法律效率量化框架的理論研究

何文劍 張紅霄

摘要：通過對各個法律效率評價標準進行評述，提出法律成本收益分析法是測算法律效率的可操作的有效標準。在理論上將法律成本進一步分解為法律制定成本與法律實施成本，其中，法律制定成本屬于沉沒成本，不應(yīng)納入法律效率的評價模型之中；法律實施成本包括脫序成本、第二類摩擦成本及失益成本。對于法律收益，提出以法律目標為指引的確定方法。本文同時給出每一類法律成本及收益的具體測度方案，并構(gòu)建出法律效率量化的理論框架，最終通過森林采伐限額管理制度驗證了該理論框架的可操作性，從而使得法律效率評價成為可能。

關(guān)鍵詞：法律效率；法律成本；法律收益；理論框架；森林采伐限額管理制度

中圖分類號：DF41

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.03.08

一、問題提出：法律效率的測算框架

正義和效率孰是法律評價的更優(yōu)標準在學界存在廣泛爭議，但不可否認的是，正義往往有著一張普洛透斯似的臉[1]，且時常牽涉到倫理、哲學，以此獲得的結(jié)論往往主觀色彩較強[2]，而效率則為法律評價提供了較為客觀和現(xiàn)實的工具與手段[3]。因此，法律效率不僅成為理論關(guān)注的重點，實務(wù)界也早已將法律效率納入具體法律或公共政策的評價體系之中，成為實踐履行的對象[4]48-56。但由于現(xiàn)有文獻學界熱衷于探討法律效率與法律效益的區(qū)別，如胡衛(wèi)星認為，法律效率是指法律調(diào)整實現(xiàn)立法者目標的程度，而法律效益則指法律收益的預(yù)期結(jié)果與意外結(jié)果的比較。（參見：胡衛(wèi)星.論法律效率[J].中國法學，1992（3）：99-104.）然而，郭道暉指出，達到立法目的即可全部或部分實現(xiàn)法律效益，但法律效率還需要考慮法律成本。（參見：郭道暉.立法的效益和效率[J].法學研究，1996（2）：57-66.）危懷安則認為，法律效益是法律收益與法律成本之差，而法律效率則為法律收益與法律成本之比。（參見：危懷安.論“法律效率”與“法律效益”的規(guī)范運用[J].華中科技大學學報：人文社會科學版，2002（6）：47-51.）

對法律效率的探討往往集中于法律效率的概念[5-7]、性質(zhì)[8]、特點[9]及其實現(xiàn)路徑[10]等方面，忽視了對法律效率分析框架構(gòu)建的研究。因此，已有研究雖對認識法律效率本身貢獻了重要的積極意義，卻很難為具體法律制度的評價提供一個可資借鑒的理論和實踐分析框架。

鑒于此，本文將圍繞如何構(gòu)建法律效率評價框架的問題展開討論，以期為深化法律效率測度的理論研究和推進具體政策評價實踐提供幫助。具體內(nèi)容安排如下：在第二部分，因為法律效率評價標準的確定是構(gòu)建法律效率量化框架的前提與關(guān)鍵，所以在評述現(xiàn)有文獻的基礎(chǔ)上，展開對法律效率測算標準的探討，并指出法律成本收益標準的有效性。在第三部分，從法律成本和法律收益的細分角度，詳細論述法律效率測算的分析框架。在第四部分，選擇森林采伐限額管理制度效率評價作為框架應(yīng)用的實例，這主要是出于兩方面的考慮：首先，因為森林資源管理制度不同于一般的制度政策，其不僅僅關(guān)乎生態(tài)價值，同樣關(guān)乎著農(nóng)戶的林業(yè)收入，該制度的效率評價在實踐中具有典型的制度復雜性，以此作為應(yīng)用實例更能論證出本文框架在具體實踐中的理論價值和普適性；其次，完善森林采伐限額管理制度是應(yīng)對氣候變化的必要手段，也是實現(xiàn)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的題中之意，因此具有很強的現(xiàn)實意義。最后一部分為文章的簡要結(jié)論和政策啟示。

二、法律效率評價標準應(yīng)該是什么：基于文獻的評述

學界對法律效率評價標準的研究集中在帕累托改進及卡爾多—?？怂剐蕵藴实谋容^上[11]，但帕累托改進和卡爾多—?？怂剐蕵藴试诒举|(zhì)上均是對法律成本收益的比較，而法律成本收益分析僅是眾多法律效率評價標準之一。事實上，只有對各評價標準進行全面且客觀的評述，才能得出有說服力的法律效率評價標準。但在此之前必須對一種觀點——法律效率評價沒有意義——進行回應(yīng)，因為本文的所有研究均建立在法律效率評價是必要的這一理論假設(shè)之上。持法律效率評價無意義觀點的多為奧地利學派，他們以英美習慣法為論證依據(jù)[12]，堅信有效的法律制度是由行為個體在完全無意識情況下追求自己的私利而自發(fā)演化形成的，因此，法律制度本身并無目的性。基于此，對法律實施所帶來的結(jié)果進行評價也無意義。但事實上，對歷史上多數(shù)法律制度進行考證后可以發(fā)現(xiàn)，多數(shù)法律制度并不是自發(fā)形成的，而是多個利益相關(guān)者集體行動選擇的結(jié)果[13-14]，就算是英美地區(qū)習慣法的形成也有意無意地融入了法官及控辯雙方律師等人的建構(gòu)意識。另外，若堅持法律是自發(fā)演化形成的觀點，則不得不接受法律制度可以自我實施這一認識。但事實上，由于“囚徒困境”和“公地悲劇”現(xiàn)象的廣泛存在，法律制度的自我實施難以實現(xiàn)。盡管重復博弈有可能使人們走出合作的困境，從而解決“囚徒困境”等問題，但是，現(xiàn)代社會的高分工程度卻使得以共同知識、博弈的穩(wěn)定性及無限博弈等條件為前提的重復博弈難以實現(xiàn)，而且“冷酷策略”

“冷酷策略”是指在首次博弈采取合作后，若觀察到任何人在任一次博弈過程中采取了不合作行動，則永遠不再進行合作，否則合作繼續(xù)。的成本十分高昂。即使是在道德、宗教等非正式制度中，也可能遇到與正式法律制度完全一樣的強制性和限制性[15]。正是基于以上考慮，我們認為奧地利學派基于自發(fā)演化理論而認為法律效率評價無意義的觀點難以成立。

學界因所持方法論的差異而對法律效率評價標準形成了四種不同的觀點，即帕累托效率標準、適應(yīng)性效率標準、法律成本收益標準以及一致性原則標準。

（一）帕累托效率標準：循環(huán)論證的疑問

演繹主義方法論者認為，法律效率評價必須建立在一個先驗的理論基礎(chǔ)上，即在一定的假設(shè)前提下，通過嚴密的邏輯數(shù)學推演獲得一個獨立于客觀事實的經(jīng)濟原則。由此可見，帕累托最優(yōu)原則確實符合這樣的標準，因為在經(jīng)典微觀經(jīng)濟學理論中，帕累托最優(yōu)原則是獨立于經(jīng)濟主體的價值理念，也獨立于法律制度本身，故屬于超然的客觀存在。也正因為它的這種“超然地位”，眾多學者將其作為法律效率評價的最終標準。但事實上，由于帕累托最優(yōu)原則屬于靜態(tài)評價，給定任何一個資源配置情況或給定一種法律制度，總能產(chǎn)生某種帕累托最優(yōu)的局面[16-18]，于是，此時不得不引入其他判斷標準進一步對帕累托最優(yōu)集內(nèi)的各個元素進行比較。姚洋教授以張五常教授的經(jīng)濟管制研究證實了上述觀點：在計劃經(jīng)濟體制下，“由于租的存在，市場交易不可能達到自動出清的狀態(tài)，于是就有了排隊現(xiàn)象，而排在最后的一個人所花的成本就是租的大小”，此時租值耗散產(chǎn)生，但“租值耗散的結(jié)果是配給市場，因此達到了帕累托式的均衡，因為此時已經(jīng)沒有人再愿意去排隊，而由此所產(chǎn)生的社會分配也不存在無傷害的改進”[19]56-57?；诖?，布羅姆利教授認為，將帕累托最優(yōu)原則作為法律效率的評價標準是一種循環(huán)論證，或者稱之為同義反復[13]。

（二）適應(yīng)性效率標準：操作性問題的疑問

諾斯或許正是因為認識到帕累托最優(yōu)標準存在的缺陷，便在其研究的后期提出了適應(yīng)性效率的概念，其認為配置效率帕累托最優(yōu)實際上就是配置效率達到最優(yōu)的狀態(tài)。是一套給定法律制度下的靜態(tài)概念，而持續(xù)良好經(jīng)濟運行的關(guān)鍵則是要有一個靈活的制度機制，它能夠根據(jù)技術(shù)的發(fā)展、人口的變化以及制度的震蕩來進行調(diào)整[20]，即“長期增長的關(guān)鍵不是資源配置的效率，而是適應(yīng)性效率”[21]。遺憾的是，諾斯并沒有給出適應(yīng)性效率的標準定義，而只給出一個輪廓性的說明：“適應(yīng)性效率需要一種制度結(jié)構(gòu)，這種制度結(jié)構(gòu)在面對不確定性時，將會靈活地嘗試各種選擇，以處理隨著時間的推移不斷出現(xiàn)的新問題?！盵22]由此可見，諾斯所強調(diào)的適應(yīng)性效率是指法律制度對不確定性環(huán)境的適應(yīng)性程度，法律制度越能適應(yīng)不確定性環(huán)境，就越能刺激經(jīng)濟的增長。換言之，諾斯實際上是將法律對客觀環(huán)境的協(xié)調(diào)度作為法律效率的評價標準需要說明的是，在諾斯的制度變遷模型中，法律制度之所以能夠適應(yīng)不確定的環(huán)境，是因為個體的心智模式具有靈活性。（參見：道格拉斯·諾思.理解經(jīng)濟變遷過程[M].鐘正生，等，譯. 北京：中國人民大學出版社，2008.）。然而，正如李懷教授所指出的那樣，“適應(yīng)性效率純屬一種主觀感受上的經(jīng)驗范圍，客觀上難以進行數(shù)量描述，因而除了在該制度約束下的行為主體能夠直接體驗到適應(yīng)性效率之外，外部觀察者通常無法直接把握”，因此對于外部觀察者來說，要想進一步判斷制度好壞，則“可以對一項制度約束下的人或組織的產(chǎn)出結(jié)果進行觀察，再通過比較來發(fā)現(xiàn)該制度的資源配置效率如何。這就是說，法律適應(yīng)性效率最終還是要體現(xiàn)在資源的配置效率上”[23]。由于適應(yīng)性效率評價標準的可操作性不強，邏輯實證主義方法論者更強調(diào)從資源配置的實際結(jié)果來評價法律效率。新制度經(jīng)濟學的大多數(shù)學者持該種觀點，只是對于實際結(jié)果的外延和內(nèi)涵并未形成統(tǒng)一認識。

（三）成本收益標準的選擇：新制度經(jīng)濟學的啟示

科斯定理指出，在交易費用為正的情況下，產(chǎn)權(quán)的界定對資源配置將產(chǎn)生重要影響，也就是說，交易費用是法律效率評價的重要基準。由此可見，科斯所提出的交易費用標準更重視法律成本，而對法律收益并不是很關(guān)心。對此可能存在的合理解釋是：在既定法律制度下，每個行為個體（交易者）受到等量約束，因此，法律提供給每個交易者的效用基本可以看作是等價的[24]272，此時效率評價僅從成本角度進行即可，這一點在“卡—梅框架”中得到了進一步體現(xiàn)?？ɡ祭孜骱兔防椎聦⒎沙杀具M一步分解為管理成本、敲竹杠（交易成本）及搭便車（外部成本）等[25]。然而，在現(xiàn)實社會中，法律制度對于行為個體而言并非均是等價的，尤其在非意思自治領(lǐng)域更是如此。譬如森林采伐限額管理制度對林地擁有者和非林地擁有者的約束并不一樣，因此他們對于森林的效用函數(shù)也有所差異?；诖耍忠惴蚪淌谝胄鹿诺浣?jīng)濟學對效率的評價方法，進一步擴充交易費用標準，認為法律效率的計算“應(yīng)包括費用和效益”兩個部分，其中費用部分不僅包括新古典經(jīng)濟學所考慮的生產(chǎn)費用，還應(yīng)包括交易費用，具體指“制度安排費用中的組織費用、維持費用以及強制執(zhí)行這種特殊制度安排所包含的規(guī)則費用”。同時，林毅夫教授還提出評價法律制度是否效的兩種具體方法：其一，假定法律所提供的服務(wù)或?qū)崿F(xiàn)的功能既定，則費用較低的制度是更有效的制度；其二，假定法律選擇的費用為給定，那么能夠提供更多服務(wù)或?qū)崿F(xiàn)更多功能的法律制度是更有效的法律[26]。事實上，在現(xiàn)實社會中為解決某一問題而作出的法權(quán)配置往往是唯一的，因此無法作出法律效率的橫向比較，可見，林毅夫教授提出的方法可操作性較弱。布羅姆利以制度變遷為視角，提出法律效率的縱向評價標準，即判斷出“變遷的潛在收益是否能夠補償那些源于這種變遷的損失”。如果補償是有可能的，“即使它沒有實際發(fā)生，并且如果在給受到損失者進行了假想上的補償后潛在收益還有剩余”，則“變遷就滿足潛在的帕累托改進的前提”。其數(shù)學公式為PVNBD>C0-PVNBS+TC，其中，PVNBD為潛在受益者可獲得的收益現(xiàn)值，C0為制度變遷過程中利益相關(guān)者需要承擔的創(chuàng)新初始損失總額，PVNBS為損失者在制度創(chuàng)新后可能獲得的利益增加額，C0-PVNBS即為利益相關(guān)者的凈損失總額，TC為交易成本。將公式稍加整理即為PVNBD+PVNBS>C0+TC，其經(jīng)濟學含義是法律的總產(chǎn)出大于法律制定和實施過程中的損失總額與交易成本之和時，該法律即是有效率的[13]93-95。

基于上述分析，盡管布羅姆利和林毅夫在法律效率評價的視角方面存在差異，但本質(zhì)上均認為當法律收益高于法律成本時，即可判斷該法律是有效的。換言之，二者在本質(zhì)上是認可卡爾多—?？怂剐蕵藴实?，因為他們筆下的法律成本包括因法律實施而造成的部分人利益的損失，即實施成本中的損益成本。而且，比卡爾多—?？怂剐蕵藴矢M一步的是，他們同時考慮了法律制定及實施過程中的其他成本。然而，該種評價標準也同樣受到眾多學者的批評，理由主要有兩個：其一是成本效用評價標準可能僅是一種循環(huán)論證[27]，這是因為現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)已然在不同主體間對未來成本和收益進行了確定和分割，成本和收益是現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)的函數(shù)，因此，用法律成本與效用結(jié)果來評價現(xiàn)有的法律效率，與帕累托最優(yōu)原則一樣均屬于循環(huán)論證。但該理由很難成立，因為盡管現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)確定了誰擁有權(quán)利，誰承擔成本，但這并不意味著這些成本收益必然按照預(yù)先設(shè)定的制度目標發(fā)展。換言之，由于社會發(fā)展中不確定因素廣泛存在，因此很難確定法律制度是否會按照其預(yù)期的既定路線實施，基于此，對制度實施后的成本收益結(jié)果進行評價，并不是對制度已確定的權(quán)利成本函數(shù)的“同義反復”，而是對它的進一步檢驗。其二是基于個體主義立場，認為阿羅定理不可能存在，社會總體效用無法加總[28]，因此，加總每個個體分享的法律收益為社會總法律收益時，也將因為計量問題而不具有可操作性。然而，社會總體效用無法加總的觀點是建立在序數(shù)偏好的基礎(chǔ)上的，事實上，任何涉及在人口中進行比較和取舍的決策多數(shù)都以基數(shù)偏好為信息基[19]297，即使在價值觀更加多元化的當今社會，人們總能對同一件事物作出喜歡或厭惡反應(yīng)，并在心目中對喜歡或厭惡程度作出大致的評判，而且這種喜歡或厭惡在人與人之間是可比的。黃有光教授認為，此種能力是上帝對所有人的恩賜，而否定其存在的“只不過是被序數(shù)主義洗過腦的經(jīng)濟學家對自身這種能力的視而不見”[29]。經(jīng)濟學中支付意愿法的出現(xiàn)和廣泛運用又使得這種大致的評判變得貨幣化及明確化。布羅姆利已然認識到這一點，因此，運用制度變遷中潛在利益獲得者的WTA即接受補償意愿來替代PVNBD，用潛在利益獲得者的WTP即支付補償意愿來替代PVNBS，從而解決了產(chǎn)出測度的困難問題。由此可見，對法律成本收益評價標準的批判難以成立。

（四）一致性原則標準：主觀判斷的疑問

在將法律成本收益作為法律效率的最終評價標準之前，仍需要對一種較為重要的觀點——一致性原則——進行評述。持該種觀點的主要是主觀主義方法論者，他們堅信法律效率的評價標準只能從行為主體的主觀認識出發(fā)，只要法律制定和實施過程是平等和自由的，制度下的行為人可以按照各自的意愿達成協(xié)議，此時法律即是有效率的。布坎南教授是該種觀點的極力支持者，其認為，“只要交易是公開的”，且“沒有發(fā)現(xiàn)強制欺騙，并在這種交易上達成一致協(xié)議”， “該狀態(tài)即屬于有效的”。換言之，只要交易者“一致性”地同意某項法律制度，那么，不管該法律制度能否取得經(jīng)濟績效，都應(yīng)該選擇這項法律制度[30]。由此可見，布坎南教授在對法律效率進行評價時，實際上強調(diào)交易的過程、行為主體的主觀感受及行為選擇自由。然而，這種主觀判斷往往會使那些遭受絕大多數(shù)人反對但客觀上能帶來正凈收益的法律被認定為無效率并被廢止。表面上雖然經(jīng)過絕大多數(shù)人同意，實際上掉入了“一致性同意陷阱”，且具有更低的凈收益率的法律制度卻一直予以執(zhí)行[31]。質(zhì)言之，這種強調(diào)交易過程及交易主體主觀感受的效率評價方法往往會造成評價的隨意性及主觀性。另外，一致性同意原則在很大程度上意味著每個人在現(xiàn)有的法權(quán)配置條件下，都能最大化自己的利益且無人愿意改變這一現(xiàn)狀，即符合帕累托最優(yōu)原則。故一致性原則在某種程度上可等價于帕累托最優(yōu)原則，但正如上文所述，帕累托最優(yōu)原則存在循環(huán)論證問題。

綜上所述，法律成本收益分析能夠為我們提供一個客觀且具有可操作性的法律效率評價標準。那么，法律成本和法律收益的內(nèi)涵和外延應(yīng)該是什么？實際上，只有對法律成本和收益的概念進行明確界定，才能最終提出法律效率的評價體系框架，進而為部門法的法律效率實證分析提供理論依據(jù)。

三、法律效率評價的理論框架構(gòu)建：成本收益效率標準的進一步分析

（一）法律成本構(gòu)成與量化：制定成本與實施成本

20世紀90年代，中國正處于體制改革的關(guān)鍵時期，為了能給改革提供理論依據(jù)，學界對法律成本與收益尤其是法律制度的改革成本進行了較為深入的探討。有學者根據(jù)改革過程，將其分為“準備階段成本”、“過渡階段成本”及“完善階段成本”等[32]，但這種細分無法清晰地掌握改革成本的內(nèi)涵，因此，可按成本發(fā)生的原因及特點，將其分為“實施成本”與“摩擦成本”。樊綱教授將實施成本定義為：“制度變遷過程開始之后一切由信息、知識不完全和制度預(yù)期不穩(wěn)定所造成的經(jīng)濟效率損失。”它強調(diào)的是：“在新舊體制之下，信息相互沖突、人們不適應(yīng)新體制、缺乏有關(guān)新體制的知識等原因所造成的經(jīng)濟生活中更大的紊亂。”由此可見，樊綱教授所提的“實施成本”實際上是指法律制度實施過程中，行為主體因不能完全適應(yīng)新的法律制度而造成的失序成本。但事實上，實施成本這一概念更易讓人理解為制度實施過程中造成的損失及所承擔的成本，因此將“樊式實施成本”界定為失序成本更恰當。樊綱教授認為的摩擦成本是指“因社會上某些利益集團對改革的抵觸和反對所引起的經(jīng)濟損失”[33]，它既可以發(fā)生在制度制定過程之中，也可出現(xiàn)在制度實施之后的初期。

綜上可見，這一時期的研究更加關(guān)注改革過程中的沖突等問題，因此并沒有完全勾勒清楚法律成本的外延。事實上，以法律成本的概念為突破口，能夠幫助我們厘清法律成本的具體構(gòu)成。從法律制度的周期來看，法律成本實際上是指法律在制定、實施過程中所需要承擔的各項費用以及造成的各種損失

盡管法律的生命周期應(yīng)包括法律的制定、實施及消滅等過程，但由于本文量化法律效率的目的在于評價現(xiàn)存法律的優(yōu)劣，以便對其采取進一步的完善或取消等措施，因此，法律成本的定義不包括法律所承擔的費用和損失。。這里的費用主要是指法律自身在制定和實施過程不得不承擔的人力、物力或財力支出；損失則指法律在制定和實施過程中對行為主體或社會造成的利益減少。需要強調(diào)的是，這里的損失不僅應(yīng)包括法律存在而造成的經(jīng)濟上的損失，還應(yīng)當包括諸如社會成員的抱怨、消極怠工、社會動亂、戰(zhàn)爭等造成的社會成員福利損失[34]。這主要是因為僅以經(jīng)濟、財富作為法律評價的標準，常常會導致人類基本人權(quán)被忽視關(guān)于法律評價不應(yīng)該只包含經(jīng)濟或財富的原因，會在法律收益部分進行詳細闡述。通過法律成本概念的界定，我們可以將法律成本進行第一層級的分解，即法律制定成本及法律實施成本（見圖1）。

1.法律制定成本

法律制定成本是指法律制度在制定過程中所造成的損失和承擔的費用，具體應(yīng)包括創(chuàng)立成本和第一類摩擦成本（見圖1）。

（1）法律制定成本的分解：創(chuàng)立成本與第一類摩擦成本

張旭昆教授對法律制定成本的具體構(gòu)成進行了詳盡而有價值的探討，其認為制定成本應(yīng)當包括創(chuàng)立成本、脫序成本、失益成本及適應(yīng)成本[35]。其中，創(chuàng)立成本是指狹義上的制定成本，即法律制定所需要花費的人力、物力及財力等，該成本應(yīng)該是每一具體制度在制定過程中都會涉及的。脫序成本是指新舊制度交替之后，社會中出現(xiàn)的無序及無序狀態(tài)所導致的行為主體不便以及其所造成的損失。適應(yīng)成本是指行為主體為適應(yīng)新的法律制度而支付的額外費用。對比脫序成本與適應(yīng)成本的概念可知，前者的外延能夠包含后者，且接近樊綱教授提出的“實施成本”。失益成本是指與原有法權(quán)配置相比，在新法權(quán)配置條件下個人可能失去的某些凈收益。通過對脫序成本、適應(yīng)成本及失益成本進行解釋可發(fā)現(xiàn)，這三種成本實際上發(fā)生在法律制度實施過程之中，而張旭昆教授之所以將其歸入法律制定成本，是因為在他看來，法律制定過程實際上也是改變原有法律制度體系的過程，即法律制定成本又可稱作“改制成本”。因此，在改制成本中囊括脫序、失益及適應(yīng)成本無可厚非，但對具體法律制度進行評價時，“法律制定”這個概念通常應(yīng)理解為單個法律的制定。此時，制定成本不可能涵蓋新法制定后才會出現(xiàn)的脫序、失益及適應(yīng)成本。但需要注意的是，在非帕累托改進式的新法創(chuàng)立過程中，由于必然會有部分既得利益者預(yù)期其利益受損，因此，易產(chǎn)生某些利益集團對新法制定的抵觸和反對現(xiàn)象，進而造成某種損失，這種損失實際上就是樊綱教授所提及的“摩擦成本”。由于其出現(xiàn)在制度生命周期的第一階段，故本文稱之為“第一類摩擦成本”。綜上，可將法律成本在制定階段進行第二層級的分解，包括創(chuàng)立成本，即狹義的制定成本及第一類摩擦成本。

（2）法律制定成本細分的測度

如上所說，創(chuàng)立成本就是法律制定過程中的各種消耗，因此，該成本的量化可以根據(jù)制定的程序及人員數(shù)量進行確定。其中，“程序”這一指標主要是判斷法律制定過程中的博弈次數(shù)，記做n，n值越大，創(chuàng)立成本越大。考察“人員數(shù)量”的目的在于確定每次博弈過程所需要支付的人員成本，具體以人員的工資度量，記作Qe*Ce，其中Qe是指每次博弈的人員總數(shù)，Ce是指平均工資，因此，創(chuàng)立成本即為∑n1Qe*Ce。需要說明的是，當評價對象為相關(guān)政策（如某縣市“林改”政策）時，創(chuàng)立成本可以忽略不計，這是因為政策往往沒有嚴格的立法程序，只是相應(yīng)的部門領(lǐng)導或多個負責人商議的結(jié)果，且政策文件中的內(nèi)容很多是直接引用上級部門的文件規(guī)定，可見，政策的創(chuàng)立成本微乎其微。對于第一類摩擦成本的量化十分困難，甚至是不可能的，但是第一類摩擦成本產(chǎn)生的直接原因是新舊法律更替所造成的社會動蕩，因此，可以用“社會穩(wěn)定度”來間接表示其大小，記作stability I，譬如法律制定過程中的游行示威、罷工次數(shù)以及因新法即將出臺而導致經(jīng)濟效率降低等。需要強調(diào)的是，這里的示威游行及經(jīng)濟效率降低必須是因新法即將出臺而導致的，即應(yīng)保證因果性。

值得進一步說明的是，盡管從邏輯嚴密度來說，法律成本當然應(yīng)包括法律制定成本，但對現(xiàn)行法律進行評價時，我們不應(yīng)當將法律制定成本納入法律評價模型之中，這是因為對現(xiàn)行法律制度進行評價的根本目的在于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行法律存在的不足，為修改舊法或出臺新法提供依據(jù)，而此時現(xiàn)行法律的制定成本已然成為沉沒成本，我們無力改變其大小。但對于即將出臺的新法，由于其制定成本還未發(fā)生，故應(yīng)將其納入該新法的評價模型之中。

2.法律實施成本

（1）法律實施成本的分解：執(zhí)行成本、脫序成本、第二類摩擦成本和失益成本

法律實施成本是指法律頒布以后，在實施過程中所承擔的各項費用以及因此造成的行為主體或社會的損失。從本文界定的概念來看，法律實施成本可以分解為執(zhí)行成本及相應(yīng)損失。其中，執(zhí)行成本是指為保證法律的實施而不得不支付的人力、財力與物力。譬如為了保障森林采伐限額管理制度的順利執(zhí)行，需要各級林業(yè)主管部門的森林資源管理人員，特別是基層林業(yè)站工作人員的監(jiān)督。相應(yīng)損失又可因為損失原因的不同進一步分為脫序成本根據(jù)張旭昆教授對脫序成本及適應(yīng)成本的定義可發(fā)現(xiàn)，脫序成本實際上能夠包含適應(yīng)成本的概念，因此本文只選取脫序成本。、第二類摩擦成本及失益成本。其中第二類摩擦成本是指在法律制度生命周期的第二階段，即法律實施過程中某些利益集團對改革的抵觸和反對所引起的經(jīng)濟損失。這里有必要對第二類摩擦成本及脫序成本進行區(qū)分，脫序成本是新舊法交替過程中，由于信息不對稱等原因造成的社會自發(fā)的一種經(jīng)濟損失或福利的降低，但第二類摩擦成本則是因相關(guān)利益集團的既得利益受到威脅而人為引起的某種損失。

對于失益成本，很多學者將其等價為法律實施的機會成本，但事實上機會成本的外延要大于失益成本。法律實施過程的機會成本存在兩種類型：一類是與原有的法律相比，行為主體或社會因現(xiàn)有法權(quán)配置所造成的收益減少，這一類機會成本實際上就是失益成本；另一類是與其他未被選中的法律方案相比，現(xiàn)有法律制度可能造成的行為主體或社會收益的減少。但正如汪丁丁教授所言，這類機會成本的計算需要民眾對各項備選法律方案均有清晰、準確的認識，但事實上這根本無法做到[36]。那么失益成本的范圍應(yīng)如何確定。換言之，應(yīng)該涉及哪些主體的失益成本？此時有益的做法是找出該法律制度下的利益相關(guān)者，再結(jié)合已有對不同利益者的損益研究或結(jié)合現(xiàn)實的實際狀況，初步判定哪些主體的利益受損。另外需要強調(diào)的是，失益成本是一個相對概念，若我們對某一個利益相關(guān)者的收入或福利進行估算后發(fā)現(xiàn)該法律制度并未對利益相關(guān)者的收入造成損失，收入反而有所增加，則在法律效率的綜合測算中應(yīng)將其作為法律收益的評價指標。

（2）法律實施成本細分的測度

執(zhí)行成本的量化可以以投入工作人員的總工資額替代，記作Qk*Ck，其中Qk是指為維持某法律而投入的人員總數(shù)，Ck是指人員工資。對脫序成本進行度量的難度很大，如果新舊法律的內(nèi)容變化并不是很大，則這項成本可忽略不計，即記作0。若新舊法律的內(nèi)容變化很大，甚至是根本性的，則必須將該項成本納入制度評價模型之中，此時我們可以用“新舊法的差異程度”來間接度量這類成本，記作difference。但同時需要注意的是，隨著新法實施的時間不斷延長，由于人們逐漸適應(yīng)并接受新法，脫序成本必然趨向于0。事實上，當脫序成本一旦約等于0時，該成本也就變?yōu)槌翛]成本，因為此時我們無力再改變它的大小。故在對一項實施較長時間的法律制度進行評價時，也可將這類成本看作0。對于第二類摩擦成本的測度仍可采用“社會穩(wěn)定性”這一指標，記住stability II。

測度失益成本的最大難度在于如何將收益損失中的非法律因素予以剝離，質(zhì)言之，盡管我們能容易地觀測到法律實施前后的某行為主體或社會整體的收益情況，但是這種收益的變化并非均是因現(xiàn)行法律的實施造成的，因此將其他因素剝離是測度失益成本的關(guān)鍵。為此，本文采取兩種方式進行：一是在理論模型分析的基礎(chǔ)上，試圖控制住重要的影響因素，通過構(gòu)建計量模型的方法測度出失益成本，例如，可構(gòu)建計量模型Ci=α+βLAW+λiZi+ε，其中C為新舊法更替下總的損失成本，LAW為新法，Z為通過理論模型所控制的其他能夠影響收益損失的變量。通過OLS等合適的估計方法即可將參數(shù)SymbolbA@ 估計出來，該值意味著在其他條件不變的情況下，現(xiàn)行法律的單位變化對于總損失額的影響程度，因此，失益成本即等于β*LAW。但該種方法存在一些不足，由于理論模型的限制，我們不可能完全控制住影響收益損失的因素，依計量經(jīng)濟學理論，一旦某個重要變量沒有控制住就會自動進入擾動項中，當其與解釋變量LAW相關(guān)時就會造成模型估計結(jié)果有偏，即β*LAW可能大于或小于真實的失益成本值。因此我們介紹第二個方法，即工具變量法，其本質(zhì)是將內(nèi)生變量LAW分成兩個部分：一個與擾動項相關(guān)，另一個與擾動項不相關(guān)。我們運用與擾動項不相關(guān)的那個部分代替LAW可得到一致估計，此時與擾動項不相關(guān)的部分還需要與LAW具有相關(guān)性，即要保證工具變量的相關(guān)性。此時，我們需要構(gòu)建兩個回歸模型：LAW=π0+π1IV+πiZi+υ及Ci=α+βLAW*+λiZi+ε，其中IV是工具變量，而第一個計量模型的目的是為了估計出與殘差項不相關(guān)的擬合值LAW*，帶入第二個回歸模型中運用2SLS可以得到一致性估計，故此時的失益成本為β*LAW*[37]。

（二）法律收益的構(gòu)成與量化

1.法律收益的構(gòu)成：依法律制定目標確定

較之于法律成本，法律收益的研究相對較少。波斯納曾對法律收益的概念作出明確界定：通過法律對權(quán)利、義務(wù)、責任的確認分配、救濟，促進實現(xiàn)社會資源的最佳配置，滿足法律主體的最大需要和利益，并促使社會公共生活更富效率的法律觀念和法律原則的總和[4]48-56。從此概念出發(fā)，我們可以發(fā)現(xiàn)波斯納所認為的法律收益應(yīng)該包括三個方面：其一是資源配置方面的優(yōu)化；其二是法律主體福利的提高；其三是社會整體效率的提高。由此可見，與新制度經(jīng)濟學派一樣，對于法律收益，波斯納更關(guān)心的是社會或個人經(jīng)濟福利的增減。那么，法律收益中是否僅應(yīng)該包括經(jīng)濟績效？如果答案是否定的，為什么新制度經(jīng)濟學派更關(guān)心的是經(jīng)濟績效？對于這兩個問題的回答，有益于認識法律收益的內(nèi)涵與外延。

在諾斯看來，法律制度是否有效率應(yīng)看其是否能“將個體的努力引導到私人收益接近社會收益的活動上去”[38]。換言之，當私人收益小于社會收益，正外部性活動供給不足，社會福利無法達到最優(yōu)局面時，有效的法律制度就應(yīng)該是增強社會的最大產(chǎn)出，而無效的法律制度即是阻礙社會經(jīng)濟發(fā)展的制度。可見，諾斯更關(guān)注的是經(jīng)濟績效。但事實上，若在法律收益中僅考慮經(jīng)濟績效，至少存在以下兩個方面的問題：其一，對經(jīng)濟績效的過分關(guān)注，往往會使我們忽視一些基本權(quán)利及生活質(zhì)量中的其他重要因素，譬如公平、正義等[19]61-62 。Meyer、Fogel等教授通過對美國南方奴隸制的歷史計量發(fā)現(xiàn)，南方奴隸制并非是無效率的制度，甚至較之北方工廠制往往有更高效率，而美國當時放棄南方奴隸制的根本原因是基于人權(quán)的考慮。其二，并不是所有法律制度均以經(jīng)濟增加作為其政策目標，尤其是在環(huán)境生態(tài)領(lǐng)域，其制度目標往往和經(jīng)濟發(fā)展相矛盾。以森林采伐限額管理制度為例，該制度是國家為保障森林資源的永續(xù)增加及森林生態(tài)環(huán)境而對經(jīng)營者采伐行為實施的一種限制，這種限制在一定程度上影響了經(jīng)營者的營林熱情，對林業(yè)生產(chǎn)總值的增長起到了阻礙作用。但如果該制度能夠?qū)崿F(xiàn)其既定目標，因其改善了森林生態(tài)環(huán)境，故可認為森林采伐限額管理制度的制度收益為正。由此可見，法律收益中不能僅考慮經(jīng)濟績效，而應(yīng)將公平、正義、環(huán)境（權(quán)）等自然法理念包含在內(nèi)，換言之，公平、正義等自然法理念實際上內(nèi)生于法律收益及法律效率之中[24]339。

新制度經(jīng)濟學的大家們之所以有意或無意地忽略除經(jīng)濟績效以外的其他制度收益，可能存在的合理解釋有兩個：第一，經(jīng)濟學分析工具的局限性。經(jīng)濟學屬于一門選擇決策科學，盡管現(xiàn)有的數(shù)學方法可以處理多目標的最優(yōu)解問題，但是除經(jīng)濟績效以外的其他收益難以量化，而且當引入其他法律收益時，經(jīng)濟學家們不得不對這些收益集設(shè)定權(quán)重，然而，權(quán)重設(shè)定往往會陷入準確性與否的無限爭論中。但事實上，隨著經(jīng)濟學科的不斷發(fā)展，尤其是支付意愿法的出現(xiàn)，使得一些非經(jīng)濟績效因素也可以進行貨幣化，這就在一定程度上解決了測度難題

還有學者提出用成本有效性或有效程度作為衡量制度收益的標準，即影子價格法。該方法的實質(zhì)是以付出的各種資源耗費來測度法律收益。換言之，對一個不易量化的法律收益，只需要計算能達到同一目標的各種法律方案的成本即可。該方法以為了獲得該收益的成本作為影子價格來度量法律收益，雖然可解決法律收益測度的難題，但又造成法律效率評價標準落入法律成本單個指標的困境，因此并不能從根本上解決問題。。同時，管理科學的不斷發(fā)展又使得確定權(quán)重的方法不斷趨于完善。第二，非經(jīng)濟指標是經(jīng)濟增長的必然結(jié)果，因此，只關(guān)注經(jīng)濟增長就可能不夠，應(yīng)當認識到一些非經(jīng)濟績效因素會對經(jīng)濟績效產(chǎn)生重大影響。例如，若只關(guān)心經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境問題必然會造成經(jīng)濟發(fā)展的停滯，環(huán)境庫茲涅斯曲線已證明這一點。

法律收益究竟應(yīng)包括哪些內(nèi)容，換言之，法律收益的構(gòu)成范圍是什么？錢弘道認為，法律收益應(yīng)包含經(jīng)濟收益、政治收益、社會收益、倫理收益等，其中經(jīng)濟收益較易量化，一般采用定量分析即可。社會收益、政治收益等量化難度較大，但可通過社會秩序、民主制度、法律意識、精神文明建設(shè)等社會諸方面進行間接考核，主要用定性并輔之以一定限度的定量分析進行測度[39]。錢教授雖然分析出社會領(lǐng)域下幾乎所有的法律收益類型，并給出各自的測度建議，但由于其并未給出取舍這些法律收益的準則，因此對分析具體法律制度并無太多幫助。實際上，我們可以以法律預(yù)先設(shè)定的目標為指引來確定法律收益的范圍，這樣做至少有以下兩點好處：其一，評價法律的目的在于改革和完善現(xiàn)有法律制度，以法律目標為指引能夠判斷出現(xiàn)有的法律制度能否實現(xiàn)預(yù)期目標，從而為修改法律提供實證依據(jù)。如果在法律收益評價體系中附之許多目標以外的其他收益指標，實質(zhì)上是讓一個單獨法律制度承載了其不應(yīng)當承擔的責任，以此為依據(jù)調(diào)整現(xiàn)有的法律可能會因其他收益指標與制度目標相沖突而導致法律效率變得更加低下。其二，由于人的認識能力有限，我們不可能對法律制度所涉及的所有收益進行考察，以目標為指引本身就是有效率的做法。

2.法律收益的測度

如上所說，法律收益的具體構(gòu)成應(yīng)由法律預(yù)先設(shè)定的目標來確定，當法律按既定目標實施時，法律收益即為正值，但如果法律實施違背了既定目標，那么法律收益則為負值，此時該法律收益實際上應(yīng)屬于失益成本，故在法律效率的綜合測算過程中應(yīng)該將其作為法律成本的評價指標。由此可見，失益成本與法律收益之間的界限是相對的，它取決于法律運行是否沿著既定目標進行。此外，對于法律收益的測度依然涉及因果性的問題，即法律的收益并不等同于法律收益。換言之，新法實施以后造成某主體的某種收入或福利的增加可能是由其他因素造成的，并不是源于新法的實施，因此，此時仍然需要引入相應(yīng)的計量模型，將非法律影響因素予以排除。具體做法可參見法律成本的測度方法，可得法律收益為βbLAW及βbLAW*，前者為不考慮法律制度內(nèi)生性時的估計結(jié)果，后者則考慮內(nèi)生性問題，運用工具變量法測算出法律制度收益的無偏估計。

（三）法律效率：基于成本與收益綜合測算

在構(gòu)建出法律成本和法律收益的具體構(gòu)成并對其進行測度后，我們構(gòu)建出以下法律效率的量化框架（見圖1）。然而，依該框架對法律效率進行綜合測算前，有必要進一步強調(diào)以下幾點：第一，在對現(xiàn)行的法律制度進行評價時，法律制定成本已成為沉沒成本，因此不應(yīng)該再納入評價模型之中，但評價對象為即將出臺的新法，則評價模型中應(yīng)該考慮制定成本；第二，失益成本與法律收益均為相對概念，二者在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。因此，對于失益成本，首先應(yīng)根據(jù)理論分析和現(xiàn)實狀況對法律制度中的利益相關(guān)者的利益損失作出預(yù)判，并通過計量模型測算出結(jié)果，若結(jié)果為負，則最終確定為失益成本，若結(jié)果為正，則納入法律收益的評價指標中。對于法律收益，首先應(yīng)該根據(jù)法律預(yù)先設(shè)定的目標確定出法律收益的初步評價指標，并通過計量模型測算出結(jié)果，若結(jié)果為正，則為法律收益，否則歸入失益成本的評價指標中。

此處采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型（DEA）對法律效率進行綜合測算，其原因在于：首先，我們在對法律成本及收益的具體構(gòu)成進行測算時采用了不同的方法，所得成本收益的量綱也有所差異，因此無法直接運用該結(jié)果計算出法律成本收益比，并對法律效率進行綜合比較。DEA模型無須對法律成本收益進行直接綜合，各決策單元根據(jù)研究對象的差異，制度效率中的決策單位可以是各個國家，如LLSV對世界各國金融法效率的研究，也可以是各個省級政府，如Lin對中國各個省級政府農(nóng)地家庭承包經(jīng)營制度效率的研究，也可以是縣市政府，如何文劍等對中國“林改”政策效率的研究。（參見：LLSV. Law and Finance[J]. The Journal of Political Economy，1998，106：1131-1150； Justin Yifu Lin. Rural Reforms and Agricultural Growth in China[J]. The American Economic Review，1992，82（1）：34-51；何文劍，張紅霄，汪海燕. 林權(quán)改革、林權(quán)結(jié)構(gòu)與農(nóng)戶采伐行為[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟，2014（7）：81-96.）的最優(yōu)效率指標與法律成本收益指標值的量綱選取無關(guān)，因此選用DEA模型是合適的[40-42]。其次，上文構(gòu)建出的法律效率量化框架擁有多項法律成本及收益指標，若按照傳統(tǒng)法律效率的評價方法，則不得不對各項成本或收益指標進行權(quán)重確定。但是，如何設(shè)定權(quán)重爭議較大，DEA模型無須設(shè)定權(quán)重假設(shè)，而是以決策單元輸入輸出的數(shù)據(jù)求得最優(yōu)權(quán)重，從而排除了更多主觀因素。最后，DEA模型可以測算出各個決策單元在不同時期的相對法律效率值，這為法律效率在不同決策單位的橫向以及同一決策單位在不同時間段的縱向差異比較提供了可能，進而可以為法律制度的修訂提供更為豐富的實證依據(jù)。

圖1：法律效率量化框

以下運用幾何模型以法律成本為導向?qū)?shù)據(jù)包絡(luò)分析模型測算法律效率的原理進行闡述，如圖2所示，其中，x1、x2、y分別表示法律制定成本、法律實施成本和法律收益為了分析的簡化，此處并沒有對制度的制定成本、實施成本和制度收益進行各自的細分，而是假設(shè)均可以一個綜合表示，但并不會影響所要表達的最終結(jié)論。，以單位法律收益的x1成本數(shù)量作為橫坐標（x1/y），以單位法律收益的x2成本數(shù)量作為縱坐標（x2/y）。SS’曲線此時就類似于生產(chǎn)理論中的等產(chǎn)量曲線（生產(chǎn)前沿線），表示產(chǎn)生單位法律收益，兩類成本組合有不同的軌跡，故法律效率越高，凸向原點的SS’曲線越向左下角偏移。以Q點為例，Q點（q1，q2）與坐標原點O（0，0）的連線與SS’曲線相交于Q’點（q1’，q2’），即Q’點為Q點在前沿上的投影。Q點與處于前沿曲線上的Q’相比，其每獲得一單位的制度收益需要多付出的兩種法律成本分別為q1-q1’和q2-q2’，多付出的成本比例分別為（q1-q1’）/ q1和（q2-q2’）/ q2，有效付出的成本比例為1-（q1-q1’）/ q1= q1’/ q1和1-（q2-q2’）/ q2= q2’/ q2。由此，根據(jù)幾何定理可知，Q的效率值就可表示為線段OQ’與線段OQ長度的比值。那么，我們就可以從這種思路出發(fā)，在測度出法律制定成本、實施成本和法律收益之后，構(gòu)造擬合出生產(chǎn)前沿曲線，并同時以某一時點法律成本收益在坐標中的位置，偏離本身在生產(chǎn)最前沿上映射點的距離幅度，測算法律效率。偏離幅度越大，效率損失的程度也就越大。下面，將通過一個具體的實例對上述理論框架進行論證。

四、法律效率評價框架的應(yīng)用：森林采伐限額管理制度效率評價框架構(gòu)建

為驗證法律效率框架的可操作性，此處我們選擇《森林法》中的森林采伐限額管理制度進行實證說明，選擇該制度是基于以下兩點原因：首先，森林采伐限額管理制度不僅關(guān)系到中國的森林生態(tài)安全，而且關(guān)系到中國整個林木市場的供給，更為關(guān)鍵的是還牽扯著山區(qū)農(nóng)戶的福祉，這就使得該制度的效率評價在實踐中具有典型的制度復雜性，以此作為框架的應(yīng)用實例更能論證出本文框架在具體實踐中的理論價值和普適性；其次，以減少森林資源破壞、實現(xiàn)資源永續(xù)增長為目標的森林采伐限額管理制度已經(jīng)在國家發(fā)布的《應(yīng)對氣候變化林業(yè)行動計劃》及《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十二五”行動要點》等政策文件中成為我國應(yīng)對全球氣候變暖的重要手段[43-44]。同時，十八屆三中全會又明確提出通過健全包括森林采伐限額管理制度在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度來實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)及美麗中國的目標。由此可見，對現(xiàn)行森林采伐限額管理制度進行效率評價就具有重要的現(xiàn)實意義氣候?qū)W研究表明，人類活動尤其是大面積的森林采伐及毀林行為所造成的溫室氣體顯著增加是氣候變暖的重要原因，因此減少森林資源破壞并增加造林及森林管理活動，是緩解氣候變暖的有效途徑。（參見：William F. Ruddiman.The Anthropogenic Greenhouse Era Began Thousands of Years Ago[J].Climatic Change，2003，61（3）：261-293；S. Fan， M. Gloor， J. Mahlman， et al. A Large Terrestrial Carbon Sink in North America Implied and Oceanic Carbon Dioxide Data and Models[J]. Science，1998，282：442-446；Liu Dachang. Tenure and Management of Non-state Forests in China since 1950：A Historical Review[J]. Environmental History， 2001，6（2）：239-263.）。

需要特別說明的是，由于森林資源數(shù)據(jù)及森林采伐限額管理制度的制度文本可得性問題，采伐限額管理制度效率量化研究樣本主要來自于省級數(shù)據(jù)，具體包括各省各時期森林資源二類清查結(jié)果、各省各時期森林采伐限額管理制度相關(guān)政策文件等。

（一）采伐限額管理制度成本分析：制定成本、實施成本

根據(jù)法律效率量化框架可知，森林采伐限額管理制度的成本應(yīng)包括制定成本及實施成本兩項，但由于此處研究對象為現(xiàn)行的森林采伐限額管理制度，其制定成本已成為沉沒成本，因而不應(yīng)將其納入評價模型之中。根據(jù)森林采伐限額管理制度的實施流程采伐限額管理制度的具體實施流程為：國家每隔5年編制一次森林年采伐限額，并以此確定年度木材生產(chǎn)計劃后將采伐計劃逐一分解落實到縣級林業(yè)主管部門，再由其負責辦理林木采伐許可證。在森林經(jīng)營者獲得采伐許可證后，林業(yè)主管部門的相關(guān)人員還需要負責監(jiān)督森林經(jīng)營者是否按照許可證上指定的地點、數(shù)量及林種等實施采伐行為，采伐完畢后還需要負責監(jiān)管森林經(jīng)營者實施林木更新行為。，其執(zhí)行成本至少應(yīng)該包括每5年一次的森林采伐限額指標及每年的木材生產(chǎn)計劃的編制成本、采伐指標的分解落實成本（包含采伐許可成本）、伐中監(jiān)督成本及伐后更新監(jiān)督成本等。事實上，要想對以上每一項成本進行具體量化既不現(xiàn)實，也沒有必要，因為以上所涉及的各項具體行政行為主要由各級林業(yè)主管部門中森林資源管理科室人員實施，而且落實采伐限額管理制度是該科室的最主要任務(wù)，故我們可以各省負責森林資源管理的人員的總工資來測度采伐限額管理制度的執(zhí)行成本。具體來說，我們根據(jù)《林業(yè)統(tǒng)計年鑒》對林業(yè)系統(tǒng)在職人員的分類，以森林資源保護、林業(yè)工作站人員的總工資來最終測度森林采伐限額管理制度的執(zhí)行成本。之所以將林業(yè)工作站人員的總工資包括在內(nèi)，是因為伐中采伐監(jiān)督、伐后更新監(jiān)督一般均是由基層林業(yè)工作站人員執(zhí)行。

法律實施成本中的法律損失本應(yīng)包括脫序成本、第二類摩擦成本及失益成本，但森林采伐限額管理制度中的脫序成本可以忽略不計，這是因為至1985年《森林法》確定森林采伐限額管理制度以來，該制度已在我國實施30年，盡管期間國家對其進行了一定調(diào)整，但國家制定采伐指標、林業(yè)主管部門發(fā)放采伐計劃以及森林經(jīng)營者申請獲得采伐資格等核心內(nèi)容并未發(fā)生實質(zhì)性變化，因此，基本可以認定森林經(jīng)營者在這30年內(nèi)已適應(yīng)采伐限額管理制度。在測度森林采伐限額管理制度的第二類摩擦成本前，我們有必要先確定該制度中的利益受損者以及其對抗措施。森林采伐限額管理制度實際上是國家為保證森林資源總量增加及森林生態(tài)安全而對森林經(jīng)營者的采伐行為實施的一種行政管制，因此采伐限額管理制度中的利益受損者即為森林經(jīng)營者，而其可采取的對抗措施就是“無指標”的盜伐及“超指標”的濫伐，故可以用各省各時期的超額采伐量來測度第二類摩擦成本。然而，這一數(shù)據(jù)很難獲得，此處以各省年度采伐計劃數(shù)與實際采伐量的差額進行測度，但需要進一步說明的是，當采伐計劃數(shù)大于實際采伐量時，認定第二類摩擦成本為0。由于森林采伐限額管理制度中的利益損失者為森林經(jīng)營者，采伐限額管理制度對其所造成的損失來源于采伐量下降而導致的林業(yè)收入減少已有研究從理論和實證角度證實了采伐限額管理制度確實對森林經(jīng)營者的林業(yè)收入造成損害。（參見：Katrina Mullan， Andreas Kontoleon， Timothy M. Swanson， Shiqiu Zhang. Evaluation of the Impact of the Natural Forest Protection Program on Rural Household Livelihoods[J]. Environmental Management，2010，45（3）：513-525； Horst Weyeraeuser， Andreas Wilkes， Fredrich Kahrl.Local Impacts and Responses to Regional Forest Conservation and Rehabilitation Programs in China’s Northwest Yunnan Province[J]. Agricultural Systems，2005（85）：234–253.）

，故應(yīng)以森林經(jīng)營者的林業(yè)收入損失來測度失益成本[45-46]。具體來說，應(yīng)以森林經(jīng)營者的林業(yè)收入對采伐限額管理制度做回歸，得到制度對林業(yè)收入損失的邊際影響，但需要說明以下兩點：第一，當制度涉及內(nèi)生性問題時，應(yīng)采用工具變量法對原模型進行回歸，以得到一致估計；第二，當模型估計出的森林采伐限額管理制度對森林經(jīng)營者的林業(yè)收入影響結(jié)果為正時，則不應(yīng)將其作為失益成本而是制度收益。

（二）采伐限額管理制度收益分析：對森林資源總量增加及森林生態(tài)效用提高的貢獻度

為分析森林采伐限額管理制度收益的具體構(gòu)成，首先須對森林采伐限額管理制度的制度目標進行分析。20世紀70年代末，以“超計劃”生產(chǎn)木材為目標的林業(yè)政策導致森林資源遭受嚴重破壞[47]，甚至部分國有林場出現(xiàn)無林可采的局面。為內(nèi)化森林產(chǎn)品生產(chǎn)負外部性，實現(xiàn)森林資源的更優(yōu)配置，國家在《森林法》和《森林法實施條例》中依據(jù)“用材林的消耗量必須低于生長量”及“合理經(jīng)營、永續(xù)利用”原則確立了林木采伐限額管理制度[48]。由此可見，森林采伐限額管理制度的初期目的在于扭轉(zhuǎn)森林過度消耗的局面，從而實現(xiàn)森林資源的永續(xù)利用。但至21世紀初，全球氣候環(huán)境問題日益嚴重，國家開始重視森林資源的生態(tài)價值，特別是其在氣候變暖問題中的積極作用。為此在國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《國家林業(yè)局關(guān)于各地區(qū)“十一五”期間年森林采伐限額審核意見的通知》中明確強調(diào)本次森林采伐限額編制以“生態(tài)建設(shè)”為主，實施限額管理制度的目的也在于保障生態(tài)建設(shè)的順利完成，而到“十二五”期間則進一步強調(diào)采伐限額管理制度應(yīng)對氣候變暖的作用，至此，發(fā)現(xiàn)國家又賦予了森林采伐限額管理制度保護生態(tài)環(huán)境的使命。綜上，森林采伐限額管理制度的制度收益應(yīng)該包括兩項：森林資源總量以及森林生態(tài)效用。對于前者我們以各省各時期的林地面積、有林地面積、活立木蓄積量等指標加以測度，而后者則以森林碳匯量作為衡量森林生態(tài)效用的測度指標，即以森林資源二類清查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，運用方精云對森林碳匯的模型測算出各省各時期的森林碳匯量。此處仍然需要強調(diào)兩點：第一，森林采伐限額管理制度中森林資源總量及生態(tài)效用的增加并不等于其制度收益，此處需要構(gòu)建采伐限額管理制度對森林資源總量及生態(tài)效用的回歸模型，以估算出制度的邊際影響值；第二，當估算出的結(jié)果為負值時，應(yīng)將該指標作為失益成本。

在上文分別分析了采伐限額管理制度成本和收益的具體構(gòu)成以及對各自指標進行測算后，我們構(gòu)建出以下森林采伐限額管理制度的效率量化框架，并可利用DEA模型對二者進行綜合研究，測算出不同省份不同時期的森林采伐限額管理制度效率。

五、簡要結(jié)論與啟示

本文在對法律效率評價標準的評述基礎(chǔ)上，認為法律成本收益標準是測算法律效率的可資操作的有效標準。在理論上對法律成本和法律收益進行了更為具體的細分，法律成本被進一步分解為法律制定成本與法律實施成本，其中，法律制定成本屬于沉沒成本，不應(yīng)該被納入現(xiàn)行法律效率的評價模型之中，法律實施成本包括脫序成本、第二類摩擦成本及失益成本。對于法律收益，提出以制度目標為指引的確定方法。本文同時給出每一項法律收益和成本的具體測度方案，其中，為得到真實的法律收益及失益成本值，運用線性計量模型將非制度影響因素予以剝離。最終運用DEA模型綜合已測度出的法律收益與法律成本，從而測算出法律效率。

為驗證法律效率理論分析框架的可操作性，本文進一步構(gòu)建出采伐限額管理制度效率的評價框架，以森林資源管理人員的總工資、超額采伐量分別測算執(zhí)行成本以及第二類摩擦成本，并運用線性計量模型估算出受采伐限額管理制度影響的森林經(jīng)營者的林業(yè)收入損失（失益成本）以及森林資源增長量、生態(tài)效用改善情況（法律收益），最終以此作為投入、產(chǎn)出值運用DEA模型測度出不同省份在不同時期的采伐限額管理制度的真實效率，從而為森林采伐限額管理制度的改革、為我國應(yīng)對氣候變暖問題、為建設(shè)生態(tài)文明及美麗中國提供有力的實證依據(jù)。

這一理論框架對法律制度和政策的制定與評價同樣具有重要的啟示：首先，在正義和效率存在爭議的時候，法律效率至少可以成為一種評價政策效果的客觀準則，而成本收益標準則為這種準則提供了操作可能性；其次，在制定相應(yīng)法律制度和政策時，需要區(qū)分法律成本和法律收益的構(gòu)成，從而針對性地進行后續(xù)的修訂；再次，在測算具體法律成本和收益之時，同樣需要區(qū)分制度因素和非制度因素的作用，否則存在高估或低估具體制度作用的可能性。最后需要說明的是，具體數(shù)據(jù)的實證應(yīng)用將構(gòu)成本文的后續(xù)研究方向。

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