協(xié)商民主新格局下的政黨協(xié)商

孫照紅

[摘 要] 政黨協(xié)商在我國協(xié)商民主體系的新格局中地位突出，對其他協(xié)商具有示范意義。推動我國協(xié)商民主整體、協(xié)同發(fā)展，需要政黨協(xié)商與其他協(xié)商的協(xié)同聯(lián)動，發(fā)揮政黨協(xié)商對其他協(xié)商的引領(lǐng)、輻射作用。與政黨協(xié)商制度優(yōu)勢及現(xiàn)實需求相比，政黨協(xié)商實踐特別是地方的政黨協(xié)商需要通過明確協(xié)商雙方的權(quán)責(zé)、細化協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范協(xié)商程序、健全協(xié)商機制來進一步加強和完善。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)商民主；政黨協(xié)商；協(xié)同聯(lián)動

中圖分類號：D05 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2016）04-0037-05

《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）把社會主義協(xié)商民主劃分為三個層次、七條協(xié)商渠道，從總體上描繪、構(gòu)建了協(xié)商民主的新藍圖和新格局。在這一新格局中，政黨協(xié)商位居首位，對其他形式和渠道的協(xié)商民主具有示范、引領(lǐng)和輻射作用。從理論上分析政黨協(xié)商在整個協(xié)商民主體系中的重要地位和作用以及從實踐上分析政黨協(xié)商存在的現(xiàn)實問題，有針對性地提出完善政黨協(xié)商進而推動協(xié)商民主整體協(xié)同發(fā)展的具體建議，對凸顯我國協(xié)商民主的中國特色和比較優(yōu)勢，推進“四個全面”戰(zhàn)略布局具有重要意義。

一、協(xié)商民主新格局的形成

改革開放以來，為了適應(yīng)人們利益關(guān)系日益復(fù)雜、表達訴求愿望日益強烈、政治參與意識日益增強的新情況，我國協(xié)商民主特別是基層協(xié)商發(fā)展迅速、生機勃勃。如果說十八大之前的協(xié)商民主是“摸著石頭過河”的過程，推動了協(xié)商民主的“廣泛”、“多層”發(fā)展，“制度化”不足成為協(xié)商民主“常態(tài)化”、“規(guī)范化”發(fā)展的瓶頸，那么十八大之后的協(xié)商民主更加注重“制度化”建設(shè)，注重“頂層設(shè)計”和“摸著石頭過河”相結(jié)合。

蓬勃發(fā)展的協(xié)商民主實踐呼喚相應(yīng)的制度設(shè)計和理論指導(dǎo)，黨的十八大從頂層設(shè)計的高度正式回應(yīng)這一實踐要求，明確提出健全社會主義協(xié)商民主制度，完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展^[1]，這標(biāo)志著協(xié)商民主制度化建設(shè)被提上日程，此后，協(xié)商民主格局逐漸清晰。2014年，習(xí)近平提出“要拓寬中國共產(chǎn)黨、人民代表大會、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團體、基層組織、企事業(yè)單位、社會組織、各類智庫等”

^[2]十條協(xié)商渠道，為協(xié)商民主新格局的形成勾勒框架基礎(chǔ)。十八屆三中全會進一步提出“協(xié)商民主體系”的概念，明確了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的任務(wù)，對協(xié)商民主體系作了全面的規(guī)劃和部署，并提出要拓寬“國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織”^[3]五條協(xié)商渠道，直接釋放出啟動協(xié)商民主建設(shè)整體推進的信號。2015年初，中共中央頒發(fā)了《意見》，這一文件又進一步為協(xié)商民主歸納出七條渠道，并把這七條渠道分成了三個層次，即“繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商，積極開展人大協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商，逐步探索社會組織協(xié)商”^[4]。至此，我國社會主義協(xié)商民主的新格局形成。

二、政黨協(xié)商在協(xié)商民主新格局中的地位

《意見》首次將“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商”明確為“政黨協(xié)商”，提出要“繼續(xù)重點加強政黨協(xié)商”?！袄^續(xù)”和“重點”強調(diào)兩層意思：一是政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主的“重點”；二是政黨協(xié)商一直是我國協(xié)商民主的“重點”，過去是，現(xiàn)在是，而且這種重要地位還要“繼續(xù)”下去?！兑庖姟钒选袄^續(xù)加強政黨協(xié)商”章節(jié)放在協(xié)商民主建設(shè)的重要意義、指導(dǎo)思想、基本原則和渠道程序等“總綱”后的第一位，位列七條協(xié)商渠道之首。2015年底，《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》（以下簡稱《實施意見》）進一步提出：“政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的

多黨合作和政治協(xié)商制度的重要內(nèi)容，是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，是中國共產(chǎn)黨提高執(zhí)政能力的重要途徑。”^[5]在七種協(xié)商渠道共同構(gòu)成的協(xié)商民主體系和新格局下，把政黨協(xié)商放在各種協(xié)商民主渠道之首，并且用一個“重點”和三個“重要”凸顯了政黨協(xié)商在協(xié)商民主體系中的價值和意義。

（一）協(xié)商民主開創(chuàng)和奠基于政黨協(xié)商

我國的協(xié)商民主發(fā)端于政黨協(xié)商和政協(xié)協(xié)商，即“先從政治領(lǐng)域起航，再到政治和社會兩大領(lǐng)域齊頭并進”^[6]。早在新民主主義革命時期，為了反對國民黨的獨裁統(tǒng)治、推翻“三座大山”、爭取民族獨立和人民解放，作為革命黨的中國共產(chǎn)黨就已經(jīng)嘗試與作為中間勢力的各民主黨派進行協(xié)商、合作，并創(chuàng)造了“協(xié)商建國”的佳話。新中國成立后，執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨與民主黨派就恢復(fù)國民經(jīng)濟、進行土地改革和社會主義改造、制定憲法、抗美援朝等內(nèi)外事務(wù)進行協(xié)商。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨和民主黨派圍繞發(fā)展中國特色社會主義開展了廣泛深入的協(xié)商，促進了經(jīng)濟社會快速發(fā)展，實現(xiàn)了決策的科學(xué)化、民主化?？梢哉f，政黨協(xié)商貫穿于我國革命、建設(shè)和改革事業(yè)的全過程，沒有政黨協(xié)商，就沒有社會主義協(xié)商民主的悠久歷史、深厚底蘊和豐富實踐。

（二）政黨協(xié)商帶動和引領(lǐng)協(xié)商民主

從成員看，民主黨派屬于精英型政黨，其成員多是各行業(yè)各領(lǐng)域各方面的專業(yè)人才和知識分子，是“有一定代表性的人士”，而且不少在政協(xié)、人大、政府、企事業(yè)單位以及一些社會組織中任職。在政協(xié)協(xié)商中，民主黨派可以作為界別以集體名義參與協(xié)商，還可以作為政協(xié)委員以個人名義參與協(xié)商；在人大協(xié)商中，民主黨派成員可以以各級人大代表的身份提建議。這樣，民主黨派成員可以把參與政黨協(xié)商過程中積累的經(jīng)驗甚至一些成熟的具有普遍性的方法和程序傳播到政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、社會協(xié)商、基層協(xié)商中去。

（三） 政黨協(xié)商是協(xié)商民主的參照系和輻射源

相比其他協(xié)商民主渠道，政黨協(xié)商不僅歷史悠久、形式多樣、主體高層、經(jīng)驗豐富，而且制度化程度最高。政黨協(xié)商不僅有作為國家意志的憲法的保障，還有作為我國基本政治制度的政黨制度——中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度——的保障。同時，在長期的政治協(xié)商實踐中探索形成了一系列相配套的制度體系，包括《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》、《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》等。這些文件對政治協(xié)商的性質(zhì)、內(nèi)容、方式、程序、保障機制等作了具體規(guī)定，不僅為繼續(xù)加強政黨協(xié)商指明了方向、提供了遵循，也為推進其他協(xié)商渠道的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)、提供了參考。另外，政黨協(xié)商相對成熟的經(jīng)驗特別是協(xié)商價值、協(xié)商理念、協(xié)商精神、協(xié)商原則可以作為參照系和輻射源，自然地融入整個政治過程和社會生活中。

三、政黨協(xié)商與其他協(xié)商的協(xié)同聯(lián)動

民主既是普適的又是特殊的，協(xié)商民主亦然。既沒有固定的發(fā)展模式也沒有現(xiàn)成完美的路徑，關(guān)鍵是根據(jù)各自的歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實環(huán)境和條件持續(xù)不斷地進行嘗試、法律建設(shè)和制度建設(shè)，然后再進行調(diào)適和創(chuàng)新。在中國，無論是政治領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域的協(xié)商民主，起初都是先從實踐破題，邊嘗試探索邊摸索經(jīng)驗、總結(jié)規(guī)律，然后再推進推廣、制度提升。正是這種漸進、溫和的“摸著石頭過河”的辦法創(chuàng)造了改革開放以來我國協(xié)商民主“廣泛”、“多層”蓬勃發(fā)展的奇跡，十八大以來的相關(guān)文件和制度安排又從頂層設(shè)計的角度逐步描繪、構(gòu)建出協(xié)商民主的新藍圖和新格局。

協(xié)商民主建設(shè)從頂層設(shè)計到“落地生根”仍然需要一個過程，需要宏觀上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和具體的實施方案，需要體制機制的規(guī)范以及法治體系和運行環(huán)境的保障。2015年6月，針對人民政協(xié)協(xié)商民主的實施意見——《關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實施意見》——出臺；同年7月，規(guī)范城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商工作的文件——《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》——發(fā)布；同年12月，規(guī)范政黨協(xié)商的文件——《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》——發(fā)布實施。這些具體的、專門的實施意見緊鑼密鼓地出臺，表明中國協(xié)商民主正在告別單純的局部性、漸進性、摸索性進路，同時在探索、試錯、實踐調(diào)適的基礎(chǔ)上尋求整體性、系統(tǒng)性路徑。這條路徑正在成為協(xié)商民主建設(shè)的常規(guī)化路徑。

除了整體推進之外，協(xié)商民主建設(shè)還需注重協(xié)同性。協(xié)商民主建設(shè)的整體推進，重在改變以往的零敲碎打、單兵突進的路子，實現(xiàn)各個領(lǐng)域、各個層次、各個方面的全覆蓋。協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展，是在全覆蓋的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方力量，合作互動、優(yōu)勢互補，從而以強帶弱、以先進帶后進，促進各種協(xié)商的共同發(fā)展和繁榮。協(xié)商民主的協(xié)同發(fā)展包含兩個方面。一是橫向上的協(xié)同性。推動協(xié)商民主整體、協(xié)同發(fā)展，需要不同協(xié)商渠道和形式之間的聯(lián)合、互動。二是縱向上的協(xié)同性。社會主義協(xié)商民主既是價值理想，又是政治制度和治理形式，更是社會實踐和生活方式。這需要加強頂層設(shè)計與“摸著石頭過河”相結(jié)合，需要高層價值引領(lǐng)和藍圖構(gòu)建、中層制度設(shè)計和政策規(guī)范、基層實踐探索和經(jīng)驗摸索相互結(jié)合、相互促進，這是協(xié)商民主整體推進協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求。

在推進協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展方面，政黨協(xié)商的優(yōu)勢明顯。從縱向看，中國共產(chǎn)黨和民主黨派都以民主集中制為根本的組織原則，形成了由中央組織、地方組織和基層組織構(gòu)成的直線式的上下級的組織結(jié)構(gòu)體系。從橫向看，中國共產(chǎn)黨和民主黨派不僅是政黨協(xié)商的主體，還可以是其他協(xié)商的主體?！吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》指出：“支持民主黨派和無黨派人士參與人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商及其他方面的協(xié)商”^[7]。 也就是說，民主黨派不僅參與政黨協(xié)商，也可以參與其他協(xié)商，而且民主黨派參與其他協(xié)商是受到支持和提倡的。政黨協(xié)商主體的高層性和交叉性、協(xié)商內(nèi)容的重要性、協(xié)商行為的組織性、協(xié)商程序的規(guī)范性、協(xié)商精神的輻射性決定了政黨協(xié)商在促進協(xié)商民主整體協(xié)同發(fā)展方面具有很大的優(yōu)勢，能夠發(fā)揮更為重要的作用。因此，政黨協(xié)商與其他協(xié)商形式之間的互動機制理應(yīng)成為協(xié)商民主建設(shè)的重要內(nèi)容。今后，有必要在政黨協(xié)商與其他協(xié)商之間建立常態(tài)化的協(xié)同聯(lián)動和溝通機制，把政黨協(xié)商中的經(jīng)驗、理念和好的做法帶到其他協(xié)商中去，從而帶動、推進其他協(xié)商渠道的發(fā)展和完善。

四、完善政黨協(xié)商的路徑

從近年來的政黨協(xié)商實踐看，無論是中央還是地方都取得了可喜的成績。《實施意見》進一步明確了政黨協(xié)商的概念，規(guī)范了政黨協(xié)商的內(nèi)容、程序和保障機制。但與政黨協(xié)商制度優(yōu)勢及現(xiàn)實需求相比，政黨協(xié)商實踐特別是地方的政黨協(xié)商仍然存在不小的差距，需要進一步加強和完善。

（一）明確協(xié)商雙方的權(quán)責(zé)

政黨協(xié)商的制度基礎(chǔ)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，這一制度包含了三個關(guān)鍵詞，即“ 中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”、“多黨合作”和“政治協(xié)商”。而在

實際的政治生活中，黨的領(lǐng)導(dǎo)往往更多地被強調(diào)和重視，政治協(xié)商往往被忽視和弱化。而且越到基層，政治協(xié)商的積極性和效果越弱。與此相對應(yīng)，協(xié)商資源的分配包括協(xié)商議題如何提出及由誰提、協(xié)商信息如何獲取及獲取多少、協(xié)商結(jié)果如何取舍及由誰取舍等都取決于中共的重視程度和協(xié)商藝術(shù)。而民主黨派存在協(xié)商積極性不高、協(xié)商能力缺失的局限，致使政黨協(xié)商的制度優(yōu)勢不能充分釋放。因此，中國共產(chǎn)黨必須摒棄政治優(yōu)越感和權(quán)力中心意識，改善領(lǐng)導(dǎo)方式、提高協(xié)商能力和協(xié)商藝術(shù)；民主黨派也應(yīng)意識到自己是政黨協(xié)商的“主體”，是“半邊天”，從而主動擔(dān)責(zé)、理性建言，同時注重協(xié)商能力的提升。此外，當(dāng)前特別需要制定相關(guān)的法律法規(guī)，對中國共產(chǎn)黨和民主黨派在政黨協(xié)商中應(yīng)該享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)進行明確的規(guī)定和劃分，同時制定相應(yīng)的責(zé)任追究機制，確保協(xié)商雙方特別是民主黨派的協(xié)商權(quán)利不受侵害，避免協(xié)商行為因“領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”^{[8]（P146）}，確保協(xié)商資源的公平分配、協(xié)商過程的公開透明以及協(xié)商結(jié)果的公正有效。

（二）細化協(xié)商內(nèi)容

《實施意見》就中央層面的政黨協(xié)商規(guī)定了七大方面的內(nèi)容，從措辭來看，納入政黨協(xié)商視野的都是些“重要”、“重大”問題，但有的表述過于籠統(tǒng)和宏觀，到底重要、重大到什么程度才算重要和重大，這不好把握、不便操作。而對于地方的政黨協(xié)商，文件也沒有做出相應(yīng)的規(guī)定。在實際操作過程中，地方的政黨協(xié)商更多的是一些地方經(jīng)濟、社會、民生、文化教育、生態(tài)環(huán)境等具體問題，甚至小到停車收費問題、中小學(xué)食堂飯菜問題等。這些內(nèi)容是否屬于政黨協(xié)商的范疇，應(yīng)該不應(yīng)該納入政黨協(xié)商的范圍，需要通過制定配套的制度給出一個權(quán)威的說明。

（三）規(guī)范協(xié)商程序

《實施意見》對中央層面的會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商三種協(xié)商形式的流程進行了細化和安排，突出了實踐性和可操作性，但有些流程還不夠具體。在地方層面，近幾年有些省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r嘗試制定了相關(guān)的政黨協(xié)商法規(guī)、規(guī)程，但是也存在各種各樣的問題。為此，可以在《實施意見》的基礎(chǔ)上引入5W2H分析法（七何分析法），即WHAT（什么）+WHY（為什么：原因和理由）+WHEN（時間）+WHERE（地點）+WHO（主體）+HOW（方式方法）+HOW MUCH（程度、數(shù)量），在協(xié)商前、協(xié)商中、協(xié)商后三個重要環(huán)節(jié)都按照5W2H的要素設(shè)計問題。比如，議題是什么，為什么提出這一議題，由誰提出議題，什么時間通報給對方，在哪里協(xié)商，由誰來主持，如何開展調(diào)研，協(xié)商結(jié)果怎樣，協(xié)商結(jié)果由誰落實，落實情況由誰監(jiān)督和反饋等，然后針對這些問題制定出一套操作性強的實施辦法和細則。這樣，政黨協(xié)商的每個環(huán)節(jié)、每個步驟都用一定的制度和“規(guī)矩”把它們固定下來，保障協(xié)商有法可守、有章可依、有規(guī)可循、有序可遵。

（四）健全協(xié)商機制

一是知情明政機制和工作聯(lián)系機制。雖然目前已經(jīng)初步形成了一些信息公開和通報的渠道，包括情況通報會、專題報告會、對口聯(lián)系制度等，但民主黨派獲取信息的渠道仍然較少，特別是一些核心的信息，與中國共產(chǎn)黨掌握的情況嚴(yán)重不對稱、不均衡，這必然導(dǎo)致民主黨派因掌握信息不全而難以把握相關(guān)議題的整體情況，所提出的協(xié)商意見難免籠統(tǒng)。目前，需要在《實施意見》的基礎(chǔ)上制定一些細則，明確哪些部門和單位需要向民主黨派報送經(jīng)濟社會發(fā)展的重要信息，并規(guī)定報送頻率和時間；明確規(guī)定應(yīng)提前多久把與議題相關(guān)的信息傳達給民主黨派；重大事件和突發(fā)事件應(yīng)及時通報；民主黨派需要查詢相關(guān)信息時相關(guān)單位應(yīng)予以配合；加強對口聯(lián)系制度的落實等。

二是考察調(diào)研機制。目前，民主黨派中央開展的考察調(diào)研一般是中共中央委托的調(diào)研項目和中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部確定的調(diào)研題目。至于地方民主黨派開展什么樣的調(diào)研、怎么樣開展調(diào)研，需要做出相應(yīng)的制度安排。另外，可以嘗試建立相應(yīng)的機制發(fā)揮民主黨派的比較優(yōu)勢和整體優(yōu)勢。比如，在涉及臺灣問題的公共政策時，臺盟就應(yīng)該發(fā)揮自身政黨特色以及其成員的專業(yè)特長和比較優(yōu)勢，主動請纓，主動提出議題，并進行跟蹤調(diào)研，在掌握第一手資料的基礎(chǔ)上提出有針對性的對策建議。為了發(fā)揮民主黨派的整體優(yōu)勢，可以嘗試建立一個網(wǎng)絡(luò)平臺，實時發(fā)布政黨協(xié)商的相關(guān)信息，集中高等院校、科研機構(gòu)以及社會組織中民主黨派成員的智慧和力量，提高民主黨派成員對協(xié)商的參與度，最大限度地凝心聚智。

三是協(xié)商反饋機制。協(xié)商結(jié)果的采納和辦理落實情況是檢驗政黨協(xié)商是否有效的關(guān)鍵。由于有“協(xié)商于決策之前和決策實施之中”原則的規(guī)定，一些地方黨委不得不在重大決策之前先行協(xié)商，但實際上并不重視協(xié)商結(jié)果的落實和反饋。因此，有必要制定出一個更具體的協(xié)商反饋辦法，及時將協(xié)商結(jié)果的處理情況反饋給各民主黨派，對于合理的建議應(yīng)落實相關(guān)單位限時辦理，對于沒有采用的意見建議應(yīng)給出理由和解釋。對于落實不力、推諉扯皮的部門和單位應(yīng)給 出懲處辦法。另外，可以嘗試建立干部考評和獎懲機制，將開展政黨協(xié)商的情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系中來；探索建立進行監(jiān)督或評估政黨協(xié)商的專門機構(gòu)，對政黨協(xié)商的各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督，確保民主黨派提出的合理建議被納入決策環(huán)節(jié)。

參考文獻：

[1] 習(xí)近平.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-09.

[2]習(xí)近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[4]關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見[N].人民日報，2014-02-10.

[5]齊衛(wèi)平，陳 朋.中國協(xié)商民主60年：國家與社會的共同實踐[J].中國延安干部學(xué)院學(xué)報，2009，（5）.

[6]關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見[N].人民日報，2015-12-11.

[7]中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）[N].人民日報，2015-09-23.

[8]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.