試論我國公共利益法律界定模式構(gòu)建

徐衛(wèi)峰

摘要：公共利益如何界定是當前學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的難點問題。目前，關(guān)于公共利益有立法界定、行政界定和司法界定三種模式。

關(guān)鍵詞：公共利益；國家機構(gòu)；社會和諧

中圖分類號：D90文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）02-0070-03

公共利益已經(jīng)成為重要的憲法性概念，大量的法律法規(guī)如《物權(quán)法》《土地管理法》等均涉及公共利益條款。但是，對于公共利益的內(nèi)涵和外延，由誰判定和以什么標準來判定，卻一直缺乏明晰的法律規(guī)范。法律規(guī)定的缺位直接導(dǎo)致公共利益的界定出現(xiàn)混亂和無序，進而導(dǎo)致公共權(quán)力行使的膨脹和濫用。因此，有必要對公共利益從法律上進行恰當?shù)慕缍ā?/p>

一、公共利益解析

公共利益是重要的法學(xué)概念，但一直缺乏明確的法律規(guī)定。有學(xué)者指出，公共利益概念為典型的不確定法律概念，包括利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性。[1]目前并沒有一個公認的“公共利益”定義。[2]

理論界關(guān)于公共利益，主要有整體利益論、多數(shù)利益論、利益空虛論、利益平衡論四種觀點。其中整體利益論強調(diào)公共利益是社會全體成員的整體利益，[3]多數(shù)利益論強調(diào)公共利益是社會絕大多數(shù)人群的利益，[4]而利益空虛論則認為并不存在超越私益的公共利益，[5]利益平衡論認為公共利益是一種利益平衡。[6]

從公共利益的基本特征出發(fā)，筆者認為，公共利益是相對于私人利益而言，指的是非私有性質(zhì)的利益，不是局限于某個“圈子”或某些人的利益，而是人人都有機會享受的利益。判斷公共利益，可以從三個標準出發(fā)：一是利益的公共性，即公共受益性。公共利益不是局限于某個“圈子”或某些人的利益，而是絕大多數(shù)人都有機會享受到的利益。二是利益的長遠性，公共利益要考慮長期的社會發(fā)展。三是利益的非營利性，任何具有營利性的項目都不應(yīng)屬于公共利益的范疇。

二、公共利益界定模式比較

關(guān)于公共利益，一個關(guān)鍵性的問題是：誰來界定某項利益是不是屬于公共利益，也就是誰享有對公共利益的最終判斷權(quán)？目前，有立法界定、行政界定和司法界定三種模式。

（一）立法界定模式

立法界定模式主張公共利益由權(quán)力機關(guān)以明文立法規(guī)定為主，輔之以高級別權(quán)力機關(guān)針對特殊個案“一事一議”來實現(xiàn)。支持本觀點的主要學(xué)者是唐忠民和張千帆。主張該模式的學(xué)者認為，公共利益涉及到廣大公眾之利益，在當今社會，權(quán)力機關(guān)是民主選舉的代表公眾的代議機關(guān)，所以公共利益的界定應(yīng)由權(quán)力機關(guān)進行。[7]

世界各國關(guān)于公共利益的立法重點是如何把公共利益的內(nèi)容限制在合理范圍之內(nèi)，正確處理保護私有財產(chǎn)與維護公共利益的關(guān)系。對公共利益的立法界定模式主要有概括式、列舉式和二者的混合適用。概括式立法將有關(guān)公共利益內(nèi)在規(guī)定性的要素進行歸納總結(jié)，明確公共利益的要件。如英國1965年《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才符合征收的實質(zhì)條件，才具有公益性。列舉式立法將各種公共利益類型進行羅列，如日本《土地征用法》第三條規(guī)定了35項共49種可予行政征收的具有公共利益的事業(yè)。概括加列舉式立法則是先歸納屬于公共利益內(nèi)在規(guī)定性的要素，明確公共利益應(yīng)當符合的要件，再將各種屬于公共利益的類型加以羅列。如臺灣地區(qū)“土地法”先是將公共利益定義為公共事業(yè)，然后列舉了9種屬于公共利益的具體類型。[8]

立法界定模式具有權(quán)威性高、規(guī)范性好的特點。綜觀世界各國，基本都已經(jīng)通過立法對公共利益的范圍進行界定。但“一事一議”的立法模式同時存在著效率低下的問題。具體到我國的實際情況，人民代表大會一年只召開一次，人大常委會一般也是兩月一次，會期一般都很短，討論的主要是重大問題，各位代表很難有時間和精力對個案眾多的公共利益議案進行討論和表決。每個個案由人大及其常委會審查，恐難勝任。[9]綜上，筆者認為，立法界定模式不是最佳選擇。

（二）司法界定模式

在這種模式下，公共利益的界定通過司法程序進行，即通過立法授予法院對公益目的性的司法審查權(quán)。主張該模式的學(xué)者認為，司法具有獨立性和權(quán)威性的特點，更適合成為公共利益的界定者，應(yīng)賦予法官對公共利益的審查權(quán)和自由裁量權(quán)。[10]

這種模式可以充分利用司法直接面對具體個案的優(yōu)勢。但從當今的司法國情看，我國法院還不具有承擔這一責(zé)任的能力。原因主要是我國廣義上講是屬于大陸法系，在立法尚未對公共利益這一內(nèi)涵和外延都很寬泛的概念作出明確的界定之前，法院無法為公共利益的界定提供統(tǒng)一的、實質(zhì)性的司法判斷標準。再者，目前無論是法官數(shù)量，法官素質(zhì)，還是司法管理體制，都無法應(yīng)付復(fù)雜多樣的公共利益案件。[11]

（三）行政界定模式

在這種模式下，公共利益的界定通過行政程序進行，由行政機關(guān)在處理具體的涉及公共利益的事項時依照法律程序?qū)怖鎯?nèi)容進行界定。主張該模式的學(xué)者認為，現(xiàn)實中行政機關(guān)所涉及公共利益最廣最多，直接面對具體的涉及公共利益的事項，公共利益的界定主體應(yīng)以行政機關(guān)為主體。同時，為了防止行政機關(guān)濫用界定權(quán)損害相對人的合法權(quán)益，必須建立一套嚴格的監(jiān)督機制對其界定行為進行監(jiān)督。[12]

行政界定模式其合理性在于行政機關(guān)直接面對個案，便于將公共利益的抽象性和具體的案件相結(jié)合。其弊端在于公共利益爭議個案大多發(fā)生在行政管理領(lǐng)域，如單獨由行政機關(guān)來界定公共利益，容易導(dǎo)致界定權(quán)的濫用。例如，由于在土地行政征收中行政機關(guān)無疑是土地征收的實施者，若行政機關(guān)對該土地征收行為的公共利益性享有判斷權(quán)，這就難以保證征收行為的合法性，其結(jié)果必然受到公眾的質(zhì)疑。

三、構(gòu)建我國公共利益界定模式的構(gòu)想

（一）建立以行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的界定模式

公共利益，原本就沒有一個清晰明確的概念，如果僅通過立法來對其進行界定，則難以對公共利益做出詳盡、具體的規(guī)定。但如果不以法律的形式加以界定，僅授權(quán)行政機關(guān)或司法機關(guān)來進行界定，則可能會導(dǎo)致權(quán)力濫用和界定混亂。分析了以上三種公共利益界定模式的利弊，筆者認為，盡管存在多種弊端，但由行政機關(guān)來界定公共利益的模式仍是比較合理和符合我國國情的。理由如下：由于公共利益的不確定性和社會生活的復(fù)雜性，立法機關(guān)難以制定一個適用于所有情況的判斷公共利益的普遍標準，而公共利益界定的實踐問題更大程度上又是行政機關(guān)與行政相對人的關(guān)系處理問題，因此，由行政機關(guān)依照法律規(guī)定對公共利益進行判斷更加妥當。至于其界定主體與行政管理者的角色沖突，可以通過構(gòu)建嚴格的界定程序和科學(xué)的制衡監(jiān)督機制加以解決?；谶@個設(shè)想，結(jié)合我國的具體國情，構(gòu)建一套以行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的公共利益界定模式。設(shè)計如下：基于立法權(quán)，立法機關(guān)通過科學(xué)的立法技術(shù)從宏觀上對公共利益作出基礎(chǔ)性、概括性的原則判斷，限定公共利益的內(nèi)涵和外延；在立法規(guī)定的基礎(chǔ)上，行政機關(guān)依公共利益之立法規(guī)定實施行政行為；在行政征收行為出現(xiàn)糾紛時，相對人可提起行政訴訟，由司法機關(guān)（法院）審查行政征收的合法性以防止行政機關(guān)公共利益界定權(quán)力的濫用。

該模式強調(diào)公共利益界定的分工和制衡，立法機關(guān)確定概括標準，行政機關(guān)確定具體的判斷標準，法院通過司法審查對行政機關(guān)的具體行政行為進行審查。在這一模式下，立法為行政機關(guān)和司法機關(guān)提供界定的基準，處于核心和基礎(chǔ)地位，[13]行政機關(guān)是具體的執(zhí)行者，而司法通過行政訴訟進行再次界定以防止行政機關(guān)對界定權(quán)的濫用。

（二）完善立法，奠定公共利益界定的基礎(chǔ)

由于公共利益具有內(nèi)涵高度抽象、外延紛繁復(fù)雜的特點，處于核心位置的立法界如果不加以嚴格限定，極易出現(xiàn)行政機關(guān)的濫用現(xiàn)象。許多國家為了保護人民的私有財產(chǎn)權(quán)，甚至在憲法中明確規(guī)定公用征收征用必須依法律來進行。

立法的必要性和重要性并無太大的爭議，關(guān)鍵問題在于立法體例和立法技術(shù)。在立法模式上可以采取概括加列舉的模式。對公共利益的內(nèi)涵、要素屬性、界定原則做出明確的規(guī)定，對典型和重要的公共利益用途進行列舉式規(guī)定，再輔助于具有彈性的兜底條款加以完善。采取列舉式的立法技術(shù)，可以對公共利益的界定進行更為嚴格、明確的限制，對行政機關(guān)征用公民的財產(chǎn)有更為切實的約束力。如德國、意大利、印度等國家以及中國香港地區(qū)在土地征收法中采取列舉式的立法技術(shù)。在我國現(xiàn)在的權(quán)力配置下，只有通過中央立法對公共利益的界定作出明確的、硬性規(guī)定，才能夠防止地方行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)。但由于實際生活的復(fù)雜多樣，單純采用列舉式立法難免會有不全面之處，需要在列舉式立法條款后加上一條兜底性概括性條款，將列舉之外的公共利益的界定權(quán)力賦予省級以上的人大及其常委會，嚴格限定公共利益界定的權(quán)力行使。

（三）規(guī)范公共利益行政界定的程序

行政界定為主，立法、行政、司法分工協(xié)作的公共利益界定模式中，行政界定是公共利益界定的關(guān)鍵。行政機關(guān)若嚴格依照法律規(guī)定、遵循法律程序行使公共利益界定權(quán)，則行政相對人會服從行政命令。由行政機關(guān)來界定公共利益的最大弊端是其因私利可能導(dǎo)致公共利益界定權(quán)的濫用，如何保障界定權(quán)不被濫用，筆者認為應(yīng)該通過程序正義保證實體正義：第一，細化公共利益的界定程序和界定標準。在立法基礎(chǔ)上，行政機關(guān)要嚴格依照法律權(quán)限和法定程序制定行政規(guī)范，細化公共利益的界定程序和標準，保證界定權(quán)的可操作性。第二，賦予行政相對人相應(yīng)的參與權(quán)和話語權(quán)，保證界定程序的民主性、公開性。如當行政機關(guān)要以公共利益為由實施土地征收等具體行政行為時，應(yīng)該在合適的時間提前告知行政相對人，并向社會公告，說明征收理由和依據(jù)。通過完善聽證制度，廣泛征求利益相關(guān)人和公眾的意見，聽取不同利益代表的呼聲，最終判斷該行政征收事項是否符合公共利益。

（四）建立公共利益司法界定的輔助制度

目前，根據(jù)我國《行政訴訟法》受案范圍的相關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)公共利益界定行為的可訴性還沒有明確，這不利于合法、有序地使用界定權(quán)界定公共利益。因此，我國的法律法規(guī)應(yīng)當盡快賦予行政相對人就個人因公共利益受到侵害時，可以單獨提起行政訴訟，通過司法審查，抗衡和制約行政機關(guān)界定公共利益的權(quán)力，促使其合法行使權(quán)力。例如，在土地征收中，如被征收人對政府關(guān)于公共利益事項的界定有異議的，可依法提起行政訴訟，并對行政機關(guān)的公共利益界定是否有法律依據(jù)，程序是否合法進行司法審查。要建立和完善行政公共利益訴訟制度，擴展行政原告的主體資格。

法律對公共利益的清晰、合理界定是實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的需要。國家在強化公共利益正當性的同時，也必須要強化對個人利益的保護力度，使兩者在協(xié)調(diào)中發(fā)展。在這個過程中，只有立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)三個機關(guān)各司其職、各盡其能、相互制約，公共利益的界定才能更好地兼顧公共利益和個人利益，才能實現(xiàn)其自身的價值，更好地促進社會的和諧。

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責(zé)任編輯：任德靖