讓黨組運轉(zhuǎn)：保障重大決策的科學化、民主化與合法化

[摘 要] 中共黨組是中國共產(chǎn)黨組織體系與執(zhí)政體系中重要的一環(huán)，是實現(xiàn)黨對國家機關(guān)工作領導的重要組織形式和制度保證，在本單位發(fā)揮領導核心作用。在全面深化改革、推進全面依法治國背景目標下，黨組的作用發(fā)揮應該有所調(diào)整，做到運轉(zhuǎn)更加精準、有效。根據(jù)黨的十八大以來的會議和文獻精神要求，黨組運轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容應當聚焦于重大決策（“三重一大”），途徑是領導立法、保證執(zhí)法和支持司法，總體標準（目標）是保障重大決策的科學化、民主化與合法化。黨組運轉(zhuǎn)的空間是封閉的，限于本單位。黨組的有效運轉(zhuǎn)需要內(nèi)化于國家立法、行政和司法機關(guān)重大決策行為中，并進行具體的程序完善。

[關(guān)鍵詞] 黨組運轉(zhuǎn)；重大決策；科學化；民主化；合法化

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A

文章編號：1008-410X（2016）04-0016-07

一、問題的提出

中共黨組是非黨組織領導機關(guān)中的領導核心，是實現(xiàn)黨對國家各項事業(yè)的領導，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和溝通黨外力量的抓手和橋梁（中介），同時也是實現(xiàn)黨員干部管理的重要方式。自黨的十六大以來歷次修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）都專設一章“黨組”，規(guī)定其在政治、經(jīng)濟、文化和社會等各類非黨組織的領導機關(guān)中的領導核心作用。歷史經(jīng)驗也表明，黨組制度的孕育與發(fā)展是中共民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的有效實現(xiàn)形式，黨組制度的建立既有利于執(zhí)政黨團結(jié)各方力量、擴大統(tǒng)一戰(zhàn)線，又有助于增強執(zhí)政黨的權(quán)威，間接地在民主集中制原則下領導各方力量進行國家建設^[1]。黨的十八大報告提出“要更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式”^[2]。黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革，需要有力的組織保證和人才支撐”，需要“非黨組織領導機關(guān)中的黨組發(fā)揮領導和把關(guān)作用，強化責任”^[3]。中共中央政治局2015年6月頒布《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》），提出黨組工作旨在“加強和改善黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用”^[4]，并明確指出黨組的活動領域包括中央和地方的各類政治、經(jīng)濟、社會與文化組織“領導機關(guān)中設立的領導機構(gòu)”，其角色是“在本單位發(fā)揮領導核心作用”^[4]。從《黨章》到《條例》，顯示了黨組及其制度在提升黨的執(zhí)政能力、優(yōu)化黨治國理政中的突出地位。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大戰(zhàn)略背景特別是全面推進依法治國目標背景下，黨組的“核心領導作用”應當如何更好地發(fā)揮？換句話說，黨組“核心領導作用”發(fā)揮的軌道是怎樣的？

黨的十八屆三中全會以來，通過全面深化改革，探索制度創(chuàng)新發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化無疑成為當前黨和國家奮斗的最大戰(zhàn)略目標，也考驗著黨領導人民群眾進行國家現(xiàn)代化建設的水平和執(zhí)政的能力。特別是黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“全面依法治國”，將“法治國家”納入國家治理現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略目標之中。新的時代背景賦予了中國共產(chǎn)黨新的歷史使命，對黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力提出了更高的要求：“堅持依法治國、依法執(zhí)政”，而這一使命和目標能否實現(xiàn)，發(fā)揮黨的“核心領導作用”無疑是關(guān)鍵一環(huán)。黨組作為一種中介，是黨的組織體系嵌入國家與社會，領導國家政權(quán)、有效治理國家的紐帶和抓手，黨組制度是中國共產(chǎn)黨制度體系與國家制度體系的銜接制度。新時期的中國國家治理現(xiàn)代化，必然是黨的領導、人民當家作主與依法治國三位一體、有機統(tǒng)一的國家治理。黨組“核心領導作用”的發(fā)揮，也即是黨組的有效運轉(zhuǎn)，貫徹黨的意志決策于國家決策之中。因此，黨組的運轉(zhuǎn)需要服從于黨的政策方針，服務于黨的重大決策實施。根據(jù)中共中央政治局關(guān)于黨組的最新工作要求，也就是《條例》，并結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆四中全會精神，不難看出，黨組有效運轉(zhuǎn)的軌道是保障本單位重大決策的科學化、民主化與合法化。

二、讓黨組有效運轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容

《決定》明確規(guī)定：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。”^[5]然而，關(guān)于“重大決策終身責任追究制度”的構(gòu)建，還存在許多盲點和缺陷需要從理論上加以解釋，從實踐上加以克服、完善。毫無疑問，關(guān)于“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”，無論是在行政決策還是在黨組決策領域甚至是在人大、司法領域中，都是一個全新的提法。實際上，僅僅就文字表述而言，十年前的政府文件中就已經(jīng)有“行政決策的責任追究制度”的說法，并且明確提出了“誰決策、誰負責”的責任追究原則^[6]。從理論上或者操作技術(shù)上而言，只要重大行政決策的每一道程序、每一個環(huán)節(jié)都詳細地記錄在案，每個決策參與者在整個決策過程中的角色和行為都記錄在案，那么對行政決策失誤進行責任追究看似就不應該成為難題^[7]。但縱觀中國改革開放三十多年以來的法治實踐，極罕見有行政性首長或相關(guān)領導人因行政決策失誤被追究的真實案例，更不用談對黨組成員追責。對于行政性決策失誤，已有的一些法律法規(guī)有明確規(guī)定，但尚難以實現(xiàn)追究制度及責任倒查機制。那么，對于黨組的決策，又如何加以避免失誤和追責呢？

從公法學的視角來講，我國的法律體系尚有待完善和細化，對于“行政性決策”難以界定，責任追究機制難以有效運轉(zhuǎn)^[8]。追根溯源，行政性決策并非一個法學概念，而是一個政治學概念^{[9]（P459）}?！稕Q定》提到的“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”是專門針對政府的，目的在于“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，即“保證執(zhí)法”。但是，在我國實際政治制度設計和政治決策實踐中，行政性決策（包括人大、政府、司法決策）往往是在黨委領導下做出的。出于黨政分開，實現(xiàn)科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的考慮，黨委并不直接干預國家政權(quán)機關(guān)的運轉(zhuǎn)，而是通過黨委的中介和抓手——黨組，實現(xiàn)對國家機關(guān)決策的影響和控制。按照黨章規(guī)定，黨組與黨委類似，都是某一單位或領域中所有工作的領導核心，通過做出決策或是領導決策發(fā)揮作用。黨組決策往往構(gòu)成了行政性決策的前提、依據(jù)和基礎^[10]。黨組決策與行政性決策在該單位行為和運轉(zhuǎn)中形成了前后交織的兩個環(huán)節(jié)，難以界定區(qū)分。再加上，黨組決策與黨委決策一樣，其所承擔的責任主要是政治責任與道德責任，不受法律追究。這就使得黨組決策追究制度及責任倒查機制更是難以啟動。有鑒于此，2015年6月中共中央政治局頒布《條例》，結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆五中全會精神和把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來的要求，針對黨組及其制度的有效運轉(zhuǎn)，首度自我立“規(guī)矩”，這是黨對于黨組運轉(zhuǎn)的最新最權(quán)威最詳細的文本規(guī)范。它對于指導黨組工作有規(guī)可依，指明黨組有效運轉(zhuǎn)的路徑選擇有著決定性的意義。

《條例》共分八章三十九條，涉及設立條件、職責、組織原則、議事決策、責任追究等黨組工作的各個方面。其中職責、議事決策和責任追究這三章乃是實體，明確黨組有效運轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容、基本途徑和總體標準。更具體地說，第三章“職責”第十條便是對于黨組有效運轉(zhuǎn)核心內(nèi)容的規(guī)定。第九條是對黨組職責的方向性、原則性描述，并落腳于“發(fā)揮好把方向、管大局、保落實的重要作用”^[4]，也即是說，黨組的“核心作用”發(fā)揮應體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)：對于重大問題的宏觀掌控與保證落實。緊接著，第十條便對于什么是“重大問題”做了細化規(guī)定，分為六點。值得注意的是，每一點都突出“重大”或“重要”字眼，查閱歷屆全國黨代會通過的《黨章》不難發(fā)現(xiàn)，自1927年《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程議決案》開始，黨組的主要工作內(nèi)容中便離不開全面“加緊（強）黨的影響”，直到黨的十四大通過的《黨章》全面恢復黨組在國家機關(guān)的運轉(zhuǎn)，其主要工作內(nèi)容才由“全面”轉(zhuǎn)向“重大”——“討論和決定本部門的重大問題”，更加注重黨組發(fā)揮關(guān)鍵作用，到黨的十六大通過的《黨章》明確提出黨組應在本單位“發(fā)揮領導核心作用”。但對于“重大問題”的具體含義，歷次修訂的《黨章》都沒有做出解釋。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“充分發(fā)揮黨的領導核心作用”，但也只是泛泛地要求“明確職責定位和工作任務”及“在干部選拔任用中的權(quán)重和干部考察識別的責任”^[3]。黨的十八屆四中全會通過的《決定》首次提出黨組的核心作用應聚焦于“重大問題”和“重大決策”上。而2015年6月《條例》的頒布，是對于黨組運轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容的進一步闡述——“重大決策、重要人事任免、重大項目安排、大額資金使用等事項”^[4]，簡稱“三重一大”，也可以統(tǒng)一稱為“重大決策”。只有“三重一大”才涉及黨組與本單位職責關(guān)系，構(gòu)成黨組在本單位內(nèi)有效運轉(zhuǎn)（工作）的核心內(nèi)容。只有明確了黨組運轉(zhuǎn)的核心內(nèi)容，才能規(guī)范黨組運轉(zhuǎn)，避免超負荷運行和失控；只有抓住“核心內(nèi)容”，才能掌控全局，專心決策，避免失誤，權(quán)責相配。但是，這并不是黨組有效運轉(zhuǎn)的唯一條件；黨組的有效運轉(zhuǎn)，還需要保障黨組在人大、政府和司法機構(gòu)重大決策的科學化、民主化與合法化。

三、讓黨組有效運轉(zhuǎn)的三大課題

新中國的建國歷程告訴我們，中國共產(chǎn)黨的角色和功能與西方政治中的政黨有著本質(zhì)區(qū)別，中國是黨建國家，中國共產(chǎn)黨屬于國家型政黨，政黨支撐著國家建設，決定著國家發(fā)展。簡言之，中國共產(chǎn)黨是中國的“執(zhí)政黨”而非“代政黨”，但黨的執(zhí)政是在法律框架內(nèi)，通過一定的組織制度和體系進行的，并呈現(xiàn)為一定的執(zhí)政方式。中共黨組就是中共民主執(zhí)政方式的一種體現(xiàn)，既避免黨政不分，又提高執(zhí)政水平和治國效率。按照《黨章》對黨組角色屬性的規(guī)定，黨組的主要作用是貫徹黨的方針政策于所在單位（這里主要指國家機關(guān)），其實質(zhì)還是有效處理黨與政權(quán)機關(guān)關(guān)系的問題，即處理黨與立法機關(guān)（人大）、黨與行政機關(guān)（政府）、黨與司法機關(guān)（法院與檢察院）的關(guān)系問題。這也決定了黨組的有效運轉(zhuǎn)必然面臨三大課題，亦或稱為三大途徑。根據(jù)黨的十八屆三中、十八屆四中全會精神與要求，可以將這三大課題概括為領導立法、保證執(zhí)法和支持司法。

首先，領導立法，完善立法體制。立法之事，關(guān)系整個國家政治社會秩序的維護，關(guān)系執(zhí)法者的權(quán)威來源、執(zhí)法依據(jù)，因此，人大立法本身就是重要決策。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對于黨組如何發(fā)揮領導核心作用、實現(xiàn)有效運轉(zhuǎn)做了比之前黨的文件更深入的說明，要求“完善科學民主決策機制，以重大問題為導向，把各項改革舉措落到實處”^[3]。全文用19個“重大”，凸顯新時期全面深化改革對于重大問題和重大決策的高度重視，也反映出黨執(zhí)政方式在轉(zhuǎn)變，善于抓主要矛盾、重點突破。這種關(guān)注“重大問題”并不是說否定“全面領導”，而是針對全面中的“重點”、各領域中“重大問題”做出“重大決策”，更加科學，更易于操作。至于如何具體地進行黨領導立法，解決人大運轉(zhuǎn)過程中的重大問題，黨的十八屆四中全會通過的《決定》做出了解釋?！稕Q定》明確提出“必須堅持黨領導立法，……把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，……善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領導人員”^[5]。

在立法程序上，要完善黨組對立法程序中重大決策的領導?！稕Q定》要求黨領導立法更加注重程序的制度化和規(guī)范化，既避免以黨代政直接立法，影響人大立法的獨立自主性，又強化人大黨組的引導監(jiān)督作用，保證良法。在立法重大決策調(diào)整上，黨組要嚴格把關(guān)?！稕Q定》規(guī)定“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”^[5]，人大黨組要成為黨中央的一支強有力的抓手和眼睛，對于立法對原有重大決策的調(diào)整需要謹慎對待，及時向中央通報^[5]。在憲法修改上，要遵循程序。黨中央有權(quán)向全國人大提出憲法修改建議，但憲法修改的具體工作和權(quán)限在于全國人大，因此，全國人大中的黨組需要參與到憲法修改中，貫徹黨中央的意旨。在人大主動立法上，要加強溝通。立法工作是全國人大的日常性職責，但涉及法律制定和修改的重大問題應事先召開黨組會議審議，并由全國人大常委會黨組向黨中央報告征得同意。

其次，保證執(zhí)法，建設法治政府。法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施，全面依法治國的最終落腳點在于法治政府。黨的十八屆四中全會通過的《決定》要求“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制”^[5]，并明確提出“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關(guān)責任人員的法律責任”^[5]。從政治學視角而言，這是要求政府依法行政，有助于推進行政決策的科學性與合法性；但是，由于黨組決策作為政治決策是與行政決策交織在一起的，從公法學視角而言，存在諸多法律難題，包括“行政決策責任起因難界定、責任形式多樣繁雜難追究、責任主體多頭規(guī)避難確實、規(guī)則原則多元標準難客觀和追責主體同體追究難公正”^[8]。提升政府黨組有效運轉(zhuǎn)的科學化、民主化與合法化，需要解決兩方面難題。

一是對黨組追責問題。在我國，一個政府部門的決策是行政決策與黨組決策雙重作用的結(jié)果，而且黨組決策是先于行政決策且高于行政決策，但黨組決策失誤并不承擔法律責任，而是承擔政治與道德責任。如果黨組超然于法律之外，不承擔法律責任，勢必導致黨組權(quán)力膨脹、過度過頻運轉(zhuǎn)，既背離其原本角色功能，又違背了權(quán)責匹配原則。此外，黨組決策原則與行政決策原則之間也存在矛盾，根據(jù)《黨章》和《條例》，黨組決策遵循民主集中制原則，由集體做出；行政決策遵循行政首長負責制原則，由行政首長做出。但決策實踐中，黨組是實際決策者，而行政首長又是責任人，這增加了區(qū)分黨組追責與行政追責的難度。二是對行政機關(guān)追責問題。決策本質(zhì)上是一種政治過程^[11]（P5）。在我國政治實踐中，行政決策同時承擔了政治功能。政治責任與行政責任的先后次序和糾纏交織，再加上我國黨紀國法對于它們的不同規(guī)定和處理，使得行政追責難以啟動，在我國法治實踐中幾乎也沒有出現(xiàn)對行政決策的干部領導進行追償。此外，某一具體行政決策是否“重大”、是否“故意”是法律在技術(shù)上難以認定的，需要黨組發(fā)揮引導作用，加以把握。

最后，支持司法，提高司法公信力。司法公信力問題乃是重大問題。司法是維護人民切身利益的最后一道防線，是法律起作用的直接體現(xiàn)?？梢哉f，司法公正是法治國家建設的生命線，對社會公正具有重要引領作用；反之，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。司法環(huán)節(jié)中應該不斷解決司法不公問題，以公正、高效、便民的司法更好地維護人民群眾的切身利益^[12]。改革開放以來，中國共產(chǎn)黨一直把司法改革作為法治建設的重中之重。十八屆四中全會通過的《決定》明確指出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”^[5]。如何在黨的領導下公正司法，應主要從四個方面著手。

一是黨組要支持司法機關(guān)行使職權(quán)的獨立性與公正性?！稕Q定》提出“建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度”^[5]，這表明，任何政治組織和個人不得妨礙司法具體活動，黨組也不例外。黨組的工作范圍限于對重大司法決策的政治思想領導，不得對具體司法活動進行干預或提出要求；任何司法機關(guān)有權(quán)利有義務拒絕執(zhí)行黨組及其成員的違法干預行為；對于干預司法機關(guān)辦案的黨組及其成員行為，給予黨紀政紀處分，以保證公正司法，彰顯司法公信力。二是黨組要尊重司法判決的權(quán)威效力。黨組應當帶頭遵守，對于妨礙、抵制、藐視司法判決的組織、個人，都要追究責任，以彰顯司法權(quán)威。三是黨組不得對司法人員進行打擊報復。黨組不得違反法律和程序規(guī)定對司法人員中的黨員干部進行調(diào)離、辭退、免職或降級等處分。四是推動和監(jiān)督司法機關(guān)人財物管理體制改革，引導法院、檢察院司法人事行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，在內(nèi)部機構(gòu)設置、職責、人員編制等事項^[4]，特別是重要人事任免、財政收支上，黨組應加大工作力度，發(fā)揮引導、監(jiān)督作用，保障單位內(nèi)部管理中重大決策的科學化、民主化和合法化。

四、讓黨組有效運轉(zhuǎn)的具體程序

程序是法治的核心要素，是依法執(zhí)政、依法決策的不可或缺的環(huán)節(jié)。重大決策科學化、民主化與合法化如果僅僅停留在理論觀念、一般原則、泛泛規(guī)定和一般體制上是無法落地運轉(zhuǎn)的，必須落到基本程序或具體程序上。改革開放三十多年來，黨中央文獻和國家領導人講話中涉及科學、民主和依法決策的內(nèi)容不在少數(shù)，為何一些地方、一些部門，甚至是中央直屬部門的一些重大項目安排、重要人事任免、大額資金使用等重大決策仍然失誤不斷，腐敗、違法違紀的省部級及其以上領導干部層出不窮。起因是多方面的，但都存在共性，即沒有法定的或既定的周密的決策程序規(guī)定。這就使得領導干部在造成嚴重失誤、釀成慘重后果之后，還難以落實重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制?！稐l例》只在第二十三條和第二十四條對黨組重大決策程序作了一般性規(guī)定：“重大決策應當充分協(xié)商……黨組作出重大決策，一般應當在調(diào)查研究基礎上提出方案，充分聽取各方面意見，進行風險評估和合法合規(guī)性審查，經(jīng)過集體討論決定?！?sup>[4]黨組是黨委嵌入政權(quán)體系（也包括社會體系）的橋梁和抓手，其運轉(zhuǎn)主要是在國家機關(guān)內(nèi)部進行，領導本單位的重大決策。因此，黨組的重大決策有效運轉(zhuǎn)應該是與國家機關(guān)重大決策聯(lián)系在一起的，構(gòu)成一個完整的決策系統(tǒng)，黨組的重大決策程序應在國家立法、行政和司法機關(guān)重大決策活動中加以具體化。

首先，內(nèi)化于立法機關(guān)重大決策中。結(jié)合黨的十八屆三中、十八屆四中全會精神與黨內(nèi)、人大相關(guān)文件規(guī)定，人大黨組的重大決策應至少歷經(jīng)四個具體程序。一是組織內(nèi)部通過。對于本單位的重大決策，包括“人大會議的召開、人大常委會會議議程安排、人大及其常委會的五年立法規(guī)劃、準備制定的政治性法律和重大的經(jīng)濟法律，有關(guān)法律起草中遇到的重大問題，法律審議中重大的分歧意見，以及監(jiān)督和決定重大事項、干部任免等工作中的重大問題”^[13]，應首先在單位黨內(nèi)組織中審議通過，經(jīng)過充分協(xié)商、討論，在黨員群體（包括黨組成員之外的本單位黨員群眾）中達成共識，取得認可。二是合法合規(guī)性審查。黨組的重大決策關(guān)系的是所在國家機關(guān)的重要工作任務和相關(guān)公眾的切身利益，其實施主體是國家機關(guān)，實施對象是社會大眾。因此，必須按照國家相關(guān)法律規(guī)定進行風險評估與合法性審查。同時，作為黨組織的一項決策，還應先經(jīng)過更嚴的審查——合規(guī)性審查，不符合黨紀規(guī)范的重大決策，不得提交。三是報請黨委批準。經(jīng)過組織內(nèi)部審議通過和通過合法合規(guī)性審查的重大決議，才能報請其負責的黨委進行決議，黨委有權(quán)批準或駁回，只有通過黨委批準的重大決策才能進入下一個程序。四是進入法定程序。這是黨組重大決策的最后一步，也是最為關(guān)鍵和慎重的環(huán)節(jié)，它關(guān)系到黨的方針、政策能否上升為國家法律、政策，關(guān)系到具體重大政策的合法實施，是黨依法執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)。進入法定程序的重大決策，人大及其常委會有權(quán)通過或否決。但在中國實際政治運作中，人大法定程序絕大多數(shù)時候淪為流程，效力不足，實質(zhì)意義微弱，嚴重影響了重大決策的科學性、有效性。

其次，內(nèi)化于行政機關(guān)重大決策中。我國現(xiàn)存法律體系中，仍缺乏關(guān)于重大行政決策的基本法規(guī)，實際決策程序也存在較大地區(qū)差異，難以形成對具體某一重大行政決策中的決策者進行依法評判?！稐l例》中規(guī)定的黨組決策程序也沒有具體到行政機關(guān)中的重大決策程序。但《條例》明確規(guī)定“因違反決策程序或者決策失誤造成重大損失或者惡劣影響的”應當追究參與決策的黨組成員的責任，結(jié)合十八屆四中全會關(guān)于重大行政決策程序的規(guī)定，這就形成了對行政機關(guān)中黨組重大決策程序化和對每個程序環(huán)節(jié)進行合法性審查的責任倒逼要求。一是制定事項年度目錄，確定事項范圍。政府首先需要在黨組的審核下做好下一年度重大行政決策事項規(guī)劃，制定標準，確定重大行政決策的范圍，避免主觀隨意性。二是信息全面公開，確保公眾參與。重大行政決策的信息向社會公開、舉行聽證、尊重民意、接受監(jiān)督、采納建議，一方面可以“自我合法化”，取得公眾的認可，“增加公眾對政府決策公正性的信任”，減少執(zhí)行中的矛盾和沖突；另一方面可以提高決策質(zhì)量。三是專家論證。推行由做出決策的行政部門牽頭組織專家咨詢監(jiān)督的制度，就我國行政決策實踐而言，專家咨詢制度在實踐中呈現(xiàn)的諸多缺陷“從根本上恰好反映出專家咨詢制度存在保障專家獨立性機制和抑制專家知識濫用的‘雙重缺位”^{[14]（P314）}，需要加以完善，加強公眾、專家和決策者之間的雙向溝通互動。四是風險評估與合法合規(guī)性審查。五是提交政府黨組討論、審議，通過后提交黨委批準。六是進入法定程序，實行表決。需要注意的是，由于行政機關(guān)決策原則與人大及其常委會、黨組都不同，實行行政首長負責制，因此，在重大決策提出、修改和決定的過程中都可能出現(xiàn)行政首長與黨組之間的矛盾甚至相互抵制，這就需要在相應環(huán)節(jié)更加細化決策程序，可以借鑒西方發(fā)達國家總統(tǒng)與議會相互否決時的議案通過程序。

最后，內(nèi)化于司法機關(guān)重大決策中。黨的十八屆四中全會明確規(guī)定：建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。根據(jù)這一規(guī)定，黨組及其成員不能妨礙司法機關(guān)獨立地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，以保證公正司法，彰顯司法公信力。但同時也提出“改革司法機關(guān)人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”^[5]，即是說，黨組的運轉(zhuǎn)應該主要體現(xiàn)在保障司法機關(guān)重要的內(nèi)部機構(gòu)設置、職責、人員編制等人事管理與任免，重要的年度計劃安排與總結(jié)，大額的資金使用，本單位的主要黨組織、黨員領導干部隊伍建設，重要思想政治工作，以及重要的黨風廉政建設和反腐敗工作等重要事項上。這些重要的事項中又以重要人事任免和大額資金使用為重中之重。在重要人事任免上，黨組應在候選人推薦、審查、考核、錄用等程序上嚴格把關(guān)，不經(jīng)黨組審議通過的不得提交表決；且每一個具體程序都應登記在案，做到有據(jù)可查、權(quán)責明確。在大額資金使用上，黨組應在單位財務預算、審批、收納、支出等環(huán)節(jié)上嚴格把關(guān)，保證每一個具體環(huán)節(jié)和具體制度都得到良好落實，履行相關(guān)責任人特別是黨組書記（兼單位負責人）作為“第一責任人”角色的職責；同樣，也需要引入登記管理制度。此外，還應該探索建立常態(tài)化的司法公信力數(shù)據(jù)評估分析機制，全面提升司法公信力^[15]。

五、結(jié) 語

自中國共產(chǎn)黨黨組成立以來，除“文革”時期外，無論是在國共合作時期、內(nèi)戰(zhàn)時期，還是在新中國成立初期，黨組在黨的組織體系和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的角色地位都是不可忽略的，在國家建設中發(fā)揮著極其重要的作用。正是它的存在，使得整個國家政權(quán)結(jié)構(gòu)更加科學、民主，避免黨政不分、一元化領導。黨組的存在，同時也避免了黨政分開后中國共產(chǎn)黨政權(quán)領導力的衰退，有利于整個國家——政治有機體的健康。但是，應該看到，黨組具有雙重角色屬性，既是黨領導國家嵌入政權(quán)、社會的楔子（組織觸角），發(fā)揮著抓手作用；又是溝通黨與國家、社會的中介橋梁，完成黨政、黨社之間的有機銜接，從這個意義上講，黨組制度乃是一種銜接機制。身兼雙重角色、雙重任務的黨組，能否有效運轉(zhuǎn)關(guān)乎整個中國共產(chǎn)黨執(zhí)政鏈條的牢固，也即制度績效的良好。十八大以來，特別是全面深化改革和推進依法治國戰(zhàn)略目標的提出，對于黨組制度化運轉(zhuǎn)提出了更大的挑戰(zhàn)，內(nèi)容、范圍、程序標準更加精準。新時期的黨組運轉(zhuǎn)，必然是依法依規(guī)進行的，更加突出有軌道有質(zhì)量的運轉(zhuǎn)，任何偏離或者超負荷運轉(zhuǎn)都是低效的、需要革除的。

參考文獻：

[1] 儲建國，余禮信.讓黨組歸位：對中共黨組制度有效運轉(zhuǎn)的探索[J].理論與改革，2015，（5）.

[2]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-18.

[3]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16.

[4]中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）[N].人民日報，2015-06-17.

[5]中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[6]全面推進依法行政實施綱要[N].人民日報，2004-04-21.

[7]常 武.重大決策終身追責 如何成為”活”的制度[N].北京青年報，2014-10-25.

[8]韓春暉.行政決策終身責任追究制的法律難題及其解決[J].中國法學，2015，（6）.

[9]張明貴.政治學——政府與政治[M].臺北：五南圖書出版公司，2002.

[10] 李江發(fā)，鞠成偉.論黨委決策法制化[J].學術(shù)交流，2015，（6）.

[11][美]查爾斯·林德布洛姆.決策過程[M].上海：譯文出版社，1988.

[12]喻 中.如何正確認識當代中國的民主政治[J].求是，2015，（22）.

[13]中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中國共產(chǎn)黨全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用 加強全國人大常委會制度建設的若干意見》[N].人民日報，2005-06-18.

[14]王錫鋅.公眾參與和行政過程[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[15]姜 平.司法體制改革要堅持頂層設計與基層實踐相結(jié)合——上海司法體制改革試點的做法和體會[J].求是，2015，（16）.