我國社會組織改革之理論框架探討

黃建

[摘 要] 社會組織已成為當今中國公共管理舞臺中不可或缺的治理主體，并在推進國家治理能力現(xiàn)代化中扮演著關鍵的角色。社會組織的體制改革和機制創(chuàng)新必須以在國家-社會宏觀的分析視閾以及政社、政會的基本交互架構之中方能得以實施，選擇科學的理論工具和研究框架異常關鍵。在修正和彌合傳統(tǒng)自由主義和法團主義關系模式的基礎上，我國學者結合中國之行政生態(tài)對國家社會乃至政社、政會分析工具進行了本土化創(chuàng)新，而鑲嵌式自主性理論較好地將多種理論觀點整合為統(tǒng)一的分析框架，對我國社會組織的改革和發(fā)展具有一定的指導價值。

[關鍵詞] 社會組織；自由主義；法團主義；鑲嵌式；自主性

中圖分類號：C912.21 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2016）04-0090-07

第三部門研究的權威專家薩拉蒙曾經(jīng)指出：全球“社團革命”對于20世紀晚期的意義，也許如同民族國家的興起對于19世紀晚期的意義一樣重大^[1]。這一深遠影響力對于中國同樣適用。改革開放以來，經(jīng)濟領域的市場化催生了社會領域的自治化，中國傳統(tǒng)的國家與社會的一體化格局逐步瓦解，多元化的社會力量逐漸形成。在國家正式制度與社會力量博弈互動中催生了大量的社會組織，作為市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能轉變的產(chǎn)物，他們有力地促進了社會多元化、民主化、法治化的發(fā)展，并在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮著不可或缺的作用。然而，受國家權力格局與傳統(tǒng)管理模式的制約，相當數(shù)量的社會組織往往在功能運行中存在職能邊界不清、法律權利失衡、管理制度缺失、外部監(jiān)管失效、內部治理無序等客觀障礙，很大程度上緣于社會組織與國家（政府）間缺乏良性的互動機制，為此，如何從理論上對二者的交互關系進行梳理并形成科學的分析框架便顯得異常重要。

一、社會組織改革之傳統(tǒng)理論框架

國家和社會關系的演進和轉型是社會組織生成和發(fā)展的根本動力。 討論社會組織的改革和創(chuàng)新問題，首先要厘清國家、社會關系現(xiàn)有的分析框架。就目前西方學者所形成的國家-社會關系的分析范式，自由主義和法團主義是兩種典型的代表。

傳統(tǒng)的自由主義（或稱為多元主義色彩的市民社會理論）強調社會與國家相對立的特有屬性，關注“那些不能與國家混淆或不能被國家淹沒的社會生活領域”^[2]（P3）。這一理論立足于國家、社會的分離與差別，并高度肯定蓬勃興起的社會組織的巨大作用，“它意味著國家和社會之間存在著一種權力關系，這種權力對國家的滲透和控制社會的能力具有限制作用，這種權力也是社會成員所享有的權力，借助于這一權力，它們可以免受國家權力的侵害并且能夠對國家權力發(fā)揮影響”^[3]。 隨著市民社會的持續(xù)發(fā)展和社會權力結構的調整，當代的自由主義理論相應地進行了修正和完善，逐步超越了國家和社會二元絕對對立的框架，并努力尋找二者聯(lián)系的現(xiàn)實基礎，各種社會組織則自然被認為是構建國家和社會和諧關系的恰當選擇。自由主義認為市民社會的核心機制是自愿自治，代表市民社會的各類社會組織其使命和功能在于“通過兩個相互依賴而且同時發(fā)生的過程，來維系并重新界定市民社會與國家的界限：一個過程是社會平等與自由的擴展，另一個是國家的重建和民主化”^[4]（P14）， 從而促使市民社會通過社會組織的載體成為國家-社會之間的有效中介，并在此過程中力爭實現(xiàn)充實社會力量發(fā)展以及推動政治國家民主化進程的雙重功效。其理論基本點和發(fā)展規(guī)律表明：自由主義的核心在于促進個人權利的自由化和社會權利的多元化，主張“社會中心”的理念，盡管發(fā)展中也開始關注國家和社會勾連的趨勢，但更多地在于強調社會力量的主導及其對國家的制衡作用，尤其鼓勵社會不同力量通過形成組織化的協(xié)調、聯(lián)合機制，限制、規(guī)范國家權力的正當行使，并通過自身的自治、自律的運作與國家進行體制化交流和互動，促使每個社會成員均獲得影響國家公共政策的機會，改變國家的權力格局。在社會自治理論指導下，社會組織的治理地位和治理能力必然會受到廣泛的重視和認可，作為國家和社會關系中重要的“黏合劑”和“連接閥”，代表社會力量與政治國家進行權力博弈，成為公共治理中不可或缺的主體以及善治發(fā)展的重要標志。

法團主義或稱為合作主義、統(tǒng)合主義，是西方興起的另一種代表性的國家-社會之分析框架。與自由主義明顯不同，法團主義更加強調國家治理的中心地位和主導作用。其代表人物菲利普·斯密特認為：“合作主義，作為一個利益代表系統(tǒng)，是一個特指的觀念、模式和制度安排的類型，它的作用是將公民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結構中。這個利益代表系統(tǒng)由一些組織化的功能單位構成，它們被組合進一個有明確責任（義務）、數(shù)量限定的、非競爭性的、有層級秩序的、功能分化的結構安排之中?！?sup>[5]（P13）在以法團主義為治理主導的國家，國家依然占據(jù)主導和統(tǒng)帥的地位，公民社會及社會組織往往被國家統(tǒng)一安排進而整合進入治理系統(tǒng)之中，它們只有獲得國家的認可，才能獲得在相應社會領域內的代表、管理的權限，以及持續(xù)發(fā)展的公共資源。即其需求表達、制度安排、資源支持等方面均受國家的控制與部署。由此可見，法團主義強調的是國家力量的統(tǒng)合性、社會發(fā)展的整體性以及制度規(guī)則的統(tǒng)一性，認為在社會結構變遷的進程中，國家是影響利益構成和公共資源分配的決定性力量，應當積極地發(fā)揮其元治理的角色為各種社會群體的利益訴求的表達提供相應的整合機制。社會組織作為社會力量的組織和代表者，應由國家統(tǒng)一安排并將其制度化地吸納到治理體系之中，進行統(tǒng)一管理與任務授予，并給予人、財、物的供給，從而形成政府部門和社會組織分工合作、功能互補的發(fā)展局面。即“一方面，社會中分散的利益按照功能分化的原則組織起來，有序地參與到政策形成的過程中去；另一方面，從這種制度化的參與機制之中，國家權力獲得了穩(wěn)定的支持來源（合法性）和控制權”^[6]（P47）。結合法團主義的主導觀點，我們認為上述分析框架更加關注國家對社會組織的管制和整合、協(xié)調作用。在這種理論視角下，國家得以充分利用其治理角色，為國家體制和社會力量搭建一個制度化的聯(lián)系平臺，在國家的認可和授權下，代表功能利益的社會組織在公共治理中發(fā)揮著利益協(xié)調和“雙向傳送”的功能；而在此體制框架下，社會組織只有主動地接近國家、引述國家的法律、利用政府的權力體系，方能證明自身的治理合法性從而爭取更大的管理權力和活動能量。綜上，法團主義的推行目標在于形成一個以國家（政府）為中心的綜合利益協(xié)調體系。在此體系中國家占據(jù)著主導地位，但其也并非主張國家對社會的完全統(tǒng)攝和全面控制，更加看重國家對社會的整合及與二者在體制和視域上的融合。法團主義將社會組織認定為上述體制溝通和融合的重要媒介，即通過國家來保護民間團體的代表地位和其與國家制度化的溝通機制，從而最終實現(xiàn)社會和國家雙方的發(fā)展共贏。

二、傳統(tǒng)社會組織理論框架的弊端

自由主義、法團主義的分析框架為分析我國社會組織的生發(fā)規(guī)律提供了理論借鑒，但由于二者均產(chǎn)生于西方國家的治理情境之中，面對特殊復雜的中國“問題”，不可避免也會存在解釋力有限的困境，無法有效通約與適用。

從中國綿延數(shù)千年的政治傳統(tǒng)分析，國家的統(tǒng)治力和政府的主導性歷來強大，國家統(tǒng)攝社會、個人長期依附國家的觀念和做法根深蒂固。改革開放雖然使我國的社會權利格局發(fā)生了巨變，但政府主導的基本模式并沒有根本改變，社會組織的勃興與發(fā)展仍然高度依賴國家對于其權力空間的釋放程度，“社會并非是一個完全獨立于國家之外并與國家平等博弈的社會，而是在國家的掌控之內”^[7]。在這種背景下，社會組織在動員能力、權力博弈、自我表達、團體認同、自主治理等方面是無法與某些西方國家的公民社會力量相提并論的。因此，利用其分析范式去設計我國民間社會組織的改革路徑和方案是困難的，生搬硬套、強行推進自由主義的模式不僅無利于社會組織的發(fā)展壯大，反而會使其變得更加“邊緣化”，導致國家對社會控制和管理的進一步嚴格，從而引發(fā)新的社會關系的不平衡甚至治理秩序的紊亂。

法團主義理論更多地關注經(jīng)濟和社會變遷形勢下國家的特殊作用，力圖通過國家來保障社會組織的合法性，以功能團體為單位對社會力量進行有效整合，強化國家和社會關系的融合，實現(xiàn)公共管理的有效性。不可否認，這種分析范式更為符合我國的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實的權力格局，對當代我國社會組織的改革具有相應的適用力和指導價值。但是，由于該理論脫胎于西方的治理實踐，必然在相當程度上出現(xiàn)指導困境和解釋乏力。一方面，法團主義的理論過分強調國家的主導和整合作用，雖然也有意凸顯了國家和社會間制度化合作模式和渠道安排的重要性，但歸根到底這一利益表達和交流的平臺是由國家負責組建，其統(tǒng)攬和推進的地位無法取代。而與之對應，社會力量則更多地處于被動和被支配的地位，在一定程度上忽視公民社會對國家的能動和改造的反作用，妨礙著國家和社會平權合作伙伴關系的順利構建。將國家和社會的分析框架予以縮小，具體應用在我國社會組織和地方政府結構的關系分析上，其關注的重心必然會放在政府對社會組織的權力授予、職能安排和結構型塑上，即政府將社會組織作為自身職能的承接者，令其協(xié)助自己進行公共事務的管理，通過任務的部署使民間商會有效地發(fā)揮政府、公民間“協(xié)調器”和“緩壓閥”的作用等。而對于各類社會組織如何提高其自主治理能力以及如何推進其地方治理中的功能等方面則忽視了。長此以往，社會組織在地方治理的地位便持續(xù)“矮化”，最終淪為地方政府的附屬機構和職能延伸，其與地方政府的合作治理關系也自然有名無實了。另一方面，作為西方的分析理論，國家法團主義揭示了后全能時期國家與社會關系的某些特征，這一理論本身假定了國家和社會的分立，這并不符合中國的現(xiàn)實^[8]。在我國，國家和社會的領域界限并非涇渭分明，而是彼此交錯的，而社會組織的生發(fā)和功能彰顯恰好產(chǎn)生于二者的交叉領域。

為此，要洞悉中國社會組織的生成特征、運行模式并據(jù)此選擇改革的科學路徑，就必須將其切實置于地方治理體系中，找尋其角色代理和空間互動規(guī)律。其一，必須分析他們與國家和黨組織的關系，以及這些關系如何影響他們的特性和運行^[9]。其二，必須分析他們與所代表利益群體的關系，即社會組織如何作為特定利益人群的代表向黨政部門進行利益表達和權利維護。但由于我國國家對社會集體行動資源的高度壟斷性，以及對公民社會強大的管束性和穿透力，事實上導致社會組織在生成時往往更多地代表著黨政機關的需求，作為國家官僚體制的新成分而存在，對社會利益的代表和維護能力則偏弱，與其政治功能無法相提并論。它基于黨政部門的支持和認可而發(fā)起，主要依賴政府部門的資源供給而發(fā)展，在代表利益團體與黨政部門博弈時往往顯得能力不足。雖然也意圖為所代表的會員企業(yè)爭取相關的利益和權利，但礙于國家對社會統(tǒng)合的力度之深以及政府管制地位之重，往往只能做出無奈選擇?！半m然我們看到了統(tǒng)合主義的結構形式，但是這些制度安排在本質上并非是統(tǒng)合主義的?！?sup>[10]

三、社會組織研究框架的中國化探索

針對我國特有的行政生態(tài)和權力格局，近年來學者們一直致力于修正西方的理論框架，并為推出新的改革工具持續(xù)探索。其中，“良性互動說”反映了學者們致力彌合、超越法團主義和自由主義的對立，探索中國社會力量發(fā)展路徑的早期努力。顧名思義，這一學說立論于公民社會與政治國家間能夠建構一種良性互動的關系。為實現(xiàn)上述目標，國家對于市民社會的整合與控制是必要的，但同時應當充分關注市民社會對國家能動的“反”作用，激發(fā)和引導其發(fā)展，使其有效擔負起公共治理之職責。為此，國家的“干預”必須控制在合理的限度內。這一理論的價值在于，一方面，它敏銳地洞察到國家在社會發(fā)展中的主導性和在自上而下建構公民社會中的特殊作用；另一方面，它也充分肯定了我國權力格局的調整、社會組織的興起對于國家的現(xiàn)實影響力。并在對二者交互關系深入分析的基礎上，認為只有深刻把握其互動發(fā)展和作用規(guī)律，方能創(chuàng)建出具有中國本土化色彩的市民社會和國家的概念框架，從而形成完善的理論分析模式^[11]。由于這一理論工具是基于我國現(xiàn)實國情客觀判斷提出的，因此對于搭建我國社會組織主導的分析框架和拓展社會組織研究的思路起到了奠基作用。但是，作為一種宏觀分析框架，它不可避免地伴隨著概括性高和過于抽象的特點，客觀上存在著“更接近于一種理想模式，現(xiàn)實解釋力不足”的狀況^[8]。為了彌補上述缺憾和推進該解釋模式，“公民社會理論”及“國家在社會中理論”等理論工具便應運而生。前者從公民社會的性質、結構、功能的界定出發(fā)，結合我國的現(xiàn)實國情，探索公民社會的結構和文化特征，揭示出社會和國家的邏輯關系。這一理論認為，公民社會“既可指一種特定的社會領域，也可指在這一特定社會領域中的活動主體”^{[12]（P132）}，但其必須在與國家的關系框架下方能準確界定。公民社會和政治國家的關系是其理論的關鍵內容，二者是雙向互動的關系，且呈現(xiàn)出多元化的模式，絕非是一種相互對立和對抗性的“零和”關系。學者們認為，隨著公民社會力量的壯大，其與國家間應當朝著建設性的合作伙伴關系的方向發(fā)展，從而實現(xiàn)共贏^{[13]（前言P86-89）}。“國家在社會中”的理論觀點由于與“互動說”一脈相承，因而備受學者的關注。這一理論進一步發(fā)展了互動學說，將國家當作是社會的一部分，用基于合法承認的互動關系來解釋社會結構的運行特質。國家和社會各自的行動是互為反應的，“在相互作用的過程中，它們的結構、目標、支持者、規(guī)則和社會控制都會發(fā)生變化，它們在不斷的適應當中”^[14]。正是在其具體聯(lián)系和持續(xù)互動之中，國家和社會博弈能力的強弱發(fā)生著改變，促使二者在相互適應中得以轉化和重構，最終實現(xiàn)國家和社會的有效合作與融合。

國家法團主義則立足于我國的權力結構現(xiàn)實特征，修正了傳統(tǒng)的法團主義，其基本觀點認為，中國的社會組織雖已獲得一定程度的自主性，但仍然處于強大的國家控制之內，在權威國家制度統(tǒng)合、規(guī)范、安排中運行。因此，社會組織要得到持續(xù)的發(fā)展就必須制度化地進入國家正式的體制之中，主動引入國家的符號、遵循體制的安排，以此獲得政府的支持和認同。分類控制理論則通過對當前中國國家和社會關系的實證研究，在得出國家依然控制社會的根本結論基礎上，并沒有采用“一刀切”的方式籠統(tǒng)地界定二者的關系特征，認為國家對各種社會組織的實際控制事實上采取了多元的策略，即政府對待不同社會組織時從態(tài)度到方法都有所區(qū)別，采取不同的管理模式，進而演化成了一套具體的“分類控制體系”。該體系的分類標準為國家（政府）所確立，主要根據(jù)社會組織對政權的挑戰(zhàn)能力和對公共物品的提供水平來劃分，政府結合其特征進行各異的策略選擇。具體的劃分主要包括：高社會服務高政權威脅型組織，國家直接將這類組織納入體制內進行管理；高社會服務低政權威脅型組織，國家鼓勵發(fā)展但加強監(jiān)管；低社會服務高政權威脅型組織，國家禁止其發(fā)展，一旦發(fā)現(xiàn)，即予以取締；低社會服務低政權威脅型組織，國家允許其發(fā)展，且不過多干預^[8]。 “實際上，這是一套國家利用‘非政府方式，在新的經(jīng)濟環(huán)境中，對社會實行全面控制的新體制?！?/p>

^[15]當然，大多數(shù)社會組織在分類中屬于高社會服務、低政權威脅的一類，對此，國家和政府理應采取積極培育、大力支持、寬松管理的策略，在政府的主導下推進其功能的發(fā)揮并加強與之良性互動與合作。無疑，上述理論為我國社會組織的改革尤其是政會關系的調整提供了獨特的分析視角。但這兩種理論分析工具也并非盡善盡美，其共性是往往過分強調國家-

基于特殊的生成機理和形成路徑，我國社會組織事實上生存在政府和社會的交叉地帶，與政府的行政控制有著糾纏不清的利益關系。一方面， 社會組織對黨政部門存在著嚴重的體制依賴。社會組織的發(fā)展很大程度上為黨政部門所型塑，發(fā)展空間為黨政部門所限定，發(fā)展資源為黨政部門所分配，社會組織只有在政治層面與政府的發(fā)展目標保持一致，遵循特定的制度安排，履行相應的職能授予，并高度納入地方黨政治理的框架之中，才能得到長足和有效的發(fā)展。另一方面，社會組織又與社會力量的崛起密不可分。作為社會結構變遷中各利益主體不斷分化的產(chǎn)物，社會組織的存在源于市場經(jīng)濟發(fā)展以及社會成員利益維護之需要，這又決定了民間社會對于社會組織的本源作用。社會組織只有成為組織內部真正的“代言人”，切實地維護社會成員的合法利益，并代表社會力量和國家形成良好的博弈與合作關系，方能在地方治理體系中“站穩(wěn)腳跟”。而這一切的實現(xiàn)，都需要其自身不斷強化“內功”的修煉。

綜合分析，我國社會組織改革的順利推行，必須同時滿足嵌入國家體制和立足于民間需求兩方面之共同要求，那種非此即彼式的“回歸行政”或“走向自治”的路子都是不可取的，而必須在貼近政府和強化自治之間尋找平衡^[17]。當然，鑲嵌和自主還可能在某些情況下表現(xiàn)出矛盾之處，如過分依賴政府便會使其更多具有行政依附和官辦色彩，削弱社會組織的民間性和代表性，難以良性和可持續(xù)發(fā)展；過分強調自治性，也會使社會組織面臨資源供給短缺的困難，最終難以實現(xiàn)自主管理和自律服務等。因此，鑲嵌式自主性理論雖然為社會組織的改革提供了基本的分析視角和實施策略，但如何將此分析框架科學化、規(guī)范化、法治化地予以應用，并不斷在實踐中厘清其適用要求和應用邊界，則需要更加宏大的改革視閾加以關照，而中央提出的政社分開、權責明確、依法自治的社會組織體制改革的總目標則是鑲嵌、自治互動的平衡指針與協(xié)同方向。

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