城鎮(zhèn)化條件下城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃與發(fā)展芻議

付躍超

摘要：伴隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)社會已進(jìn)入實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵時期，十八大提出的五大建設(shè)一體化的理念要求我國必須走新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市的發(fā)展往往被過多地強(qiáng)調(diào)，而忽視了對農(nóng)村的建設(shè)。因政府的行政管理職能不完善，政府城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施手段不明確，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實(shí)施過程中公眾參與意識淡薄，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏前瞻性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃不夠科學(xué)，資源配置不夠合理，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。因此，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)的和諧發(fā)展，城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃要堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變以城市為主導(dǎo)的傳統(tǒng)規(guī)劃觀念，要以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取代過去單純的城市發(fā)展戰(zhàn)略，要強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，高度重視規(guī)劃對環(huán)境和資源的保護(hù)，要統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)要素的合理流動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益、環(huán)境效益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃；現(xiàn)狀；舉措

一、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的內(nèi)涵

所謂城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃是指在城鄉(xiāng)一定的空間范圍之內(nèi)，通過政府有關(guān)部門的政策導(dǎo)向和相關(guān)法律、法規(guī)、條例一定程度的制約，對城鄉(xiāng)的多種資源進(jìn)行科學(xué)、合理的配置，以達(dá)到促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提升的目標(biāo)，它是通過市場調(diào)配城鄉(xiāng)資源與政府參與城鄉(xiāng)資源調(diào)控有機(jī)結(jié)合的一種有效的可持續(xù)增長的方式。城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的基本內(nèi)容主要表現(xiàn)在以下三個層面：

1.城鄉(xiāng)資源科學(xué)的、合理的配置。在世界經(jīng)濟(jì)一體化和經(jīng)濟(jì)全球化的影響下，我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展偏重于大、中城市的商業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等現(xiàn)代行業(yè)，在這樣的背景條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得不到應(yīng)有的重視，政府及相關(guān)職能部門沒有從政策、規(guī)劃等方面注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是僅僅片面地依靠市場對城鄉(xiāng)資源進(jìn)行自發(fā)性的調(diào)節(jié)，這必然會導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)的城鄉(xiāng)資源流向經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)好、基礎(chǔ)設(shè)施配套佳的大、中城市，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資源嚴(yán)重不足，很大程度上阻礙鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，進(jìn)而在整體上影響我國城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)與發(fā)展，而由政府參與制定城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃方案，既可有效地避免單純市場調(diào)節(jié)的盲目性、滯后性問題，又能提高城鄉(xiāng)資源的利用率，為縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距提供了有力的保障。

2.建立實(shí)現(xiàn)按照生產(chǎn)要素的貢獻(xiàn)進(jìn)行合理的利益分配機(jī)制。政府要建立完善、配套、科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系，從而在一定的范圍內(nèi)達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益合理分配的目標(biāo)。城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃和城鄉(xiāng)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，都應(yīng)以一定的利益分配作為前提和基礎(chǔ)，市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)、發(fā)展前期單純依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)，必然導(dǎo)致利益分配經(jīng)常出現(xiàn)不公的現(xiàn)象，這嚴(yán)重制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃方案，不僅應(yīng)該充分考慮到影響城鄉(xiāng)利益分配和城鄉(xiāng)資源配置的各種因素，還應(yīng)重點(diǎn)考慮到市場的千變?nèi)f化和市場調(diào)節(jié)的自發(fā)性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)性。

3.政府要完成的宏觀政策目標(biāo)和有針對性、目的性的環(huán)境建設(shè)工程。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，因經(jīng)驗(yàn)不足、認(rèn)識不到位等原因，政府及相關(guān)部門片面注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視了社會效益和生態(tài)效益，造成了對大氣、水、林地、土壤的嚴(yán)重污染和破壞，影響了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府通過制定科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃方案，有效地加強(qiáng)對城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的自發(fā)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行一定程度的干預(yù)，及時制止城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對環(huán)境的破壞行為，科學(xué)引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

二、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的作用

黨的十八大提出“五位一體”的五大建設(shè)，結(jié)合當(dāng)前我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想理念來進(jìn)行城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，對改善城鄉(xiāng)發(fā)展中的不均衡，縮小城鄉(xiāng)差別，解決市場運(yùn)行過程中出現(xiàn)的不公正現(xiàn)象有著重要的作用。城鄉(xiāng)空間規(guī)劃對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主導(dǎo)作用表現(xiàn)在：

1.從宏觀和微觀兩方面看城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不可或缺。科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是保證城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目順利實(shí)施的前提，在設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的過程中，首先要明確城鄉(xiāng)發(fā)展的方向、目標(biāo)和道路，這是保證城鄉(xiāng)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃有宏觀和微觀兩個層面，分別由為計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制四個步驟構(gòu)成。從宏觀方面看，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃有城鄉(xiāng)的性質(zhì)、發(fā)展方向和在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的定位。具體包涵城市、村鎮(zhèn)功能分區(qū)，人口數(shù)量分布，交通樞紐建設(shè)，城市防洪減災(zāi)工程和公共綠化地的多少和布局。從微觀層面來看有建筑間距密度，道路建筑紅線，日照標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率，間距比等指標(biāo)。

2.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會的進(jìn)步，人們?nèi)粘Ｉ詈凸ぷ髦兴璧幕A(chǔ)設(shè)施、設(shè)備也日益改善。日益完善的設(shè)備設(shè)施給我們的工作、生活帶來了便利，但同時也帶來了一系列環(huán)境問題。由于部分人和一些企業(yè)，只注重自身企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，而忽視了生態(tài)效益和社會效益，從而引起了大氣和水資源的嚴(yán)重污染、城鄉(xiāng)綠地面積減少，土地荒漠化日增，極端惡劣天氣出現(xiàn)頻率提高，嚴(yán)重地影響了人民正常的工作和生活。因此，在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，我們應(yīng)該將生態(tài)文明建設(shè)作為重中之重。

3.科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是社會經(jīng)濟(jì)效益提高的重要基礎(chǔ)。在城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中，要提高城鄉(xiāng)土地利用率，為城鄉(xiāng)的土地開發(fā)提供了穩(wěn)定的、競爭有序的市場，大力促進(jìn)城鄉(xiāng)綠地、人行道和車道的合理劃分，提高土地利用的社會效益。從市場運(yùn)行方面來看，合理的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃可以克服土地開發(fā)中的市場調(diào)節(jié)失靈的弊端，使得城市土地開發(fā)競爭的成本降低，提高市場經(jīng)濟(jì)效益。當(dāng)前我國生產(chǎn)力總體水平與發(fā)達(dá)國家仍有較大差距，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還有很多阻礙因素，如工農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡，工農(nóng)產(chǎn)品價格差別，城鄉(xiāng)人口素質(zhì)的差距，同時城鎮(zhèn)化發(fā)展，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口涌入城市，給我國大、中城市發(fā)展的帶來了一系列問題。因此，我們要用科學(xué)發(fā)展的視角、可持續(xù)發(fā)展的理念對城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理規(guī)劃，保護(hù)耕地，合理用地，平衡工農(nóng)業(yè)發(fā)展，有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

三、城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的現(xiàn)狀

因政府對于市場經(jīng)濟(jì)下的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)不足，導(dǎo)致規(guī)劃不夠科學(xué)和合理。具體表現(xiàn)為：

1.政府的行政管理職能不完善，政府城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施手段不明確。由于建國后相當(dāng)長一段時期我國實(shí)行高度集中統(tǒng)一的行政管理體制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，系統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃管理理論進(jìn)入我國較晚，因而政府與科學(xué)的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系要求的較高行政管理能力和水平有一定距離，以致我國目前尚未形成科學(xué)、有效的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃體系。城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成為國民經(jīng)濟(jì)的重要部分，但同時也使政府面臨較重的行政管理壓力，政府沒有設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)，更沒有行之有效的手段來加以實(shí)施。

2.我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實(shí)施過程中沒有健全的公眾參與機(jī)制，公眾主動參與意識不夠。一是公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的法律地位沒有保障。目前，我國公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃的法律地位模糊，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃中的劃許可公眾參與程度比較大，而規(guī)范執(zhí)法因沒有相關(guān)制度作保障公眾參與程度比較低，規(guī)劃評估起步較晚，公眾參與的程度更低；二是公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實(shí)施機(jī)制不完善。目前，我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實(shí)施中公眾參與的機(jī)制主要表現(xiàn)在規(guī)劃中公眾參與的主體、方式、過程等缺乏一定的內(nèi)在聯(lián)系，每個層次、每個階段參與的主體，方式由規(guī)劃單位或部門自行決定，這無法切實(shí)有效的保障公眾的知情權(quán)、聽證權(quán)、監(jiān)督權(quán)；三是公眾主動參與意識淡薄。我國公眾主動參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃實(shí)施的目的比較狹隘，因而導(dǎo)致參與方式也存在較大的局限性，公眾參與只有在政府組織下才能進(jìn)行，政府在很大程度上決定了公眾參與的方式，這在一定度上限制了公眾充分行使參與權(quán)。

3.城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏前瞻性，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重破壞。評價一個城市、城鎮(zhèn)是否宜居，主要看城市、城鎮(zhèn)的布局是否科學(xué)、合理，是否保持了良好的、有益健康的生態(tài)環(huán)境，其規(guī)劃是以人為本，其規(guī)劃是否具備符合可持續(xù)發(fā)展的要求，但目前我國城鄉(xiāng)空間規(guī)劃缺乏前瞻性，引起城區(qū)中公共設(shè)施缺乏，道路擁擠，戶外活到空間狹小，對生態(tài)環(huán)境造破壞嚴(yán)重，在很大程度上影響了城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量。

四、科學(xué)的、合理的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃舉措

城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃對于城市的發(fā)展起著重要的作用，為此，我們應(yīng)該高度重視城鄉(xiāng)空間規(guī)劃，采取以下措施進(jìn)行城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃：

1.城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃要堅(jiān)持以人為本。人民是城市、城鎮(zhèn)大家庭中的主體，進(jìn)行城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃要以人為核心和導(dǎo)向，理解和尊重人民的利益，切實(shí)從人民群眾的需求出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)空間規(guī)劃建設(shè)的實(shí)際，制訂行之有效的方案、政策，提高公眾參與城鄉(xiāng)空間規(guī)劃建設(shè)實(shí)施的積極性、主動性，健全公眾參與機(jī)制，促進(jìn)人與人之間，城鄉(xiāng)之間的和諧發(fā)展，不斷滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)和文化生活的需要。

2.轉(zhuǎn)變以城市為主導(dǎo)的傳統(tǒng)規(guī)劃觀念，以區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略取代過去單純的城市發(fā)展戰(zhàn)略。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)中，由于片面地重視城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只重視城市的空間規(guī)劃，農(nóng)村的空間規(guī)劃被忽略，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡性加劇。為了推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，建設(shè)好社會主義新農(nóng)村，必須更多地考慮廣大農(nóng)村區(qū)域的建設(shè)和發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村區(qū)域交通體系的逐步完善，大力整合城鄉(xiāng)資源優(yōu)勢，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間的功能互補(bǔ)，提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平的提高。另一方面，在城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)安排上，應(yīng)站在有利于整個區(qū)域發(fā)展的高度上，打破城鄉(xiāng)、大、中、小城市的等級結(jié)構(gòu)規(guī)劃的桎梏，實(shí)現(xiàn)資源利益的有效分配，應(yīng)體現(xiàn)城鎮(zhèn)區(qū)域聚居點(diǎn)的梯度性，營造城鄉(xiāng)全面發(fā)展的良好環(huán)境。

3.強(qiáng)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，高度重視規(guī)劃對環(huán)境和資源的保護(hù)。在城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃中，要逐步強(qiáng)化和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，保證法律、法規(guī)對城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃在規(guī)劃階段和實(shí)施階段的強(qiáng)制規(guī)范作用，提高規(guī)范的嚴(yán)肅性。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化導(dǎo)致環(huán)境問題日益加重，并在相當(dāng)程度上影響了人們的健康，因此，在城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃中，政府及有關(guān)部門要特別關(guān)注保護(hù)生態(tài)環(huán)境，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)有嚴(yán)重污染的企業(yè)，大力發(fā)展環(huán)保型、能源節(jié)約型企業(yè)，運(yùn)用立法的形式加強(qiáng)對環(huán)境的保護(hù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源科學(xué)、合理地利用。

4.城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)要素的合理流動。在城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃中，要遵循和諧社會、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌兼顧，全面安排好城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)居民生活與、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)同化，整合、優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置， 科學(xué)、合理布局城鎮(zhèn)的建設(shè)，規(guī)劃好公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鄉(xiāng)各行業(yè)的服務(wù)水平 ，做到以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)農(nóng)村的建設(shè)，從而加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。優(yōu)化城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)要素的合理調(diào)配，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)要素的合理流動和平衡，實(shí)現(xiàn)城市對農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的有力支持。

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（作者單位：重慶社會科學(xué)院）