)或強(qiáng)制處罰的負(fù)激勵(lì)的辦法。只有這樣才能最大限度地消除集體成員中那些理性且自私的成員搭便車(chē)的現(xiàn)象，最終實(shí)現(xiàn)群體的共同利益。[3]

極富爭(zhēng)議、極富魅力、極具開(kāi)創(chuàng)性的集體行動(dòng)邏輯理論的確能夠很好地解釋大量現(xiàn)實(shí)生活中公地悲劇的現(xiàn)象。奧爾森的選擇性激勵(lì)觀點(diǎn)無(wú)疑對(duì)解決諸如區(qū)域間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的零和甚至負(fù)和博弈所導(dǎo)致的公共資源浪費(fèi)及公共組織低效等公共事務(wù)的困境提供了清晰的邏輯思路，從而對(duì)解決當(dāng)下區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的政府間協(xié)作具有諸多啟發(fā)作用。為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域主體雙贏的結(jié)果，就要通過(guò)相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)和制度安排來(lái)有效激勵(lì)各區(qū)域地方政府，以此全力促成地方政府個(gè)體理性和區(qū)域整體理性一致，最終使區(qū)域地方政府按照某一標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)合起來(lái)并采取一致的集體行動(dòng)，從而構(gòu)建全方位的政府間合作機(jī)制。

二、呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)府際合作的個(gè)案分析

地方政府間合作往往涉及跨域公共事務(wù)。在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)，產(chǎn)業(yè)布局、交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、流域管理、水資源開(kāi)發(fā)等都是跨域治理的重要議題，其重要性與緊迫性日漸彰顯。如何解決此類(lèi)問(wèn)題也是學(xué)術(shù)界目前正在不遺余力研究的課題。

（一）呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作治理的現(xiàn)狀分析

呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)各區(qū)域之間地緣毗鄰、資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，因此完全具備大規(guī)模合作的基礎(chǔ)。在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)未獲國(guó)家正式批復(fù)之前，寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)政府間自發(fā)合作已有10年時(shí)間，2012年呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)獲國(guó)家正式批復(fù)之后，該地區(qū)跨域合作進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期?？v觀10年來(lái)的跨域合作歷史，該經(jīng)濟(jì)區(qū)合作共贏、抱團(tuán)發(fā)展的理念凸顯。具體合作項(xiàng)目增多、范圍擴(kuò)大。

1.跨域合作治理平臺(tái)的初步搭建

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快，區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系更加緊密，區(qū)域合作交流日益頻繁，區(qū)域合作成果豐碩。這其中跨域合作治理平臺(tái)的構(gòu)建就成為區(qū)域合作治理的中樞與發(fā)動(dòng)機(jī)。從呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)合作平臺(tái)建設(shè)演進(jìn)情況來(lái)看，主要包括寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)跨域合作治理平臺(tái)：有寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)共同發(fā)展聯(lián)席會(huì)議、寧蒙陜甘毗鄰地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作洽談會(huì)等；呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)跨域合作治理平臺(tái)：呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作洽談會(huì)等。

2.跨域合作治理的項(xiàng)目不斷增多

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速推進(jìn)催生了呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的全新要求。因此，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府除了繼續(xù)履行發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的功能之外，而且還要承擔(dān)提升區(qū)域整體發(fā)展的能力。在這種背景下，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府之間的合作呈現(xiàn)領(lǐng)域不斷拓展，合作內(nèi)容不斷深化，合作方式日趨多元的特征與趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為：從單一的經(jīng)濟(jì)合作擴(kuò)大到行政合作，從單純的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作擴(kuò)展到公共事務(wù)合作。這些都為進(jìn)一步深化跨域全面合作創(chuàng)造了有利的條件。尤其是隨著《呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)，該地區(qū)跨域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)交通物流、文化旅游、生態(tài)保護(hù)、教育醫(yī)療、人才開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域的合作也正式開(kāi)啟。

（二）呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作中存在的突出問(wèn)題

從當(dāng)前呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作的實(shí)際情況看，該地區(qū)跨域合作雖說(shuō)取得了一定的成效，推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，部分實(shí)現(xiàn)了善治的目的和要求。但受制于多方面的因素，該地區(qū)政府間的合作還處于一種調(diào)適及磨合階段，也就是說(shuō)尚處于合作的初級(jí)階段。因此不可避免地存在著諸多合作困局，從而大大影響了該區(qū)域合作向更深層次邁進(jìn)，這不能不引起政界、學(xué)界及社會(huì)各界的高度重視。

1.產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重

在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)，各地方政府均將煤化工產(chǎn)業(yè)作為其支柱產(chǎn)業(yè)，而且自成體系，大而全地發(fā)展。在奶產(chǎn)業(yè)、羊絨制品、裝備制造業(yè)、新能源、新材料等領(lǐng)域，該區(qū)域上述產(chǎn)業(yè)的雷同率也很高，各自為戰(zhàn)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況也比比皆是。這種嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象負(fù)面影響表現(xiàn)在：一方面，造成經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)難以形成規(guī)模化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)與結(jié)構(gòu)升級(jí)的政策導(dǎo)向；浪費(fèi)了大量寶貴的不可再生資源，影響了宏觀經(jīng)濟(jì)效益的提升；降低了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與效率，阻礙了區(qū)域?qū)I(yè)化分工的形成；限制了區(qū)域間分工與合作，減少了區(qū)域經(jīng)貿(mào)關(guān)系的往來(lái)與聯(lián)系。另一方面，加劇了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府間的非理性競(jìng)爭(zhēng)，容易引發(fā)地方政府間緊張關(guān)系，地方保護(hù)主義現(xiàn)象也將因此而不斷升溫。因此，其負(fù)面作用絕對(duì)不能小覷。

2.地方保護(hù)主義盛行

目前，在推進(jìn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程過(guò)程中，由于該經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府互不隸屬，導(dǎo)致行政體制分割、各自為政現(xiàn)象嚴(yán)重。在很大程度上，往往是經(jīng)濟(jì)型府際關(guān)系被行政型府際關(guān)系所替代。這樣一來(lái)，在地方利益的驅(qū)動(dòng)，和“肥水不留外人田”“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的思想作用下，導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行，市場(chǎng)分割嚴(yán)重，從而難以真正做到區(qū)域內(nèi)資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟(jì)的有效融合。具體表現(xiàn)在：一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制不太完善的情況下，該區(qū)域的一些企業(yè)為了求得生存與發(fā)展，確保實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)值與利潤(rùn)的最大化，往往求助于地方政府通過(guò)一系列行政手段來(lái)限制外來(lái)商品進(jìn)入以及禁止本地商品流出，從而確保通過(guò)政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行人為干預(yù)、設(shè)限來(lái)達(dá)到占有本地市場(chǎng)的目的。另一方面，則通過(guò)一些不合法的手段和方式對(duì)外地企業(yè)和商品進(jìn)行打壓，以確保本地企業(yè)市場(chǎng)占有份額居主導(dǎo)地位。這種做法所帶來(lái)的后果是，短期內(nèi)會(huì)對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)一定的效益，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，則是區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的降低，整體利益的損耗，資源配置的低效，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的割裂，最終不利于區(qū)域整體可持續(xù)發(fā)展。

3.區(qū)域公共服務(wù)缺失

良好的區(qū)域公共服務(wù)既是整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障和必要前提，也是加強(qiáng)區(qū)域政府間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治合作的必要保障。但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的迅猛發(fā)展，使得原先屬于本地的公共事務(wù)越來(lái)越呈現(xiàn)出更為明顯的外部化特征。而通過(guò)以往的單邊治理來(lái)應(yīng)對(duì)層出不窮的跨域公共服務(wù)問(wèn)題顯然已經(jīng)是力不從心。另外由于各地方政府都不同程度存在搭便車(chē)的僥幸心理，各家自掃門(mén)前雪，對(duì)跨域公共服務(wù)由誰(shuí)提供如何提供漠然視之，不愿意積極主動(dòng)地單方或共同提供公共服務(wù)。從而導(dǎo)致跨域公共服務(wù)供應(yīng)不足，繼而產(chǎn)生公共事務(wù)治理失靈的情況。在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，由于缺乏統(tǒng)一、權(quán)威、操作性強(qiáng)的法律法規(guī)體系，加之區(qū)域各地封閉式的行政管理體制和區(qū)域協(xié)作意愿的缺失，導(dǎo)致了跨域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，跨域協(xié)同治理幾近失靈?？缬蚬不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、黃河流域的水資源不科學(xué)分配以及污染治理不力就是明顯的例子。

三、呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作治理的實(shí)現(xiàn)途徑

呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作是一項(xiàng)涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜且具有實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)性的系統(tǒng)工程。因此，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作要想取得突破，就必須按照系統(tǒng)論的內(nèi)涵及思想入手作為相關(guān)機(jī)制體制的建構(gòu)與完善的突破口。既要積極研判整體框架的可行性與合理性，也要充分考慮整體框架內(nèi)部之間的有機(jī)配合與銜接問(wèn)題。因此，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作機(jī)制必須在認(rèn)真遵循系統(tǒng)論中的整體性、關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性及層次性的核心思想基礎(chǔ)上，從搭建功能性組織機(jī)構(gòu)、加大制度的執(zhí)行及監(jiān)督力度、合理分配各方利益訴求、實(shí)行產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展、合理配置區(qū)域資源出發(fā)，積極打造呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.轉(zhuǎn)變區(qū)域治理的思維，重塑合作共贏的理念

對(duì)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府而言，每個(gè)地方政府自身行為也不可避免地會(huì)受到競(jìng)合理念的影響與引導(dǎo)，各地方政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，雖然這一地區(qū)在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局等方面具有同質(zhì)性地特征，在招商引資及開(kāi)拓市場(chǎng)等方面都不可避免地存在不同程度的競(jìng)爭(zhēng)情況，但是區(qū)域地方政府間的合作也是必不可少的。這是因?yàn)樵趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程中，出現(xiàn)了大量的跨域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給問(wèn)題，而這些跨域本身不是單個(gè)地方政府能力范圍內(nèi)所能解決得了的，必須各方通力合作才能解決。即便有實(shí)力雄厚單個(gè)地方政府能解決，但由于行政管理管轄權(quán)的限制，整個(gè)區(qū)域的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的銜接只能也必須由各方共同協(xié)作才能實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間展開(kāi)跨域合作就成為一種必然的現(xiàn)實(shí)選擇，只有這樣才能為推進(jìn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化進(jìn)程以及實(shí)現(xiàn)大河套地區(qū)的崛起創(chuàng)造更為有利的競(jìng)爭(zhēng)條件和發(fā)展環(huán)境。總之，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府應(yīng)該徹底摒棄過(guò)去那種單純的對(duì)抗性的狹隘的競(jìng)爭(zhēng)觀念與以我為中心的獨(dú)贏思維，積極樹(shù)立符合時(shí)代潮流的以合作共贏為特征的現(xiàn)代行政理念，以實(shí)現(xiàn)在呼包銀榆經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中促進(jìn)本地區(qū)乃至整個(gè)區(qū)域更快更好的發(fā)展。

2.創(chuàng)新組織體制，搭建跨行政區(qū)域的寧蒙陜地方政府間合作組織

就當(dāng)前呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃與建設(shè)現(xiàn)狀而言，為了從體制上保證行政區(qū)局部利益為經(jīng)濟(jì)區(qū)全局利益讓道。建議由中央牽頭或授權(quán)，建立由寧夏、內(nèi)蒙古、陜西三省區(qū)政府發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭、銀川市、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、榆林市合作方政府共同參加的跨行政區(qū)域的寧蒙陜地方政府間合作組織。其職能包括：一是研究制定呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)一發(fā)展政策。在推進(jìn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化過(guò)程中，應(yīng)秉持弱化行政區(qū)概念，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)區(qū)概念的原則，做到規(guī)劃先行，統(tǒng)籌考慮。制定出超越現(xiàn)有行政區(qū)劃，能夠覆蓋呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市等級(jí)、各行政主體以及各功能的大區(qū)域規(guī)劃。包括消除市場(chǎng)壁壘和產(chǎn)品流動(dòng)障礙，形成統(tǒng)一的市場(chǎng)體系；發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢(shì)，形成合理分工的產(chǎn)業(yè)一體化；建立完善、協(xié)調(diào)的交通物流網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施一體化加強(qiáng)對(duì)戶籍、住房、就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障制度等方面的協(xié)調(diào)與管理，聯(lián)手構(gòu)建統(tǒng)一的制度架構(gòu)和實(shí)施細(xì)則；在招商引資、土地批租、外貿(mào)出口、人才流動(dòng)、技術(shù)研發(fā)、信息共享等方面，營(yíng)造無(wú)差異的政策環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度架構(gòu)的融合統(tǒng)一。二是公平公正仲裁呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)糾紛。這是符合國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)與做法的一種普遍選擇。從世界范圍來(lái)看，成功的區(qū)域一體化國(guó)家間聯(lián)盟如歐盟、海合會(huì)等組織以及像世界貿(mào)易組織，在其成員國(guó)發(fā)生經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易糾紛或成員國(guó)之間采取貿(mào)易保護(hù)主義政策時(shí)，都通過(guò)專(zhuān)門(mén)權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)及仲裁，以確保區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程不受影響。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，為了推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，德國(guó)、美國(guó)、加拿大分別設(shè)立了區(qū)域聯(lián)合體、區(qū)域開(kāi)發(fā)委員會(huì)、大都市區(qū)政府等相應(yīng)的權(quán)威協(xié)調(diào)及仲裁機(jī)構(gòu)作為保障機(jī)構(gòu)。呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)著手建立類(lèi)似發(fā)達(dá)國(guó)家所設(shè)立的跨域協(xié)調(diào)及仲裁機(jī)構(gòu)，以獨(dú)立、客觀、公正的第三方的身份，秉持促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體利益為出發(fā)點(diǎn)，積極協(xié)調(diào)并公平仲裁各成員政府之間的摩擦與矛盾，確?？缬虻胤街g合作的順利進(jìn)行。

3.建立有效的政策支持機(jī)制，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城市功能定位

為了破解呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間合作這一重要命題和重大難題，呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)各地方政府應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大合作共贏的共識(shí)，走協(xié)同治理的道路。尤其是要明確城市功能定位，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，不斷突破區(qū)劃界限，推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)現(xiàn)資源統(tǒng)一整合、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)以及經(jīng)濟(jì)錯(cuò)位發(fā)展。唯此才能實(shí)現(xiàn)該地區(qū)整體競(jìng)爭(zhēng)力水平的提升。呼和浩特應(yīng)利用其作為內(nèi)蒙古自治區(qū)首府、呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)核心城市以及毗鄰京津冀經(jīng)濟(jì)圈的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，從宏觀上培養(yǎng)并重點(diǎn)承接京津地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從而形成乳業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、特色旅游等獨(dú)具特色、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的支柱產(chǎn)業(yè)。北方重鎮(zhèn)，內(nèi)蒙古第一大城市的包頭則應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮老工業(yè)基地的作用，加大改造和技術(shù)升級(jí)的力度，繼續(xù)大力發(fā)展裝備制造、軍事工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、旅游業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，使其繼續(xù)扮演新時(shí)期呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)極具競(jìng)爭(zhēng)力的核心城市的角色。銀川市作為寧夏首府，西北重鎮(zhèn)、中阿博覽會(huì)永久舉辦之地、絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶重要節(jié)點(diǎn)城市，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮其作為呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)核心城市以及國(guó)家向西開(kāi)放橋頭堡的重要作用，大力發(fā)展高端裝備制造業(yè)、煤化工工業(yè)、生態(tài)紡織業(yè)、葡萄釀酒業(yè)、現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、清真食品和穆斯林用品、乳品產(chǎn)業(yè)、旅游觀光業(yè)等。鄂爾多斯應(yīng)大力發(fā)展煤化工產(chǎn)業(yè)、羊絨紡織業(yè)、稀土產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)等，將其建成呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)特色鮮明的副中心城市。榆林則利用其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和富集的資源儲(chǔ)備優(yōu)勢(shì)，努力打造煤化工產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、旅游業(yè)，作為副中心城市無(wú)縫隙融入呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)。吳忠、石嘴山、烏海等城市也要依托其發(fā)展優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)自身發(fā)展目標(biāo)定位，加大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的速度，建成經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)特色鮮明的區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系。

4.健全地方政府間合作的契約機(jī)制，強(qiáng)化跨域合作監(jiān)督及仲裁機(jī)制

為了保障跨域協(xié)同治理的順利推進(jìn)，應(yīng)雙管齊下，積極構(gòu)建剛性契約機(jī)制和柔性契約機(jī)制。一方面，為了避免地方政府間合作過(guò)程中出現(xiàn)因交易成本過(guò)高而使部分合作方利益受損的情況，繼而可能會(huì)出現(xiàn)一些地方政府為了有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)以致鋌而走險(xiǎn)，置法律于不顧，從而對(duì)合作另一方及區(qū)域整體利益造成連帶損傷的情況?？缬蚪?jīng)濟(jì)區(qū)應(yīng)根據(jù)自身的現(xiàn)實(shí)狀況，積極借鑒美國(guó)、日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)存法律法規(guī)框架下，加快出臺(tái)《跨域政府間關(guān)系法》《區(qū)域合作法》等一系列區(qū)域合作的法律法規(guī)。以使地方政府間合作有法可依，同時(shí)也可確保對(duì)不遵守法律一方進(jìn)行司法仲裁與懲戒。另一方面，由于建立在基于信任與名譽(yù)基礎(chǔ)上的柔性契約機(jī)制對(duì)于降低包括談判、交流及監(jiān)督等方面的交易成本也是顯而易見(jiàn)的。因此，在當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中，為了避免由于府際合作法律法規(guī)的缺失，加上第三方監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)制的缺位所帶來(lái)的跨域合作失靈情況的發(fā)生。依靠柔性契約的方式進(jìn)行地方政府間跨域合作顯然成為一種經(jīng)濟(jì)、高效、可行的合作方式。雖然作為“經(jīng)濟(jì)人”的地方政府具有自利性的一面，但建立在基于誠(chéng)信作為擔(dān)保與承諾、以法律為保障與約束基礎(chǔ)上的跨域協(xié)同治理必將獲得重大突破。

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責(zé)任編輯：任德靖