英美國家職業(yè)院校內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

陳本敬

摘要：美國的社區(qū)學(xué)院實(shí)行州、區(qū)、校多級治理，引入第三方認(rèn)證和社會力量監(jiān)管，為美國地方發(fā)展培養(yǎng)了大量的職業(yè)人才。英國的繼續(xù)教育學(xué)院則因制度健全、分工明確、權(quán)力監(jiān)督、多方參與的優(yōu)勢，促進(jìn)了職業(yè)教育的迅速騰飛。我國應(yīng)借鑒英美國家職業(yè)教育的成功經(jīng)驗(yàn)，通過政行企多元治理、推行董事會制度、完善內(nèi)部及外部治理機(jī)制等途徑，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高職院校；多級治理；權(quán)力制衡；董事會；社會評估

中圖分類號：G719 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號：1672-5727（2016）04-0084-04

職業(yè)教育是社會發(fā)展和社會分工的產(chǎn)物，在世界各國越來越受到重視，形成各具特色的教育體系。美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)過一百多年的發(fā)展，為美國地方發(fā)展培養(yǎng)了大量的職業(yè)人才。英國的現(xiàn)代職業(yè)教育雖起步于20世紀(jì)70年代，但因?qū)逃w制進(jìn)行深度改革，建立了國家職業(yè)認(rèn)證制和現(xiàn)代學(xué)徒制，構(gòu)成了國際職業(yè)教育界推崇的現(xiàn)代職業(yè)教育體系。

一、英美國家職業(yè)院校內(nèi)部治理概要

（一）美國社區(qū)學(xué)院的治理體系

美國社區(qū)學(xué)院的前身可追溯到20世紀(jì)初興起的初級學(xué)院——喬利埃特初級學(xué)院。初級學(xué)院在1947年正式改名稱為社區(qū)學(xué)院。美國社區(qū)學(xué)院經(jīng)歷了高中擴(kuò)張期、初級學(xué)院期、社區(qū)學(xué)院期、綜合社區(qū)學(xué)院期、新型態(tài)社區(qū)學(xué)院期等五個(gè)發(fā)展階段。20世紀(jì)80年代以后，社區(qū)學(xué)院將職業(yè)教育課程確立為教育重點(diǎn)。美國的社區(qū)學(xué)院辦學(xué)形式靈活精巧且多元化，在立足地方的基礎(chǔ)上融高等教育、成人教育、職業(yè)教育、社區(qū)教育為一體，促進(jìn)了美國高等教育的大眾化，是美國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重要的人才培養(yǎng)基地。

美國社區(qū)學(xué)院實(shí)行州政府、學(xué)院管轄區(qū)和學(xué)校三級管理。這里的政府力量主要指州政府和地方政府，而美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學(xué)院沒有直接的教育管轄權(quán)。州政府雖然掌握著教育立法權(quán)和教育行政權(quán)，但主要是宏觀上的監(jiān)管，對社區(qū)學(xué)院的治理重心則落在社區(qū)層面，社區(qū)對社區(qū)學(xué)院實(shí)行自治?，F(xiàn)以美國著名的北西雅圖社區(qū)學(xué)院為例，探討社區(qū)學(xué)院多級管理的治理運(yùn)行機(jī)制。

首先，北西雅圖社區(qū)學(xué)院接受華盛頓州政府成立的華盛頓社區(qū)和技術(shù)學(xué)院州立董事會管理。該州立董事會由9名成員組成，通過參議院批準(zhǔn)，由州長任命。董事會的主要職責(zé)包括審核學(xué)區(qū)財(cái)務(wù)預(yù)算方案、制定社區(qū)學(xué)院的教育培訓(xùn)總體規(guī)劃、制定和監(jiān)管社區(qū)學(xué)院設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)等。

其次，北西雅圖社區(qū)學(xué)院接受西雅圖學(xué)院管轄區(qū)設(shè)立的學(xué)區(qū)董事會管理。董事會經(jīng)華盛頓州長任命、州議院批準(zhǔn)，由5名成員組成，并從學(xué)校全日制學(xué)生中挑選第6名成員。董事會的主要職責(zé)包括運(yùn)營學(xué)區(qū)內(nèi)所有社區(qū)學(xué)院、聘用學(xué)院領(lǐng)導(dǎo)、制定政策與保證學(xué)校資源、確定專業(yè)和課程設(shè)置、頒發(fā)學(xué)位證書及專業(yè)技能證書等。

再次，在學(xué)校層面上，學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要分為行政決策層、行政執(zhí)行層及教學(xué)與學(xué)術(shù)研究事務(wù)層三個(gè)層面。學(xué)院理事會是學(xué)校行政決策層最重要的機(jī)構(gòu)，成員包括行政人員、教師和學(xué)生等，在重大事務(wù)上為校長和行政團(tuán)隊(duì)提供建議；行政執(zhí)行層由校長領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校職能部門執(zhí)行董事會的決策，處理學(xué)校日常行政事務(wù)；教學(xué)與學(xué)術(shù)研究事務(wù)層則行使制定課程與學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)科發(fā)展、教學(xué)評估等職能。

（二）英國繼續(xù)教育學(xué)院的內(nèi)部治理

英國的職業(yè)教育主要在繼續(xù)教育學(xué)院實(shí)施。繼續(xù)教育學(xué)院的招生對象一般為16歲以上有意進(jìn)修或接受培訓(xùn)的人，既招全日制學(xué)生，也招在職學(xué)生。繼續(xù)教育學(xué)院的教學(xué)內(nèi)容跨度大，橫跨1～5級的職業(yè)教育，即相當(dāng)于我國的中職和高職，同時(shí)也承擔(dān)本科學(xué)位基礎(chǔ)課程的教學(xué)。繼續(xù)教育學(xué)院的內(nèi)部治理采取現(xiàn)代企業(yè)管理的模式，實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。現(xiàn)以蘇格蘭邊界學(xué)院為例，探查英國繼續(xù)教育學(xué)院的內(nèi)部治理機(jī)制。

蘇格蘭邊界學(xué)院是成立于1984年的繼續(xù)教育學(xué)院，實(shí)行管理董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。管理董事會共有16名成員，董事長一般由企業(yè)人士擔(dān)任，通常經(jīng)學(xué)校提名委員會提名，向董事會推薦并由董事會確定。董事會的主要職責(zé)是：確定學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、長期商業(yè)計(jì)劃和績效關(guān)鍵考核指標(biāo)，審核學(xué)校的年度財(cái)政預(yù)算，聘用校長或?qū)W校的首席行政長官并考察其工作表現(xiàn)，處理校內(nèi)的利益糾紛與投訴舉報(bào)等。

校長也是學(xué)校的首席財(cái)務(wù)官，由董事會授權(quán)任命，全面管理學(xué)校，其主要職責(zé)是：確保學(xué)校教育與培訓(xùn)的有效進(jìn)行；監(jiān)管學(xué)校的創(chuàng)收項(xiàng)目；決定全體教職工的聘用、考核、薪酬和工作條件等。校長帶領(lǐng)學(xué)校高級管理團(tuán)隊(duì)管理學(xué)校的日常事務(wù)，高級管理團(tuán)隊(duì)中的3位副校長分別主管課程及項(xiàng)目、教學(xué)質(zhì)量與創(chuàng)新、財(cái)務(wù)與物質(zhì)事務(wù)等。

重大事項(xiàng)由校長會與董事會或其下設(shè)的委員會商量討論，以避免未經(jīng)深思熟慮的行動給學(xué)校帶來負(fù)面影響。董事會下設(shè)的委員會主要有：主席委員會、商業(yè)顧問委員會、課程和質(zhì)量委員會、財(cái)務(wù)與常務(wù)委員會、審計(jì)委員會、提名委員會和薪酬委員會。各委員會各司其職，依照規(guī)章制度對學(xué)校進(jìn)行有效治理。

二、英美國家職業(yè)院校內(nèi)部治理經(jīng)驗(yàn)考察

（一）美國的成功經(jīng)驗(yàn)

1.實(shí)行州、區(qū)、校多級治理結(jié)構(gòu)

美國社區(qū)學(xué)院的治理由上至下，包括聯(lián)邦政府、州政府、學(xué)區(qū)、學(xué)校四個(gè)層次。美國聯(lián)邦政府除了在財(cái)政上提供資助外，并不真正參與學(xué)院的治理。州層面的治理主要由諸如社區(qū)和技術(shù)學(xué)院州立董事會、社區(qū)學(xué)院體系州立委員會或州立教育委員會等機(jī)構(gòu)對社區(qū)學(xué)院進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要職責(zé)是審核社區(qū)學(xué)院的財(cái)務(wù)預(yù)算以及為社區(qū)學(xué)院制定全面發(fā)展的總體規(guī)劃。學(xué)區(qū)層面是通過學(xué)區(qū)受托人董事會進(jìn)行治理，受托人委員會是美國社區(qū)學(xué)院的法定代表機(jī)構(gòu)、核心治理機(jī)構(gòu)和最高決策權(quán)威，是致力于維護(hù)社區(qū)學(xué)院與外部利益相關(guān)者及內(nèi)部管理層之間關(guān)系的高校治理結(jié)構(gòu)的保護(hù)機(jī)制。學(xué)校的內(nèi)部治理則實(shí)行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制。多級管理結(jié)構(gòu)為美國社區(qū)學(xué)院的治理提供了有效的行動框架，是社區(qū)學(xué)院迅速發(fā)展的重要保證。

2.采取政府撥款、地方辦學(xué)的模式

美國社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)來源主要是政府撥款。州政府是社區(qū)學(xué)院的主要辦學(xué)主體，州、縣（市）兩級地方政府主要承擔(dān)社區(qū)學(xué)院的財(cái)政開支。據(jù)美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會統(tǒng)計(jì)，2012年全美社區(qū)學(xué)院的財(cái)政來源比例是：聯(lián)邦政府補(bǔ)貼占16.1%；州政府支出占28.1%；（市）支出占17.3%；學(xué)費(fèi)收入占29.5%；募捐、贊助等占9.0%。政府的總體出資占社區(qū)學(xué)院財(cái)政來源的61.5%。不過，政府的出資并不是單純的供應(yīng)，而是市場化的“購買”，按各校的專業(yè)、課程、招生等具體辦學(xué)情況出資。對社區(qū)發(fā)展急需的和受學(xué)生歡迎的專業(yè)、課程、教師、教學(xué)設(shè)施等，政府會出更高的價(jià)格“購買”，撥給學(xué)校更多的經(jīng)費(fèi)，從而激勵(lì)學(xué)校主動服務(wù)社區(qū)需求，提高教學(xué)質(zhì)量。在政府資金的支持下，美國社區(qū)學(xué)院堅(jiān)持地方辦學(xué)，主要招收本地學(xué)生，為本地發(fā)展培養(yǎng)人才，提供綜合服務(wù)。社區(qū)學(xué)院專業(yè)和課程的設(shè)置都緊緊圍繞本地社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。社區(qū)學(xué)院真正做到立足地方、面向地方和服務(wù)地方，這也是美國社區(qū)學(xué)院取得成功的重要經(jīng)驗(yàn)。

3.引入第三方認(rèn)證，充分發(fā)揮社會力量的監(jiān)管權(quán)

盡管美國社區(qū)學(xué)院大部分辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源于政府，但政府部門并不直接對各學(xué)校進(jìn)行評估，而是實(shí)行第三方認(rèn)證制度，由社會機(jī)構(gòu)對各校進(jìn)行認(rèn)證評估。美國聯(lián)邦教育部和社區(qū)教育協(xié)會規(guī)定，教育機(jī)構(gòu)每5年必須接受一次辦學(xué)資質(zhì)的評估認(rèn)證，對通過認(rèn)證的機(jī)構(gòu)頒發(fā)資質(zhì)證書。從參與社區(qū)學(xué)院治理的認(rèn)證組織分布范圍來看，認(rèn)證機(jī)構(gòu)分為全國性認(rèn)證機(jī)構(gòu)和地區(qū)性認(rèn)證機(jī)構(gòu)；從認(rèn)證內(nèi)容看，則有院校認(rèn)證機(jī)構(gòu)和專業(yè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)。這些認(rèn)證機(jī)構(gòu)通過對院?；?qū)I(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證的方式參與學(xué)校治理，對學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量起到有效的監(jiān)督保障作用。

（二）英國的成功經(jīng)驗(yàn)

1.制度健全，依法治理

英國的繼續(xù)教育學(xué)院嚴(yán)格依照國家針對教育頒布的法律法規(guī)進(jìn)行學(xué)校治理，將法律法規(guī)作為治校的基本原則，學(xué)校的一切運(yùn)作都在法律法規(guī)的框架下進(jìn)行。同時(shí)，每個(gè)院校都制定了學(xué)校章程，并將國家教育法規(guī)作為最高指導(dǎo)方針寫入章程，使學(xué)校的治理有法可依，有章可循，清晰嚴(yán)謹(jǐn)。法律制度健全是英國職業(yè)教育長效發(fā)展的有力保障。

2.分工明確，相互監(jiān)督

英國的繼續(xù)教育學(xué)院實(shí)行的是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會負(fù)責(zé)高層決策，校長負(fù)責(zé)具體落實(shí)。董事會下設(shè)各個(gè)專項(xiàng)委員會，由董事會授權(quán)，全面負(fù)責(zé)各自專項(xiàng)領(lǐng)域的事務(wù)，各委員會各司其職，權(quán)責(zé)明晰；校長領(lǐng)導(dǎo)的高級管理團(tuán)隊(duì)也是各有主管的事務(wù)，分工明確。董事會雖有最高決策權(quán)，但其制定的政策制度和決議決策受到相關(guān)委員會的檢查和審核。校長雖然是依照董事會的意見與決策治理學(xué)校，但作為負(fù)責(zé)學(xué)校運(yùn)作的實(shí)際治理者，校長有著很大的權(quán)力，不過即使校長處于權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，他依然要接受董事會的監(jiān)督，向董事會負(fù)責(zé)。治理權(quán)力制衡成為英國職業(yè)教育管理的明顯特征。

3.教師和學(xué)生參與治理，主體地位充分體現(xiàn)

英國的繼續(xù)教育學(xué)院內(nèi)部治理的一大特點(diǎn)就是教師和學(xué)生共同參與到學(xué)校的治理中。由上至下，學(xué)校的各個(gè)治理層都會為教師和學(xué)生留有席位。董事會16名成員中，就包括2名教師和2名學(xué)生，因此，教師和學(xué)生在學(xué)校最高決策層中具有話語權(quán)。董事會下設(shè)的重要委員會——課程和質(zhì)量委員會規(guī)定，其成員組成必須包括1名教職工委員會成員和1名學(xué)生社團(tuán)執(zhí)行委員會成員。教師和學(xué)生會通過董事會及各委員會參與學(xué)校重大事務(wù)的決策，并代表教師和學(xué)生的權(quán)益，對涉及教師和學(xué)生利益的決策進(jìn)言獻(xiàn)策，發(fā)揮主體作用。充分發(fā)揮教師和學(xué)生的主體性地位和功能，能夠保障英國繼續(xù)教育學(xué)院的治理符合各方合法權(quán)益，這也是英國職業(yè)教育取得成功的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、我國職業(yè)教育發(fā)展的路徑選擇

“十一五”規(guī)劃綱要實(shí)施以來，國家高度重視職業(yè)教育，職業(yè)教育體系不斷發(fā)展完善，辦學(xué)模式不斷創(chuàng)新，教育水平不斷提升。但是，我國的職業(yè)教育目前仍然存在管理權(quán)力集中、治理結(jié)構(gòu)失衡、培養(yǎng)模式固化、社會參與弱化等問題。在新的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢下，我國的高職院校需要引入英美國家成功的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步深化職業(yè)教育改革，為培養(yǎng)適合社會發(fā)展的職業(yè)人才提供強(qiáng)大的制度保障。

（一）政行企合力，多元治理

目前，我國大多數(shù)地方政府對發(fā)展高職教育積極性不高，投入較少，更沒有參與學(xué)校的決策。企業(yè)和行業(yè)人士則更像是外在的他者而存在，沒有權(quán)利也沒有意向參與學(xué)校的決策與治理，而高職教育的職業(yè)導(dǎo)向特點(diǎn)卻非常需要企業(yè)人士和行業(yè)專家的指點(diǎn)。因此，我國的高職院校應(yīng)建立健全政行企參與學(xué)校治理的新機(jī)制，明確地方政府、企業(yè)單位和行業(yè)組織對發(fā)展高職教育的義務(wù)與責(zé)任，將各方力量納入學(xué)校治理體系中，逐步實(shí)現(xiàn)高職院校的多元治理。在校企合作方面，“工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實(shí)習(xí)”的模式應(yīng)該成為國內(nèi)眾多職業(yè)院校重要的培養(yǎng)機(jī)制。

（二）以人為本，為教師治校、學(xué)生治校建立渠道

我國的現(xiàn)實(shí)情況是，教師一般僅通過教師代表大會傳達(dá)己方的利益訴求，并為學(xué)校規(guī)章制度的制定提供建議，卻沒有真正的決策權(quán)。而學(xué)生幾乎沒有機(jī)會參與學(xué)校治理。其實(shí)，教師和學(xué)生的參與能夠提供不同的視角，使學(xué)校各方面決策更能貼合實(shí)際需要。因此，我們在學(xué)校治理中，應(yīng)該以人為本，建立多方渠道，使教師治校、學(xué)生治校成為可能，實(shí)現(xiàn)學(xué)校的多維度治理。

（三）推行董事會制度，提高董事會的治理地位

我國部分高職院校也推行了董事會制度。董事會由知名人士組成，但董事會的構(gòu)成和功能不盡完善，董事會的作用和職能被架空，沒有直接參與學(xué)校的決策，校長也不會與其就學(xué)校事務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性探討。因此，我國高職院校應(yīng)調(diào)整學(xué)校整體治理結(jié)構(gòu)，建立健全董事會制度，充分發(fā)揮董事會的作用，使其對學(xué)校的發(fā)展在宏觀上悉心指導(dǎo)，在制度上嚴(yán)謹(jǐn)監(jiān)控，從而成為有實(shí)際意義的法人代表。

（四）完善內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，強(qiáng)化高職院校學(xué)術(shù)權(quán)力

在我國高職院校治理過程中，往往重行政權(quán)力而輕學(xué)術(shù)權(quán)力，雖然也設(shè)立了諸如教授委員會、學(xué)術(shù)委員會等代表學(xué)術(shù)權(quán)力的機(jī)構(gòu)，但往往形式大過實(shí)質(zhì)，沒有真正的決策權(quán)。學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系沒有得到科學(xué)合理的平衡，最終導(dǎo)致學(xué)術(shù)研究事務(wù)管理錯(cuò)位。鑒于此，我國的高職院校應(yīng)強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力在治理過程中的作用，將學(xué)術(shù)權(quán)力的行使制度化，建立起基層與學(xué)校層面的學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力模式，同時(shí)形成與之相一致的決策機(jī)制，充分發(fā)揮教師，尤其是具有教授等高級職稱教師在學(xué)校治理中的作用。

（五）強(qiáng)化社會評估機(jī)制，發(fā)展民間組織監(jiān)管作用

我國既沒有設(shè)立對高職院校進(jìn)行評估的專業(yè)機(jī)構(gòu)，也沒有制定高職院校評估的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)，更沒有建立一套完善的評估體系。除了國家啟動類似“國家示范性高等職業(yè)院校建設(shè)”、“骨干高職院校建設(shè)”等建設(shè)計(jì)劃時(shí)才對各高職院校進(jìn)行系統(tǒng)評估外，高職院校的評估幾乎處于真空帶。因此，非常有必要針對高職院校的發(fā)展建立科學(xué)系統(tǒng)的評估機(jī)制，設(shè)置專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)，尤其是社會民間評估機(jī)構(gòu)，對高職院校的發(fā)展進(jìn)行監(jiān)察，并進(jìn)行客觀評價(jià)、反饋、咨詢，使高職教育得到多元利益主體的認(rèn)可和支持，同時(shí)藉此評估為動力，推動高職教育邁上新臺階。

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（責(zé)任編輯：王恒）

Experience and Reference from Internal Governance of Higher Vocational Colleges between American Community Colleges and British Schools of Continuing Education

CHEN Ben-jing

（Shunde Polytechnic， Foshan Guangdong 528333，China）

Abstract： With the implementation of multi-level governance at escalating levels of school， community and state， and the practice of introducing third party certification and social supervision， American community colleges have cultivated a profound quantity of professional talents for the development of the local communities. Schools of continuing education in the UK employ a comprehensive governance system， realize clear divisions of responsibilities， implement power supervision， and invite diversified parties from the society to participate in the school governance， which greatly provokes the rapid development of the British vocational education. With reference to the successful experience of both British and American vocational education， we should， based on the multi-governance from the government， enterprises and the industry authorities， push forward the managerial system of board of directors and improve both the internal and external governance mechanism， which may eternally realize the sustainable development of vocational education in our country.

Key words： higher vocational colleges；multi-level governance；checks and balances； board of directors；social assessment