探析旅游行政管理體制改革

朱麗英

摘 要：進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國(guó)改革開(kāi)放日趨深入，旅游業(yè)發(fā)展迅速，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及生態(tài)環(huán)境改善，做出了巨大貢獻(xiàn)。研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國(guó)旅游行政管理體制還存在著諸多的問(wèn)題和弊端，需要結(jié)合時(shí)代發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)改革和完善，充分發(fā)揮行政管理作用，促進(jìn)我國(guó)旅游行業(yè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：旅游行業(yè)；行政管理；體制管理

中圖分類號(hào)： F592.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-1069（2016）10-38-2

0 引言

改革開(kāi)放之后，我國(guó)通過(guò)發(fā)展、深化和創(chuàng)新旅游管理體制，取得了不錯(cuò)的成績(jī)，對(duì)于旅游業(yè)的健康快速發(fā)展，起到了促進(jìn)作用。但是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立，旅游業(yè)發(fā)展過(guò)程中逐漸暴露出來(lái)諸多問(wèn)題和弊端，不適應(yīng)當(dāng)前的發(fā)展形勢(shì)，對(duì)我國(guó)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展造成很大程度的制約作用。針對(duì)這種情況，就需要對(duì)現(xiàn)行旅游管理體制大力改革創(chuàng)新，從制度上保障我國(guó)旅游強(qiáng)國(guó)的建設(shè)。

1 現(xiàn)階段我國(guó)旅游行政管理體制存在的問(wèn)題

1.1 沒(méi)有規(guī)范設(shè)置旅游行政管理機(jī)構(gòu)名稱

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段在政府旅游管理機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在著諸多問(wèn)題，地方設(shè)置不符合于旅游行政主管部門職責(zé)，這樣旅游發(fā)展需求及依法行政需求都無(wú)法得到滿足。雖然國(guó)家、地方的旅游管理部門都得到了設(shè)置，但是卻沒(méi)有統(tǒng)一名稱、級(jí)別與職責(zé)等；首先是名稱不夠規(guī)范，中華人民共和國(guó)國(guó)家旅游局為國(guó)際級(jí)的旅游管理機(jī)構(gòu)，而各個(gè)省市、自治區(qū)的旅游管理機(jī)構(gòu)卻有不同名字，如旅游管理委員會(huì)、旅游局等，下級(jí)單位則是旅游辦。這是因?yàn)槲覈?guó)各個(gè)地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展存在較大差異，東部地區(qū)有較為優(yōu)越的地理位置、較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和較好的旅游基礎(chǔ)設(shè)施條件，旅游業(yè)發(fā)展迅速；而我國(guó)中西部地區(qū)雖然有豐富的旅游資源，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，不夠開(kāi)放，制約到了旅游業(yè)的發(fā)展；這樣各個(gè)地區(qū)結(jié)合當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展情況，對(duì)機(jī)構(gòu)部門制定時(shí)，采取了五花八門的名稱。其次，沒(méi)有統(tǒng)一級(jí)別與職能，國(guó)家旅游局屬于副部級(jí)，各省旅游局有些為正廳級(jí)，有些則為副廳級(jí)；市級(jí)則包括正處和副處兩種。在職能方面，部分地區(qū)旅游局有明確職能，而旅游委具有單一職能，還有一些地區(qū)則合并了外辦、僑辦等單位，無(wú)法明確職能。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)不夠完善

在不斷發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)初步創(chuàng)新完善了旅游管理體制，旅游管理機(jī)構(gòu)層級(jí)分明，各個(gè)省市、縣等都設(shè)置相應(yīng)的管理部門，但是管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)體系還不夠規(guī)范與完善，旅游管理的覆蓋面需要進(jìn)一步擴(kuò)大。首先，需要進(jìn)一步完善各級(jí)政府行政管理機(jī)構(gòu)，國(guó)家層面上旅游行政管理機(jī)構(gòu)權(quán)力較小、級(jí)別較低；地方層面上旅游管理機(jī)構(gòu)因?yàn)闄?quán)力不夠，影響到協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，甚至部分地區(qū)沒(méi)有將旅游管理機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)設(shè)出來(lái)。民間管理機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步強(qiáng)化，還沒(méi)有充分重視公民參與的價(jià)值和意義；我國(guó)旅游大市場(chǎng)還沒(méi)有統(tǒng)一，政府在管理旅游企業(yè)方面需要進(jìn)一步完善制度，采取科學(xué)方式，還存在諸多問(wèn)題，如投融資環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化、統(tǒng)一開(kāi)展部門管理、完善企業(yè)內(nèi)部管理制度體系等，旅游企業(yè)的獨(dú)立性與自主性需要增強(qiáng)，否則就與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展要求不相適應(yīng)。旅游管理機(jī)構(gòu)沒(méi)有足夠的職權(quán)范圍，就無(wú)法對(duì)相應(yīng)的旅游政策及法律法規(guī)等科學(xué)制定，難以貫徹和執(zhí)行。

1.3 宏觀管理需要進(jìn)一步強(qiáng)化

部門分割管理是我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制的一大特點(diǎn)，也就是不同的行政管理部門管理旅游資源和旅游企業(yè)；如建設(shè)、林業(yè)、環(huán)保、文化等各個(gè)部門都可以管理旅游景區(qū)資源、文物資源等，縱向角度又劃分為多個(gè)層級(jí)，涵蓋了省級(jí)、市級(jí)等。這些管理部門有不統(tǒng)一的職責(zé)權(quán)力，旅游主管部門與其他部門之間的關(guān)系難以有效協(xié)調(diào)和組織。同時(shí)，上下級(jí)旅游部門沒(méi)有將相應(yīng)的交流溝通機(jī)制給完善構(gòu)建起來(lái)，上級(jí)旅游管理部門可以垂直管理下級(jí)，但是下級(jí)卻不能夠有效反饋監(jiān)督上級(jí)部門。再加上存在著地方保護(hù)主義，人為分割了旅游產(chǎn)品與景區(qū)，加劇了旅游行業(yè)之間的沖突，無(wú)法整體設(shè)計(jì)旅游產(chǎn)品及統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)旅游資源，降低了我國(guó)旅游業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

2 我國(guó)旅游行政管理體制改革的理論指導(dǎo)

2.1 貫徹為人民服務(wù)宗旨，追求公平正義價(jià)值

結(jié)合先進(jìn)馬列主義的指導(dǎo)和我國(guó)具體國(guó)情，我國(guó)逐步將為人民服務(wù)理論體系構(gòu)建了起來(lái)，其作為我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)服務(wù)型政府建設(shè)的理論基礎(chǔ)，也指導(dǎo)了我國(guó)旅游行政管理體制改革的實(shí)踐?，F(xiàn)階段，雖然社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的現(xiàn)狀并沒(méi)有改變，依然追求公平正義，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀的各項(xiàng)要求。只有深層次的改革旅游行政體制，方可以更好的追求公平正義；積極履行為人民服務(wù)宗旨，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大力調(diào)整，促進(jìn)我國(guó)旅游行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

2.2 新公共管理理論

在政治民主化不斷發(fā)展過(guò)程中，傳統(tǒng)政府治理模式逐漸暴露出來(lái)諸多的問(wèn)題，與新世紀(jì)發(fā)展需求不相適應(yīng)，需要積極構(gòu)建新公共管理模式。新公共管理的主要特點(diǎn)是將市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制引入到政府中，通過(guò)企業(yè)管理技術(shù)、方法的運(yùn)用，促使公共管理水平得到提升，政府成本開(kāi)支得到減少，政府形象得到改善，積極克服了傳統(tǒng)公共行政弊端。此外，也引導(dǎo)了政府改革，包括績(jī)效導(dǎo)向、效率原則等。將這些內(nèi)容廣泛運(yùn)用到旅游行政管理中，必然可以促使旅游管理效率、管理效益得到顯著提升。

3 我國(guó)旅游行政管理體制改革的原則

3.1 遵循旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律

在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中，旅游業(yè)是重要組成，要充分依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律、旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律來(lái)創(chuàng)新管理體制。首先，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向原則，將市場(chǎng)的作用充分發(fā)揮出來(lái)，科學(xué)配置旅游資源，促使市場(chǎng)效益得到提升；其次，貫徹可持續(xù)發(fā)展理念，除了要對(duì)旅游業(yè)大力發(fā)展之外，還需要科學(xué)保護(hù)旅游資源，有機(jī)處理開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

3.2 重視管理部門的責(zé)權(quán)劃分與職能轉(zhuǎn)變

旅游業(yè)涵蓋了多種職能部門，如旅游、工商、消防、交通等，在新時(shí)期下，需要對(duì)不同職能部門的協(xié)調(diào)問(wèn)題有機(jī)解決，對(duì)管理責(zé)權(quán)明確劃分，積極轉(zhuǎn)變管理職能，改革部門統(tǒng)一配合，發(fā)揮職能，促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展。

4 我國(guó)旅游行政管理體制改革對(duì)策

4.1 對(duì)旅游行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置有機(jī)完善

將具有較高級(jí)別和較大權(quán)力的全國(guó)性旅游管理機(jī)構(gòu)給構(gòu)建起來(lái)，其涵蓋了多個(gè)部門的主要業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，如交通運(yùn)輸部、國(guó)家旅游局、國(guó)家文物局等，對(duì)全國(guó)旅游工作統(tǒng)一管理。旅游局對(duì)我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌管理，對(duì)旅游事業(yè)發(fā)展方針、政策等科學(xué)擬定，對(duì)各項(xiàng)政策、法規(guī)的執(zhí)行情況嚴(yán)格監(jiān)督檢查，對(duì)我國(guó)旅游供求矛盾有機(jī)調(diào)節(jié)等；交通運(yùn)輸部則對(duì)我國(guó)旅游交通行業(yè)規(guī)劃、規(guī)章制度科學(xué)擬定，對(duì)旅游發(fā)展與交通運(yùn)輸供給科學(xué)協(xié)調(diào)，對(duì)交通運(yùn)輸價(jià)格等有效了解等。而國(guó)家文物局則主要是監(jiān)督世界文化遺產(chǎn)保護(hù)和管理，監(jiān)督保護(hù)歷史文化名稱，建設(shè)文物與博物館公共服務(wù)體系等。

4.2 積極發(fā)展旅游企業(yè)

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式下，企業(yè)作為市場(chǎng)主體，需要將其主體作用充分發(fā)揮出來(lái)；首先，政府需要向市場(chǎng)全面推出旅游企業(yè)，僅僅從宏觀角度科學(xué)調(diào)控，對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)不加干預(yù)；政府發(fā)揮監(jiān)督、協(xié)調(diào)作用，對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展有機(jī)規(guī)范和指導(dǎo)，市場(chǎng)資源配置功能可以正常發(fā)揮。此外，旅游企業(yè)的開(kāi)發(fā)旅游產(chǎn)品、提升服務(wù)質(zhì)量時(shí)，都需要嚴(yán)格遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，將自主經(jīng)營(yíng)、政企分開(kāi)實(shí)施下去，努力構(gòu)建完善的現(xiàn)代企業(yè)管理模式。同時(shí)，積極實(shí)施集約化經(jīng)營(yíng)理念，對(duì)企業(yè)結(jié)構(gòu)科學(xué)調(diào)整，拓展資金籌措渠道，對(duì)國(guó)際資金、社會(huì)資本等積極吸引，將多元化的市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制構(gòu)建起來(lái)，促使旅游企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力得到提升。

4.3 完善旅游行業(yè)協(xié)會(huì)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，我國(guó)旅游管理體制改革過(guò)程中，需要將旅游行業(yè)協(xié)會(huì)作用充分發(fā)揮出來(lái)。國(guó)家政府部門需要鼓勵(lì)旅游行業(yè)部門，結(jié)合具體情況，將相應(yīng)行業(yè)協(xié)會(huì)設(shè)立出來(lái)，構(gòu)建獨(dú)立的管理體制，實(shí)現(xiàn)自收自支，以便促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的健康發(fā)展。旅游行業(yè)協(xié)會(huì)首先要將龍頭作用發(fā)揮出來(lái)，做好組織協(xié)調(diào)工作，對(duì)旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的影響充分拓展與擴(kuò)大；要積極營(yíng)造良好的外部環(huán)境，對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)大力開(kāi)拓，將本行業(yè)的相關(guān)信息資料等及時(shí)提供給會(huì)員企業(yè)；結(jié)合行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)相應(yīng)的規(guī)定規(guī)范等科學(xué)制定，且將其嚴(yán)格執(zhí)行下去，監(jiān)督督促各個(gè)企業(yè)的落實(shí)成效；結(jié)合發(fā)展需求，定期組織相應(yīng)的研討會(huì)、交流會(huì)等活動(dòng)，促使會(huì)員企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量及管理水平得到提升。對(duì)地方各級(jí)協(xié)會(huì)職能有機(jī)強(qiáng)化，地方各級(jí)協(xié)會(huì)需要將本行業(yè)發(fā)展的政策法規(guī)等及時(shí)宣傳下去，將會(huì)員單位的需求及存在反映給上級(jí)協(xié)會(huì)，開(kāi)展一系列的業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)等。

4.4 對(duì)公眾參與制度有機(jī)構(gòu)建和完善

在旅游管理實(shí)踐中，需要對(duì)公眾管理主體地位充分保障。公眾知情權(quán)方面，需要能夠事前了解各級(jí)旅游管理部門制定的各項(xiàng)決策及發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度等，提出個(gè)人意見(jiàn)與看法，事中則要監(jiān)督各項(xiàng)政策法規(guī)的執(zhí)行效果，事后發(fā)揮評(píng)估作用。公眾參與不能夠簡(jiǎn)單的流于形式，不單單表達(dá)意見(jiàn)和了解信息，還需要實(shí)質(zhì)性的參與到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)。從制度化和非制度化兩個(gè)方面保證公眾的參與，前者涵蓋訴訟、信訪等形式，后者則是借助于傳媒手段，爭(zhēng)做志愿者。政府采取一系列途徑，對(duì)群眾的各項(xiàng)意見(jiàn)、建議等積極聽(tīng)取，及時(shí)找出現(xiàn)階段出現(xiàn)的問(wèn)題，采取相應(yīng)的改革完善措施。

4.5 大力建設(shè)電子政務(wù)

在旅游行政管理體制改革中，需要積極推進(jìn)電子政務(wù)。首先，對(duì)旅游行政信息管理系統(tǒng)大力構(gòu)建和完善，特別是現(xiàn)階段普及運(yùn)用移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，需要積極建設(shè)旅游信息網(wǎng)，對(duì)旅游信息及時(shí)更新，對(duì)旅游信息形式不斷豐富，嚴(yán)格控制網(wǎng)站廣告出現(xiàn)率；要重視旅游信息的正確率，不能將虛假信息公布于網(wǎng)上；要大力宣傳旅游信息，增強(qiáng)人們的信任感，促使人們旅游信息搜索需求得到滿足，促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)的整體進(jìn)步。也可以將旅游愛(ài)好者旅游信息聯(lián)盟構(gòu)建起來(lái)，通過(guò)定期經(jīng)常的組織和討論，促使人們安全意識(shí)得到提升，參與者的信息安全得到保障。此外，還需要大力建設(shè)導(dǎo)游人員隊(duì)伍，政府需要發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，對(duì)導(dǎo)游管理制度有機(jī)規(guī)范，發(fā)覺(jué)優(yōu)秀人才；對(duì)保障激勵(lì)機(jī)制大力完善，維護(hù)導(dǎo)游人員的合法權(quán)益；對(duì)監(jiān)督制約機(jī)制有機(jī)完善，對(duì)旅游公共機(jī)構(gòu)人員權(quán)力的行使有機(jī)規(guī)范。積極運(yùn)用先進(jìn)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，大力培訓(xùn)和管理導(dǎo)游人員，統(tǒng)一培訓(xùn)考核導(dǎo)游，促使導(dǎo)游能夠自覺(jué)努力學(xué)習(xí)，提升整體素質(zhì)。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，進(jìn)入新時(shí)期之后，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，為了促進(jìn)我國(guó)旅游業(yè)能夠更加健康持續(xù)發(fā)展，需要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行旅游管理體制深入改革和完善。要貫徹馬列主義的指導(dǎo)，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，促使旅游管理體制不斷完善，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置與企業(yè)主體作用，健全公眾參與制度，政府部門積極發(fā)揮職能，堅(jiān)持為人民服務(wù)的宗旨，多方努力，促進(jìn)我國(guó)旅游行業(yè)的進(jìn)步。

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