法國碳捕捉與封存技術利用立法及實踐

摘要：二氧化碳捕捉與封存（CCS）技術已成為零碳化時代各國減排的關鍵技術之一，具有重要的商業(yè)價值，同時亦存在重大的安全風險。法國積極發(fā)展CCS技術有其特殊的歐盟和國內(nèi)應對氣候變化政策背景。法國于2010年通過《環(huán)境協(xié)商法II》，對CCS技術利用規(guī)制建立了基本的法律框架，此后2011年10月31日發(fā)布了2011-1411號應對氣候變化二氧化碳地質封存行政法令，完成了歐盟CCS指令的轉化義務。法國目前已開展了4項CCS研發(fā)示范項目，期間，法國多家環(huán)境保護協(xié)會就CCS項目安全性及許可的合法性向法院提起訴訟。我國應從法國的CCS立法及訴訟實踐中獲得警示，CCS技術利用立法亟待建立，從而明確二氧化碳定性，并以“激勵為主、管制為輔”為立法指導思想，以生命周期理論作為監(jiān)管的內(nèi)在邏輯，對公眾參與制度作出專門規(guī)定。

關鍵詞：二氧化碳捕捉與封存；法國；歐盟指令；判決

中圖分類號：DF468

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.03.12

一、前言

二氧化碳捕捉與封存技術（Carbon Capture and Storage，以下簡稱CCS技術），是將化石燃料中的碳以二氧化碳的形式從工業(yè)或相關能源的排放源中分離出來，輸送到封存地點，并使之長期與大氣隔絕的技術。該技術主要包括：二氧化碳的分離和捕獲；二氧化碳的運輸；二氧化碳的地質封存或海洋封存等[1]。該技術是現(xiàn)今第三次工業(yè)革命第三次工業(yè)革命是以原子能、電子計算機和空間技術的廣泛應用為主要標志，涉及信息技術、新能源技術、新材料技術、生物技術、空間技術和海洋技術等諸多領域的一場信息控制技術革命，由杰里米·米夫金提出。（參見：杰里米·里夫金. 第三次工業(yè)革命：新經(jīng)濟模式如何改變世界[M]. 張體偉，譯.北京：中信出版社，2012.）背景下，各國為應對氣候變化問題，低碳轉型，實現(xiàn)零碳化發(fā)展的關鍵一環(huán)。由于該技術具有巨大的減排價值和商業(yè)潛力，早在2005年，歐盟委員會與歐洲能源企業(yè)、非政府組織、研究機構、學界和金融機構一道建立了零排放化石燃料電力平臺，旨在推動歐洲化石燃料電廠到2020年實現(xiàn)零排放，而這一平臺的主要目的之一即推動CCS技術的大規(guī)模實施[2]。然而，與核能技術利用類似，CCS技術雖然具有重要的碳減排和商業(yè)價值，同時亦存在重大的安全風險，一旦發(fā)生碳泄漏事故，后果不堪設想。為了規(guī)范CCS技術的合理和有效利用，歐盟早在2008年1月23日就通過了歐盟二氧化碳地質封存指令，后經(jīng)過多次修訂，2009年4月23日最終正式頒布Directive 2009/31/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au stockage géologique du dioxide de carbone et modifiant la directive 85/337/CEE du Conseil，les Directives 2000/60/CE，2001/80/CE，2004/35/CE，2006/12/CE et 2008/1/CE et le règlement（CE）n0 1013/2006 du Parlement européen et du Conseil，JOUE L 140 du 5.6.2009， P.114.。歐盟二氧化碳地質封存指令的主要內(nèi)容包括二氧化碳的捕捉、二氧化碳的永久封存、二氧化碳的運輸以及二氧化碳封存地點的建設等，通過實施該指令，初步估計到2020年，歐盟可以存儲大約7萬噸二氧化碳，到2030年可以存儲160萬噸，從而可以有效減少溫室氣體的排放總量。歐盟在制定二氧化碳捕捉與封存指令時，明確了具體的時間表，到2050年歐盟全面實施二氧化碳捕捉和封存技術的商業(yè)化，其根本目的是大面積減少溫室氣體的排放量[3]。根據(jù)歐盟法的規(guī)定，歐盟成員國均具有在一定期限內(nèi)將歐盟指令轉化為國內(nèi)法的義務。

二、法國基本能源情勢與發(fā)展CCS技術之政策背景

應對氣候變化，在法國是一項優(yōu)先性的政策。早在2005年7月13日之2005-781號確立能源政策指引規(guī)劃法令

La loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique （Loi POPE du 13 juillet 2005）.中已明確指出，法國已經(jīng)為其4種溫室氣體排放訂立了2050年之減排目標[4]，此后在2009年8月3日通過的《環(huán)境協(xié)商法I》Loi Grenelle，法國《環(huán)境協(xié)商法》。Grenelle原是法國巴黎西南區(qū)一地名，因1968年“五月風暴”時期，政府與各黨派及利益團體在此處簽署改革協(xié)議，此后該用語演變?yōu)椤岸喾絽f(xié)商”的意思，因此Grenelle法令又譯為《環(huán)境協(xié)商法》?！董h(huán)境協(xié)商法》包括I和II，《環(huán)境協(xié)商法I》于2009年8月3日通過，《環(huán)境協(xié)商法II》于2010年7月12日通過，其目的在于落實各黨派及民間團體聯(lián)合召開的環(huán)境圓桌會議之協(xié)議。中被再次確認。在國際層面，根據(jù)《京都議定書》的承諾，法國須將溫室氣體排放量在2008至2012年期間穩(wěn)定在1990年的排放水平。在歐盟層面，2007年3月，歐盟通過《氣候能源2020包裹法案》，旨在2020年將溫室氣體排放量降至1990年的80%，積極加快可再生能源建設，目標是使可再生能源占能源總消耗的20%，同時，在歐盟范圍內(nèi)提高20%能源能效[5]。法國致力于在歐盟氣候能源包裹政策框架內(nèi)在溫室氣體排放許可市場指令La directive sur le marché des permis d’émissions de gaz à effet de serre （directive SCEQE）.包括的行業(yè)之外，在2005至2020年間將溫室氣體排放量減少14%[6]。2014年10月23日，歐盟28位成員國領導人在布魯塞爾宣布“2030氣候能源政策框架”，歐盟在2030年將把溫室氣體排放總量降低至1990年的60%，同時在未來的16年間積極引入可再生能源，使其至少占能源供給的27%，全面提高能源能效27%。為了幫助歐盟整體達到節(jié)能減排目標，歐盟將會對貧窮的歐盟國家提供經(jīng)濟與技術援助，以達到“綠色增長”的目的[7]。基于此一歐盟新目標，法國啟動了《推動綠色增長之能源轉型法令》（Loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte）立法計劃，法國國民議會于2014年10月14日以314票贊成219票反對通過了對該法令的一讀[8]， 2015年初參議院進行了審議，2015年8月13日通過憲法委員會審查。在《推動綠色增長之能源轉型法令》的第一卷中確立了新的共同目標：到2030年，法國擬減少40%的溫室氣體排放；在終端能源消費中，可再生能源占比達到32%；到2025年將核電年發(fā)電量降至當年總量的50%。提高能源獨立性，在應對全球變暖的斗爭中，減少法國的能源消耗，保障供應安全，減少對化石燃料的依賴Loi n0 2015-922du 17 a out 2015 relatif à la transition énergétique pour la croissance verte，2015.。為了達到這一最終減排目標，二氧化碳捕捉與地理封存技術的使用是法國最重要的選擇之一[9]。

根據(jù)國際能源署發(fā)布的《法國能源政策報告》（2009），2008年法國一次能源供應總計266.9億噸（Mtoe），與2007年相比上升了1.2%，核能占一次能源供應的43%，是國際能源署國家中比例最高的，石油31%，天然氣15%，煤炭5%，生物質5%，水電2%，其他能源約（地熱、太陽能、風電）0.3%。在過去的10年間，法國的一次能源供應結構并未有實質性的改變。2007年，法國的能源消費是165億噸。據(jù)統(tǒng)計，2007年，核能占能源生產(chǎn)的85%，135.45億噸，生物質與廢棄物占國內(nèi)能源生產(chǎn)約10%，水電約4%。法國在核能方面完全國內(nèi)自足，但天然氣需求進口98%，石油需求進口99%，煤炭需求進口100%，而法國又是一個電力凈出口國。根據(jù)法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部發(fā)布的未來年度投資計劃，預計到2020年，核能對于法國電力的貢獻將下降到70%，主要原因在于政府大力推廣可再生能源，電力生產(chǎn)將有望翻兩倍。

目前各國減排的最主要方式有兩種：第一，大力發(fā)展清潔能源（包括核能和可再生能源）以替代傳統(tǒng)化石能源。然而在日本福島核事故后，全球進入去核化的大浪潮中，法國也不例外，民眾抗議加劇，使核能的利用受到嚴重限制。第二，化石能源的清潔化，主要依賴的就是新興技術。由于核能在法國能源結構中占絕對多數(shù)比例，法國通過新能源替代化石能源以減排的空間很小，唯有化石能源的清潔化技術是減排的重要工具之一。

三、法國CCS示范項目實踐及判決

Total公司于2007年2月8日啟動了法國第一項二氧化碳地質封存的研究工程，該項目位于法國西南部的Lacq盆地，于2008年11月第一次注入[10]。這一項目與液化空氣集團（位于伊利諾伊州）這一機構從2003年已經(jīng)開始開發(fā)二氧化碳捕捉與封存示范項目。、法國石油學院、法國地質與礦業(yè)研究局聯(lián)合開發(fā)，預計成本約為60億歐元，自2008年11月第一次注入后兩年內(nèi)，預計Total公司將獲得約15萬噸二氧化碳。燃燒化石燃料（煤、石油和天然氣）、交通運輸、發(fā)電和工業(yè)以及住房是大氣中二氧化碳排放量的主要來源。從電力和重工業(yè)的場址捕獲土壤中的二氧化碳，以阻止全球變暖是目前除了能源效率行動的研究路徑和能源來源多樣化之外，穩(wěn)定溫室氣體在大氣中的濃度的另一重要途徑。法國Lacq盆地的研究示范項目同時開發(fā)三個技術路徑：（1）燃燒后技術；（2）富氧原則；（3）使用Total公司自行研發(fā)的預燃燒技術。在2010年2月，Total公司在Lacq盆地的研發(fā)試點項目揭牌，公司期望延長18個月的填埋[11]，政府實驗的授權可延期至2010年1月到2012年1月。在2011年11月14日，政府（ETAT）授權實驗公司可以再次延期至2013年。Total公司提出捕捉從煉油廠和工廠（包括煤炭廠）中產(chǎn)生的二氧化碳，將天然氣、石油、煤炭中的二氧化碳地質封存，以減少對溫室氣體排放的影響。根據(jù)生態(tài)部前部長的報告，二氧化碳捕捉與封存預計到2030年將有約600億歐元的新市場[12]。

針對Lacq盆地項目，早在2008年的6月3日、7月18日、9月29就先后召開了數(shù)次地方信息與監(jiān)測委員會（La commission local d’information et de surveillance，CLIS）會議。2008年7月21日至9月22日 在Juranon、Monein、Lacq 和 Mont市鎮(zhèn)就該項目啟動公共調(diào)查程序。2008年9月31日調(diào)查委員會會議作出積極意見。2009年4月23日，法國環(huán)境、健康與技術風險省級咨詢委員會作出該項目的積極建議。2009年5月13日，法國省政府發(fā)布二氧化碳儲存試點授權令。2010年1月11日，Lacq盆地項目二氧化碳捕捉與儲存設施落成。在2010年7月19日，地方信息與監(jiān)測委員會召開會議，對試點的作用與工程計劃、環(huán)境評估、環(huán)境監(jiān)測和微震闡明觀點。

繼Total公司后[13]，法國陸續(xù)開發(fā)了另外3個項目，項目總數(shù)為4項，其中2個為一體化項目，一個為捕集項目，一個為封存項目。其他項目為EDF 與 ALSTOM聯(lián)合開發(fā)的C2A2試點項目，位于Havre的EDF火電廠，該項目為一體化項目；北法試點項目，該項目旨在論證二氧化碳捕獲、運輸和儲存成本的可行性，主要集中于法國北部工業(yè)源，該項目位于巴黎盆地，由法國與歐盟共同開發(fā)；以及ULCOS項目，該項目聚集了55個合作者，并且納入歐洲煤鋼共同體第6框架計劃，這是一項以重要方法修改高爐鋼廠優(yōu)化捕捉二氧化碳項目[14]。

可是法國CCS試點項目的研究與發(fā)展并非一帆風順，由于Total項目的實行先于法國《環(huán)境協(xié)議法II》的施行，法國多家環(huán)境保護社團認為，在CCS技術利用處于無法可依的情況下，政府就給予Total公司CCS試點項目許可證，基于程序不合法、公眾參與程序不充分、項目開發(fā)企業(yè)財務能力不足等理由，酌將之訴諸法院，要求判處該試點項目的許可決定無效。至2012年3月7日，法國波城行政法院判決4家環(huán)境保護社團反對國家和Total公司在法國境內(nèi)進行第一起CCS地下儲存試點項目案件敗訴，法院認為該試點項目的開展都符合法定程序，判決環(huán)境保護社團罰款1000歐元轉賬給Total公司Arrêté de n° 0901486 du 6 mars 2012 par le tribunal administratif de Pau.。環(huán)境保護社團認為，在其他國家，近來已開始作出一些廢棄CCS項目的決議（如德國、荷蘭、阿根廷等國家），歐洲13個試點項目中已有6個宣稱放棄。法國似乎成為核時代及其他新技術的嵌合體，帶來許多潛在和不必要的環(huán)境危險。環(huán)保社團認為，根據(jù)2011年10月Négawatt研究所的報告，CCS技術并未為減緩氣候變化帶來好處，而是應該通過發(fā)展能效技術和可再生能源技術來減少二氧化碳排放[15]。此后，原告4家環(huán)境保護社團向上訴法院提起上訴，2013年7月9日上訴法院第5庭宣判原告仍然敗訴Arrêté de n° 12BX01205 du 9 juillet 2013 par Cour administrative d’appel，Recueil Lebon.。據(jù)法國生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部2014年的一項最新評估顯示，2013年，國際層面CCS技術研發(fā)的部署雖然整體呈現(xiàn)放慢的節(jié)奏，但是歐盟在CCS示范項目上的雄心仍在繼續(xù)擴張，法國更加積極地參與歐盟的合作活動，并在歐盟范圍內(nèi)處于領先地位。在歐盟層面，已經(jīng)有超過200億歐元投入到CCS項目的研發(fā)與合作中，歐盟和法國將在2020地平線計劃下繼續(xù)支持CCS的研發(fā)和示范項目，并將集中支持地質封存設施安全性、降低捕捉成本以及二氧化碳的使用等研究領域[16]。

三、法國CCS技術利用法律框架及相關問題

（一）CCS技術利用相關法規(guī)

早在2007年歐盟通過《氣候能源2020包裹法案》之際，法國召開了“環(huán)境協(xié)商”（Grenelle de l’environnement）會議，會議討論了生態(tài)民主主張。該討論的具體法制落實結果，于2009年通過了《環(huán)境協(xié)商法I》，于2010年通過了《環(huán)境協(xié)商法II》關于實踐環(huán)境協(xié)商之規(guī)劃法令，第一次于2009年8月3日通過，學界習慣簡稱為《環(huán)境協(xié)商法I》，其目的在于實踐2007年10月間召開的環(huán)境圓桌會議的協(xié)商結果。關于國家環(huán)境義務的法令，第二次于2010年7月12日通過，學界簡稱為《環(huán)境協(xié)商法II》，更進一步完善了環(huán)境協(xié)商機制。。法國最早于2010年《環(huán)境協(xié)商法II》中對CCS技術利用規(guī)制建立了基本的法律框架，該法第28條后被編纂入《環(huán)境法典》中，對CCS技術利用作出了原則性的規(guī)定，該條款是對《礦業(yè)法典》與《環(huán)境保護分類設施法》相關內(nèi)容的整合。此后2011年10月31日發(fā)布了2011-1411號應對氣候變化二氧化碳地質封存行政法令，這一專門性政府行政法令的通過也是對2009年4月23日發(fā)布的2009/31號歐盟二氧化碳地質封存指令在法國國內(nèi)法中的轉化。在CCS技術的捕捉與運輸領域，法國并未頒布專項的行政法令，而是適用《環(huán)境法典》之前的規(guī)定，在運輸方面，適用1965年6月29日65-498號有關化學品運輸?shù)姆?，該法令后被編纂入《環(huán)境法典》第229-37條；在捕捉方面，適用于《環(huán)境法典》第229-28條的規(guī)定。

（二）CCS技術利用相關法律問題

CCS技術利用，根據(jù)其技術程序，實際上包括三個不同的階段：第一，旨在將二氧化碳與其他排放源相分離后產(chǎn)業(yè)化運營階段；第二，將分離出的二氧化碳運輸?shù)酱鎯Φ膱鲋冯A段；第三，注入和長期儲存在地質構造中的階段。與此三個階段相對應，CCS技術利用相關法律問題主要包括以下幾個方面：

1.適用范圍

根據(jù)歐盟二氧化碳地質封存指令的規(guī)定，歐盟不允許二氧化碳的深海海底封存，僅適用于成員國陸地地質封存以及《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架范圍內(nèi)的近海地質封存。指令規(guī)定二氧化碳近海地質封存不得超過海底1000米，并禁止將二氧化碳封存在水管管道中DIRECTIVE 2009/31/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide and amending Council Directive 85/337/EEC， European Parliament and Council Directives 2000/60/EC， 2001/80/EC， 2004/35/EC， 2006/12/EC， 2008/1/EC and Regulation （EC） No 1013/2006，article 2.。法國遵循歐盟指令的規(guī)定，不允許二氧化碳的深海海底封存，并且禁止海洋封存，法國所有的CCS技術研發(fā)項目均限于陸地封存。

2.CCS技術示范項目的場址與注入許可

根據(jù)2011-1411號行政法令規(guī)定，法國的CCS研發(fā)示范項目許可制度包括兩類許可：第一，在選址與勘探開發(fā)階段的示范項目開發(fā)許可，適用《環(huán)境法典》相關規(guī)定；第二，地下注入的許可，適用《礦業(yè)法典》相關規(guī)定。

對于二氧化碳地質封存場址開發(fā)許可申請，應提交給省政府（Prefet）， 適用《環(huán)境法典》規(guī)章部分的規(guī)定參見：Code de l’environnement， Art. R. 229-57. et Art. R. 229-58.，其許可申請內(nèi)容主要包括：第一，封存的復雜性的定義必須精確，包括封存場址以及周圍地理范圍易感一體化和封存的全球安全之影響；第二，場址的開發(fā)須進行環(huán)境影響評價，風險評價（包括依復雜性之定義的封存場址的特征、封存安全之評估及對環(huán)境與人類健康產(chǎn)生之風險、復雜性評估和特征標準之適用研究等）；第三，場址開發(fā)須提供技術能力與開發(fā)資金之證據(jù)。

對于地下注入開發(fā)許可申請，適用《礦業(yè)法典》L.162-4條之許可制度，申請許可文件包括：第一，注入設備之特征，撤回、安全及監(jiān)督情況；第二，二氧化碳或其他氣體注入數(shù)額之理由、來源、注入井之運輸模式、注入氣體成分之適用標準；第三，危險性之研究；第四，監(jiān)測模式，如為探測對環(huán)境之持續(xù)性影響而采取之措施；第五，劃定注入試驗選擇地質構造的體積，若其包括地下水，申請者須提交其性質永久不適應于其他用途的證據(jù)；第六，危險情況下的內(nèi)部運作計劃。

3.二氧化碳流的組成

二氧化碳流的組成這一概念，是歐盟CCS立法的獨有規(guī)定，這一方法區(qū)別于國際能源署（IEA）的CCS技術監(jiān)管框架，體現(xiàn)了一種特殊的、以標準為基礎的管制方式。歐盟CCS指令第12條對于二氧化碳的組成、標準作出了詳細的規(guī)定，要求經(jīng)營者所封存的二氧化碳流應包含絕對壓倒性、大量的二氧化碳，不可為了丟棄廢棄物或其他物質而將廢棄物或其他物質添入二氧化碳流中。二氧化碳流包括從捕捉過程到注入過程中伴隨而來的相關物質，歐盟指令要求對這些物質進行追蹤，以幫助監(jiān)督和證明二氧化碳的移動。歐盟對二氧化碳流中這類附帶和添加的物質實行濃度控制。也就是說，這些附屬添加物質，不能給封存設備的整體性或相關運輸過程的建設帶來不利影響，或對環(huán)境、人體健康造成顯著風險[17]，這一規(guī)定體現(xiàn)了風險預防的原則。根據(jù)歐盟指令，法國2011-1411號行政法令對二氧化碳流作出了進一步規(guī)定，授權固定注入試驗的許可命令特別要求：第一，遵守歐盟有關注入的二氧化碳或其他氣體的相關成分標準；第二，監(jiān)測模式；第三，在試驗框架內(nèi)能夠注入的最大數(shù)量限制，試驗注入的體積不能超過要求的嚴格數(shù)量，即二氧化碳流為10萬噸。

4. 研發(fā)激勵與資金制度

由于CCS技術研發(fā)成本過高，歐盟CCS指令對其研發(fā)的激勵主要通過兩種手段：第一種為免除或松綁管制措施；第二種為正向的資金獎勵措施。如歐盟對于未來設置300MW裝置容量以上的火力發(fā)電機組，要求成員國在核發(fā)相關許可時，應綜合評估在電廠納入CCS技術設備的可能性與可行性，如果認為適當，應命其裝設之，并且須符合歐盟相關環(huán)境安全與人體健康的規(guī)定。根據(jù)歐盟CCS指令第2條第2項的規(guī)定，“基于研究、發(fā)展或實驗之目的，總量低于10萬噸的封存行為，不適用本指令”，即對于小型CCS技術研發(fā)項目進行了研發(fā)豁免[17]86。在資金激勵方面，歐盟氣候變化相關指令均對CCS技術采取支持的態(tài)度，根據(jù)2009年歐盟排放權交易指令的規(guī)定，歐盟將從碳排放交易市場競標收入中拿出300萬的排放單位用于低碳科技的發(fā)展，其中就包括CCS技術。此外，歐盟科研行動計劃對于CCS技術的開發(fā)提供特別資金支持。在CCS技術的研發(fā)激勵和資金支持方面，法國CCS行政法令規(guī)定，法國一方面積極參與歐盟合作計劃，另一方面，國內(nèi)CCS技術試點項目的研發(fā)主要采用中央政府、地方政府、企業(yè)共同提供資金保障的模式，中央政府與地方政府對其提供補貼。因此，在許可程序中，申請者提交許可的文件還須對資金保障提供證明。

5.信息公開義務

歐盟CCS指令第21條建立了信息公開制度，規(guī)定成員國可要求運輸管線與封存場址的所有者每年就其剩余容量加以信息公開。在特殊情況下，還要求所有者對其二氧化碳的壓縮技術和雜質比例進行細節(jié)性公布。法國CCS行政法令進一步細化了歐盟指令的規(guī)定，除所有者的信息公開義務外，還要求省政府必須公布開發(fā)公報，報告內(nèi)容最少必須包括：第一，項目周期的監(jiān)測規(guī)劃、監(jiān)測結果的分析和綜合情況，以及雇員監(jiān)測技術信息；第二，項目周期交付和注入二氧化碳流的數(shù)量和特征，以及這些流的成分；第三，資金保障之證據(jù)；第四，要求的其他信息等。

6. 項目的開發(fā)、關閉與后關閉相關的義務及責任轉移

經(jīng)營者在取得CCS示范項目開發(fā)許可證后，到取得關閉許可（意即場址除役完成后）止，將關閉許可作為切割點，在此之前，法律責任由經(jīng)營者承擔，經(jīng)營者必須就營運期間內(nèi)對環(huán)境造成的損害、對人體健康造成的損害、對其他資源造成的損害、對第三人財產(chǎn)造成的損害、補救措施與損害賠償?shù)某杀炯右载撠煛８鶕?jù)歐盟CCS指令第17條至20條的規(guī)定，只要經(jīng)營者達到以下條件，即可將責任移轉至主管機關：第一，所有證據(jù)皆指出二氧化碳將永久完全地被儲存；第二，由主管機關決定的最短期限已過，關閉后時期最短期限不可以少于20年，除非主管機關確保能在期限結束前符合標準；第三，指令第20條提到的財政機制已被履行；第四，封存地點已封閉與注入設備已被移除。經(jīng)營者的財務貢獻至少須滿足關閉后20年內(nèi)的營運，否則相關責任仍由經(jīng)營者負擔。這種做法與一般核電廠與核電廠后端營運基金的概念相類似。經(jīng)營者在符合特定條件時，責任可移轉至主管機關，而主管機關的監(jiān)測頻率可降低標準，降低至可監(jiān)測到碳漏與異常情事水平即可。同時，經(jīng)營者的財政機制必須至少支付預計費用30年。當經(jīng)營者有錯誤時，如信息不足、隱瞞相關訊息、過失、故意欺騙、未盡職等，主管機關應于責任移轉后向經(jīng)營者請求費用。在特殊情況下，經(jīng)營者的責任會延長[17]73-74。

法國CCS行政法令規(guī)定：第一，經(jīng)營者取得項目開發(fā)許可證后，許可證的更新要求申請者提供與初始許可之相同形式。第二，在許可證過期且沒有任何新的許可證被發(fā)行的情形下，如有必要，國家需要發(fā)布后關閉規(guī)劃的最終決議。負責礦場和分類設施的行政主管部門，在工業(yè)、能源與技術和跨部門水行動委員會的建議發(fā)布后，可以發(fā)布責任有效轉移的法令規(guī)劃。這一規(guī)劃將填補國家監(jiān)測的預防措施，并在責任轉移后擴展實施。責任轉移后國家將實施監(jiān)測、預防和糾正措施。

在場址關閉后，二氧化碳封存地點的長期責任是最具挑戰(zhàn)性和最具爭議性的議題。長期責任一般通過兩種方式解決：為了移轉責任給相關國家機關而建立有關條款規(guī)定；如果相關文件中沒有討論長期責任，可假設經(jīng)營者對封存地點負有永久責任。若條款規(guī)定了移轉義務，在主管機關承擔封存地點責任前，經(jīng)營者須承擔封存地點產(chǎn)生溢漏跟異常情事的所有責任[17]74。歐盟CCS指令第18條規(guī)定，在確保第20條的財務機制已被履行的情況下，主管機關可以草擬責任移轉的文件。除財政措施外，主管機關對于碳封存地點的定期檢測措施也可停止，只須達到可監(jiān)測有無異常情事發(fā)生即可。法國CCS行政法令規(guī)定，有關長期責任，由主管礦產(chǎn)和分類設施的相關部門保障遵守相關法規(guī)，最終決議以最高行政法院法令的形式發(fā)布。法令將確保國家責任的轉移有效地被遵守。有關封存場址的最終決定中應包括關閉與后關閉規(guī)劃的開發(fā)文件，并且需要明確省政府提供的相關服務，包括地區(qū)健康署、市鎮(zhèn)市長提供的服務。這一國家責任模式，與核廢料處置模式比較類似。

7. 《環(huán)境法典》相關術語的修正

在對法國CCS行政法令編纂入《環(huán)境法典》的過程中，《環(huán)境法典》法規(guī)部分R.512-19條在“為了廢棄物儲存之設施”后增加了“以及二氧化碳地質封存場址”；《環(huán)境法典》法規(guī)部分R.512-35條在“相關廢棄物儲存場址之許可”后增加了“二氧化碳地理封存場址”，在R.516-1第4段增加了“二氧化碳地理封存場址”?？梢姡▏鴮⒍趸家暈閺U棄物，二氧化碳封存場址大多適用的是《環(huán)境法典》中的分類設施及廢棄物管制的相關規(guī)定。

五、對中國CCS技術利用立法之啟示

隨著《巴黎協(xié)議》的簽署，作為發(fā)展中大國，我國面臨越來越嚴峻的國際減排壓力。我國是世界上最大的產(chǎn)煤國和煤炭消費國，煤炭資源豐富，長期以來，煤炭在一次能源生產(chǎn)和消費結構中占到70%?；谖覈叭庇蜕贇狻钡默F(xiàn)實以及新能源產(chǎn)業(yè)成長尚需時間，至少在今后的20年內(nèi)，煤炭作為主要能源在中國能源消費結構中的主導地位不會改變。基于此，為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康，對煤炭實施綠色開發(fā)與潔凈化利用是必然選擇[18]。發(fā)展CCS技術，對我國具有重要的戰(zhàn)略意義。據(jù)統(tǒng)計，我國目前啟動的CCS技術研發(fā)示范項目已經(jīng)超過十幾項[19]，然而，我國關于CCS技術利用的立法仍表現(xiàn)為無法可依的局面。我國CCS技術利用相關立法須明確以下問題：

首先，有關二氧化碳是否是污染物的問題。目前，在世界各國的立法中，將溫室氣體作為污染物進行法律規(guī)制是其趨勢之一，在相關法律問題的適用方面，各國可直接適用污染類的環(huán)保法律法規(guī)。在我國，受到部門利益的干擾，長期存在二氧化碳是否應被定性為污染物的爭議，由于相關氣候變化立法進展緩慢，既未能將二氧化碳的規(guī)制納入《大氣污染防治法》的框架，又未對CCS技術利用起草單行行政法規(guī)加以規(guī)制，是造成這一技術利用脫離監(jiān)管框架的重要原因。相反，在國際上，CCS技術利用監(jiān)管框架的軟法已經(jīng)大量存在，如國際能源署的法律指引及歐盟的CCS指令等。雖然國際能源署的法律指引對我國并不具有強制約束力，但對于我國未來CCS技術研發(fā)示范項目參與國際競爭將產(chǎn)生一定的影響。

其次，法國CCS行政法令主要是對歐盟CCS指令的轉化，因此其立法精神與邏輯基本一致。從歐盟和法國的立法實踐看，CCS技術利用立法呈現(xiàn)出“激勵為主、管制為輔”的特征，如歐盟及法國立法中對于小型CCS技術研發(fā)項目進行了研發(fā)豁免即是明證。在資金激勵方面，除了研發(fā)補貼外，通過歐盟碳排放交易市場配額競標收入對其進行激勵資助，是其特征之一。我國將于2017年建立全國碳排放交易市場，國家發(fā)展和改革委員會在2014年12月發(fā)布的《碳排放權交易暫行辦法》未涉及這一領域。目前，我國CCS技術研發(fā)項目的資金支持主要來自國家重大科技專項計劃，融資手段單一。

再次，歐盟和法國在有關CCS技術利用監(jiān)管方面呈現(xiàn)出生命周期全過程控制的特征。由于CCS技術的發(fā)展存在對環(huán)境和人類健康的風險，故歐盟與法國立法均從勘探、鉆井、注入、關閉、除役以及后關閉之長期責任等整個生命周期進行全過程監(jiān)管。我國亟待建立專門的CCS技術利用監(jiān)管法律框架及二氧化碳流相關標準，以生命周期理論為基本立法邏輯，對該技術利用進行過程式監(jiān)管。

最后，在公眾參與方面，受到日本福島核事故的影響，西方各國民眾對核能技術利用的抗議越來越強烈，由于CCS技術與核技術的風險存在一定的相似性，均是事故概率小，但后果極其嚴重的技術類型。在歐洲有些國家，如德國，基于與核能利用相同的安全理由，已拒絕開發(fā)CCS技術德國棄核、棄CCS技術有其特殊背景和原因，主要在于其可再生能源技術領先全球，國內(nèi)可再生能源技術的商業(yè)化已相對成熟。。在法國，有關CCS技術開發(fā)的判例亦顯示，CCS技術的開發(fā)將是繼核能技術利用之后，又一引起民眾抗議之焦點項目。

在氣候意識興起的時代，將CCS技術利用納入法制化的軌道，制定專門的公眾參與制度和程序，由相關主管部門起草專項行政法規(guī)已是當務之急。

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本文責任編輯：邵海