強化基層國庫監(jiān)管的策略選擇

李華 張華俊

一、國庫監(jiān)督現(xiàn)行模式存在的問題

盡管人民銀行國庫全國數(shù)據(jù)集中的核算模式在運行中不斷完善、成熟，但國庫資金風險、賬務差錯和業(yè)務不規(guī)范事項仍是客觀存在，國庫監(jiān)督工作對于防范業(yè)務風險、規(guī)范業(yè)務操作起著十分重要的作用。當前國庫監(jiān)督模式仍存在以下問題：

（一）國庫監(jiān)督方式難以脫離全面復核慣例

《中國人民銀行會計核算監(jiān)督辦法》（銀發(fā)[2010]306號，以下簡稱《辦法》）將國庫監(jiān)督定位于對核算結(jié)果實施的復核和審驗。國庫監(jiān)督人員對于核算崗位移交或縣支庫送達的紙質(zhì)資料和系統(tǒng)傳輸?shù)碾娮淤Y料，手工逐筆進行監(jiān)督審驗，不區(qū)分國庫核算業(yè)務的風險級別和重要性程度，平均用力、全面監(jiān)督，這種“眉毛胡子一把抓”的監(jiān)督方式，不利于國庫風險監(jiān)督聚焦和業(yè)務監(jiān)督的精細化。

（二）與TCBS相匹配的監(jiān)督系統(tǒng)缺位

目前，國庫會計核算與監(jiān)督系統(tǒng)的建設存在不同步的情況，國庫監(jiān)督手段有待健全、完備。國庫專業(yè)的配套監(jiān)督系統(tǒng)建設尚待跟進，未實現(xiàn)與TCBS的連接、自動傳輸、數(shù)據(jù)共享。當前國庫監(jiān)督業(yè)務以手工監(jiān)督為主，難以滿足防控核算資金風險的要求。

（三）國庫監(jiān)督人員業(yè)務素質(zhì)亟須提升

盡管絕大多數(shù)人民銀行分支機構(gòu)采用“人隨業(yè)務走”的穩(wěn)健策略，但是國庫監(jiān)督工作屬于基礎簡單、重復機械性勞動，一直以來難有高素質(zhì)監(jiān)督人才流入。一是國庫監(jiān)督憑證審核、逐項錄入、檔案裝訂的工作模式，不利于監(jiān)督人員業(yè)務技能鍛煉和素質(zhì)提升。二是基于穩(wěn)健考慮，國庫監(jiān)督崗一般安排原監(jiān)督部門人員承擔，但其長期脫離一線核算業(yè)務，跟不上國庫核算方式的變化，更難以開展前瞻性監(jiān)督業(yè)務研究。

二、國庫事后監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型的必要性

（一）國庫會計核算方式變革倒逼監(jiān)督模式轉(zhuǎn)型

自TCBS在全國人民銀行系統(tǒng)推廣運行以來，實現(xiàn)了國庫會計核算數(shù)據(jù)的全國集中，國庫核算模式、資金清算方式亦發(fā)生相應變化，核算風險同步呈現(xiàn)出集中化、風險層級提高等新特點，要求國庫監(jiān)督模式加快向核算風險的集中控制、自動控制和過程控制過渡。相應地對監(jiān)督方式、職能定位、風險防控重點等產(chǎn)生深刻影響。

（二）全面監(jiān)督定位制約國庫風險監(jiān)督質(zhì)效

根據(jù)《辦法》，事后監(jiān)督應遵循全面性原則，“對人民銀行營業(yè)、國庫、貨幣金銀等部門的各項會計核算業(yè)務實施監(jiān)督”。在國庫業(yè)務實踐中，事后監(jiān)督方式演變?yōu)槿鎻蛯彙⑵骄昧Φ牡靥菏胶瞬?，使得國庫風險性監(jiān)督難以深入，資金風險防范流于形式。

（三）國庫監(jiān)督手段存在較大局限

與人民銀行電子化的會計營業(yè)核算監(jiān)督相比，目前國庫監(jiān)督工作主要以人工監(jiān)督為主，事后監(jiān)督電子化滯后于核算業(yè)務電算化的發(fā)展步伐，尤其是TCBS上線后，國庫監(jiān)督方式、流程未同步調(diào)整，只得依靠人工監(jiān)督，監(jiān)督工作量大，監(jiān)督質(zhì)量難以保證。

由于現(xiàn)行系統(tǒng)建設和制度設計層面上的限制，國庫監(jiān)督模式日益不能滿足核算監(jiān)督的需要，亟須探索轉(zhuǎn)型之路，重新定位和調(diào)整國庫監(jiān)督的內(nèi)涵和模式。

三、適應新會計核算方式的事后監(jiān)督現(xiàn)實選擇

（一）總體規(guī)劃

推動全面監(jiān)督方式向風險重點監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變，在條件允許的情況下開展實時監(jiān)督，遵循適度監(jiān)督的原則，找到監(jiān)督效率和風險控制之間的合理平衡點。發(fā)現(xiàn)和控制國庫資金風險為切入點，形成以案件防范、錯誤性審核為核心，以規(guī)范性約束和輔助性核查為兩翼，以差錯問題整改和監(jiān)督流程優(yōu)化為目標的“一核兩翼”的監(jiān)督模式。

（二）具體操作方案

推行人工分類或開發(fā)國庫監(jiān)督系統(tǒng)，實施監(jiān)督業(yè)務風險分級，突出“一核”，涵蓋監(jiān)督業(yè)務的全部風險環(huán)節(jié)；適度“兩翼”，對未納入重點監(jiān)督范圍的一般監(jiān)督內(nèi)容業(yè)務，采用比例抽取方式進行核對審驗。準確進行量化重點監(jiān)督時長和一般監(jiān)督抽取比例測算，以達到監(jiān)督投入和風險防范的最佳平衡。

1. 基于當前監(jiān)督模式適度調(diào)整階段。根據(jù)當前國庫監(jiān)督系統(tǒng)暫時缺位，且監(jiān)督業(yè)務量較大的實際，改進人工監(jiān)督方式，嘗試實施風險監(jiān)督與一般監(jiān)督相結(jié)合的方式，即風險業(yè)務重點監(jiān)督、一般業(yè)務抽樣監(jiān)督。

（1）推行分類監(jiān)督，力求監(jiān)督資源的優(yōu)化配置 。按照“分類監(jiān)督、區(qū)別對待”的原則，對已分類整理的國庫核算業(yè)務，按照風險性程度實行相匹配的監(jiān)督深度，保持風險性程度與監(jiān)督力度正相關。對于重點監(jiān)督和一般監(jiān)督的業(yè)務，監(jiān)督人員應科學量化單筆業(yè)務的監(jiān)督時間和范圍。如國庫預算撥款憑證、大小額往賬清單等資金出口類業(yè)務應實施重點監(jiān)督；預算收入、調(diào)撥收入等資金入口類業(yè)務可作為一般業(yè)務監(jiān)督。

（2）厘清國庫監(jiān)督標準，避免監(jiān)督職能交叉重疊。根據(jù)《辦法》規(guī)定，會計核算監(jiān)督應事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合。因此，業(yè)務受理時的柜面監(jiān)督、業(yè)務處理過程的風險控制和核算結(jié)果的復核和審驗三個環(huán)節(jié)應各有側(cè)重，事后監(jiān)督應厘清與其他環(huán)節(jié)的監(jiān)督職責，避免監(jiān)督職能的交叉重疊，造成監(jiān)督資源浪費。

（3）有效運用監(jiān)督方法，多維度提升監(jiān)督質(zhì)效。除會計憑證監(jiān)督外，參數(shù)監(jiān)督和對賬監(jiān)督應作為重點監(jiān)督內(nèi)容，日志監(jiān)督可作為輔助性監(jiān)督手段。對賬務核對的真實性、一致性、及時性應予以重點監(jiān)督；對于“牽一發(fā)而動全身”的參數(shù)變化，應依據(jù)政策文件和《重大會計事項或會計業(yè)務變更通知書》予以重點審驗。

2. 電子化監(jiān)督系統(tǒng)全面建設階段。開發(fā)先進的電子化監(jiān)督系統(tǒng)，除核算系統(tǒng)完全自動化處理的業(yè)務外，根據(jù)風險程度對所監(jiān)督的全部核算數(shù)據(jù)進行量化分類。按照業(yè)務大類、業(yè)務種類、要素風險值等屬性，劃分為風險性（重點性）業(yè)務、一般性業(yè)務和其他業(yè)務三個類別，分別按照不同的監(jiān)督比例實施監(jiān)督；設計實時監(jiān)督模式，前移風險監(jiān)督關口，對監(jiān)督結(jié)果進行分析評審。若發(fā)現(xiàn)差錯問題，及時反饋核算崗位或縣支庫進行整改，并據(jù)以優(yōu)化改進監(jiān)督方法、方案。

（1）推進信息技術監(jiān)督，量化監(jiān)督數(shù)據(jù)抽取比例。利用國庫核算數(shù)據(jù)全國集中的優(yōu)勢，構(gòu)建齊備的電子化監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)國庫監(jiān)督系統(tǒng)的全國集中，并與TCBS聯(lián)通對接。依托監(jiān)督系統(tǒng)，實現(xiàn)風險性業(yè)務和一般性業(yè)務的組合監(jiān)督模式。其難題在于合理測度并設定一般監(jiān)督數(shù)據(jù)抽取比例（風險性業(yè)務100%監(jiān)督），實施參數(shù)化管理以適應核算業(yè)務的變化。

（2）培育專家評審型監(jiān)督機制，提升監(jiān)督工作層次。國庫監(jiān)督應改變以往單純核算復審的角色，摒棄“重操作輕分析”、“全而不精”的監(jiān)督習慣，樹立風險監(jiān)督、分類實施、輕重有別、專業(yè)分析的思路，打造“專家”型監(jiān)督分析團隊，提升國庫集中監(jiān)督工作層次。

（3）發(fā)揮數(shù)據(jù)倉庫優(yōu)勢，加強數(shù)據(jù)分析水平。國庫監(jiān)督承擔著國庫會計核算檔案最終形成的職能。TCBS核算數(shù)據(jù)遵循“物理上集中存儲、邏輯上按需取用”的模式，設計開發(fā)的國庫監(jiān)督系統(tǒng)應按照權(quán)限查詢國庫核算電子檔案，具有數(shù)據(jù)倉庫優(yōu)勢。應與國庫統(tǒng)計分析、會計分析相配合，大力開展監(jiān)督業(yè)務分析，深度推進核算業(yè)務質(zhì)量提高，為領導決策提供數(shù)據(jù)支持和有益借鑒。