協(xié)商民主與我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部治理

王承就

摘要：協(xié)商民主是現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的應(yīng)然要求，既體現(xiàn)了協(xié)商民主與現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理具有契合性，也表明協(xié)商民主是我國(guó)公辦大學(xué)管理方式變革的必然選擇和有效方式。國(guó)家有關(guān)高校民主管理的政策、法律的出臺(tái)，為在高校治理中發(fā)展協(xié)商民主提供了依據(jù)；高校協(xié)商民主實(shí)踐有力地推動(dòng)了高校協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)程，使協(xié)商民主成為高校內(nèi)部治理的一種基本方式。當(dāng)下高校協(xié)商民主發(fā)展與大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的要求還有不少差距，必須大力發(fā)展大學(xué)的協(xié)商民主，拓寬大學(xué)協(xié)商民主的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；大學(xué)內(nèi)部治理；公辦大學(xué)

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》，把完善治理結(jié)構(gòu)作為完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容，為教育治理改革指明了方向。十八屆三中全會(huì)把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，明確了改革的著力點(diǎn)和目標(biāo)。推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化、完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，是推進(jìn)高等教育綜合改革的核心任務(wù)和重要目標(biāo)。高等教育治理體系包括兩個(gè)方面，一是外部治理體系，主要涉及大學(xué)與政府、社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系；一是內(nèi)部治理體系，主要涉及大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者之間的關(guān)系。本文著重探討協(xié)商民主與我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部治理的契合性以及在我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部治理中發(fā)展協(xié)商民主的對(duì)策。

一、協(xié)商民主是現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理的應(yīng)然要求

1.協(xié)商民主與現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理具有內(nèi)在契合性

全球治理委員會(huì)在《我們的全球伙伴關(guān)系》中認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)又包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。[1]可見(jiàn)，協(xié)商是治理的一種基本方式，是治理的內(nèi)在要求和應(yīng)有之義。

治理主體與協(xié)商主體具有契合性。現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理是大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)大學(xué)理念和目標(biāo)共同參與處理大學(xué)重大事務(wù)決策的制度、方法和活動(dòng)。大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者是大學(xué)內(nèi)部治理的主體。我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者主要包括黨委、校長(zhǎng)、行政人員、教師、學(xué)生、教學(xué)輔助人員、工勤服務(wù)人員等。作為大學(xué)內(nèi)部治理主體的各利益相關(guān)者各自的思維觀念、價(jià)值目標(biāo)和利益訴求不同，對(duì)大學(xué)的期望各異，他們?cè)诖髮W(xué)內(nèi)部治理中擔(dān)當(dāng)著不同的角色、地位、權(quán)利和職責(zé)，也必然存在合作與博弈、和諧與沖突，增加了治理的難度，也可能導(dǎo)致治理的低效。協(xié)商民主是實(shí)現(xiàn)大學(xué)善治的最佳方式，可最大限度地協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的愿望和利益。大學(xué)內(nèi)部治理的協(xié)商民主，就是在一定的制度框架下讓各利益相關(guān)者（治理主體）就學(xué)校發(fā)展的重大問(wèn)題和涉及師生員工切身利益的實(shí)際問(wèn)題通過(guò)理性的對(duì)話和科學(xué)的論證，平等表達(dá)自己的觀點(diǎn)、偏好和提出解決問(wèn)題的方案并對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性觀點(diǎn)與解決方案做出反應(yīng)，不僅對(duì)自己的偏好據(jù)理力爭(zhēng)，而且也理性地對(duì)待其他利益相關(guān)者的偏好，做出合理的讓步，化解各種不和諧聲音、利益沖突，廣泛凝聚共識(shí)，找到各利益相關(guān)者意愿、要求和利益的最大公約數(shù)，既尊重多數(shù)，也保護(hù)少數(shù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理效益最大化，達(dá)到善治的目標(biāo)。

協(xié)商民主的程序性契合了大學(xué)治理的有序化。協(xié)商民主注重程序性，并以決策程序化保障治理的有序化。協(xié)商民主的公開(kāi)性契合了大學(xué)治理的公平性，協(xié)商民主通過(guò)程序與內(nèi)容的公開(kāi)和利益相關(guān)者的廣泛參與確保治理的公平性。協(xié)商民主的參與、決策過(guò)程體現(xiàn)著合法性，協(xié)商民主的制度化、法治化契合了大學(xué)治理的制度化。

大學(xué)內(nèi)部治理過(guò)程與協(xié)商民主具有契合性?，F(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理是一個(gè)多向互動(dòng)的管理過(guò)程。學(xué)校黨委、校長(zhǎng)在決策前和決策過(guò)程中必須廣泛聽(tīng)取行政人員、教師、學(xué)生、教學(xué)輔助人員、工勤服務(wù)人員的意見(jiàn)和建議，并將這些意見(jiàn)與建議作為決策依據(jù)；行政人員在制定決策方案前和執(zhí)行政策過(guò)程中不僅需要與黨委、校長(zhǎng)充分溝通，而且需要與教師、學(xué)生、教學(xué)輔助人員、工勤服務(wù)人員對(duì)話與商量，以最大限度地形成共識(shí)；教師、學(xué)生、教學(xué)輔助人員、工勤服務(wù)人員必須主動(dòng)參與黨委、校長(zhǎng)、行政人員主導(dǎo)的政策制定與實(shí)施，充分表達(dá)自己的意愿，確保自己的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和參與權(quán)，促進(jìn)政策制定與實(shí)施的民主化和科學(xué)化。協(xié)商民主把各利益相關(guān)者參與決策過(guò)程作為價(jià)值追求，關(guān)心民主的過(guò)程和真實(shí)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)的是各利益相關(guān)者平等地參與、表達(dá)，在討論、商量中互相包容與求同存異，在多向互動(dòng)中增進(jìn)共識(shí)。可見(jiàn)，現(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理與協(xié)商民主都是一個(gè)多向互動(dòng)過(guò)程，保證了治理過(guò)程公開(kāi)、公平、公正，真實(shí)反映學(xué)校內(nèi)部各利益相關(guān)者的愿望和利益，體現(xiàn)以人為本的治理理念，最大限度地減少各種不和諧因素，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策和善治。

2.協(xié)商民主是我國(guó)大學(xué)管理方式變革的必然選擇和有效方式

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府擁有對(duì)所有教育行政事務(wù)的決定權(quán)，大學(xué)的組織特性和運(yùn)行態(tài)勢(shì)呈現(xiàn)出明顯的行政化傾向，行政權(quán)力在大學(xué)的協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)中處于絕對(duì)的支配地位。一方面，政府部門(mén)行政權(quán)力在大學(xué)管理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府通過(guò)行政命令管理大學(xué)；大學(xué)嚴(yán)格按照政府計(jì)劃發(fā)展，辦學(xué)自主權(quán)被剝奪，大學(xué)實(shí)際上是政府的附屬物，不是法人實(shí)體。另一方面，大學(xué)根據(jù)黨政對(duì)口管理原則設(shè)置校內(nèi)黨政機(jī)構(gòu)，按行政體制實(shí)施科層制管理，各種權(quán)力高度集中于學(xué)校一級(jí)或行政職能部門(mén)，而院（系）一級(jí)只有相對(duì)的或名義上的權(quán)力，學(xué)術(shù)權(quán)力被抑制，教師和學(xué)生幾乎沒(méi)有參與學(xué)校管理的渠道。在這種行政主導(dǎo)的管理模式下，不存在協(xié)商的土壤和空間。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，市場(chǎng)將在資源配置中起決定作用，極大地影響政府對(duì)大學(xué)的管理和大學(xué)內(nèi)部的管理。政府按照政校分開(kāi)、管辦分離的原則，實(shí)現(xiàn)政府管理大學(xué)方式的變革，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。中共中央和國(guó)務(wù)院在1993年印發(fā)的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中就要求“政府要轉(zhuǎn)變職能，由對(duì)學(xué)校的直接行政管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務(wù)、政策指導(dǎo)和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀管理”，給高校松了綁。高校要以完善內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，完善自主發(fā)展、自主管理、自我約束的體制機(jī)制，實(shí)行各利益主體共管共治，提升治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平，用好高校辦學(xué)自主權(quán)。從治理的角度來(lái)看，用好辦學(xué)自主權(quán)，關(guān)鍵在于建立一套科學(xué)民主的治理模式，充分調(diào)動(dòng)大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者參與學(xué)校治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，激發(fā)和聚集一切創(chuàng)造活力治理學(xué)校、治理好學(xué)校。為此，大學(xué)必須健全依法、科學(xué)、民主決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大決策法定程序，切實(shí)將行政主導(dǎo)的管理模式轉(zhuǎn)移到各利益主體多元共管共治的治理方式上來(lái)。可見(jiàn)，從行政主導(dǎo)的管理走向多元共管共治的治理是我國(guó)大學(xué)管理方式變革的必然。而體現(xiàn)公眾參與的協(xié)商民主是學(xué)校內(nèi)部各利益主體多元共管共治的最佳路徑，可通過(guò)討論、商談、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等方式聽(tīng)取各利益主體的意見(jiàn)，博采眾長(zhǎng)，找到各利益主體意愿和利益的最大公約數(shù)，實(shí)現(xiàn)決策民主化，保證決策科學(xué)化，達(dá)到共管共治。因此，協(xié)商民主必將成為我國(guó)公辦高校提升內(nèi)部治理能力現(xiàn)代化的一種必然選擇和有效途徑。

二、協(xié)商民主在當(dāng)下中國(guó)大學(xué)治理中的狀況

隨著國(guó)家改革開(kāi)放的推進(jìn)，高等學(xué)校管理改革也在不斷實(shí)施，民主管理成為高校管理改革的目標(biāo)和重要內(nèi)容，協(xié)商民主也隨之發(fā)展起來(lái)。這在政策、法律和實(shí)踐上都能體現(xiàn)出來(lái)。

1.有關(guān)高校民主管理的政策、法律的出臺(tái)，為在高校治理中發(fā)展協(xié)商民主提供了依據(jù)。1985年頒布的《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出：“要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會(huì)制度，加強(qiáng)民主管理和民主監(jiān)督?！边@就為行政主導(dǎo)管理模式向民主治理模式的轉(zhuǎn)變播下了種子。之后頒行的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》、《教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》都對(duì)教職工的民主管理權(quán)利予以明確規(guī)定，致使教職工參與民主管理成為高校治理的一種基本模式。在高校民主管理推進(jìn)過(guò)程中，協(xié)商民主逐步發(fā)展成為民主治理的一種重要形式。1985年頒行的《高等學(xué)校教職工代表大會(huì)暫行條例》將討論、詢問(wèn)、充分發(fā)表意見(jiàn)作為教職工參與議事的重要方式，在高校治理中播下了協(xié)商民主的種子。1993年的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》要求：“要重視和加強(qiáng)決策研究工作，建立有教育和社會(huì)各界專家參加的咨詢、審議、評(píng)估等機(jī)構(gòu)，對(duì)高等教育方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等提出咨詢建議，形成民主的、科學(xué)的決策程序?！边@就為高校民主決策、協(xié)商咨詢提供了政策依據(jù)。1995年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)工作的若干意見(jiàn)》明確“高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)工作要貫徹黨的民主集中制原則，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工相結(jié)合的制度”，為高校在最高決策中開(kāi)展民主協(xié)商提供了可能。2002年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》首次對(duì)集體領(lǐng)導(dǎo)作出闡釋：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”2010年修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》規(guī)定：“高等學(xué)校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！薄案叩葘W(xué)校黨的委員會(huì)實(shí)行民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定?！?014年頒發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》再次規(guī)定：“黨委實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，堅(jiān)持民主集中制，集體討論決定學(xué)校重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照分工履行職責(zé)?！币陨详P(guān)于集體領(lǐng)導(dǎo)的頂層設(shè)計(jì)中都將討論這一協(xié)商民主的基本方式作為高校重大問(wèn)題和重要事項(xiàng)的決策方式，為高校協(xié)商民主的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。2015年2月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，為高校協(xié)商民主的發(fā)展提供了指南。

2.高校協(xié)商民主實(shí)踐的發(fā)展有力地推動(dòng)了高校協(xié)商民主建設(shè)進(jìn)程，協(xié)商民主成為高校內(nèi)部治理的一種基本方式。

首先，協(xié)商已成為高校集體決策的基本方式和必經(jīng)程序。自1996年第十四屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)公報(bào)提出“認(rèn)真貫徹民主集中制原則，凡屬重大決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定”后，高校逐步完善了落實(shí)“三重一大”決策制度的實(shí)施辦法，“三重一大”事項(xiàng)由黨委會(huì)（常委會(huì)）、黨政聯(lián)席辦公會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)集體討論決定。2002年以來(lái)，高校進(jìn)一步完善了“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的集體決策制度，將集體討論決定的事項(xiàng)由“三重一大”擴(kuò)展到學(xué)校其他重大問(wèn)題。2012年來(lái)，各公辦高校公布的大學(xué)章程都規(guī)定了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一根本制度，明確了黨委和校長(zhǎng)集體決策的范圍和程序，使集體協(xié)商更加規(guī)范化、制度化，也提高了集體協(xié)商的效率。

其次，協(xié)商是教職工參與學(xué)校民主決策和民主監(jiān)督的法定方式?！吨腥A人民共和國(guó)工會(huì)法》、《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》等法規(guī)都規(guī)定教職工通過(guò)職工代表大會(huì)或者其他形式參與本單位的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，就學(xué)校重大事務(wù)與涉及教職工切身利益的事項(xiàng)提出意見(jiàn)與建議或討論通過(guò)。實(shí)踐中，公辦高校一般都建立了教代會(huì)制度，教代會(huì)基本上能定期召開(kāi)，教代會(huì)代表討論會(huì)議報(bào)告與文件成為教代會(huì)的必經(jīng)程序和方式。教代會(huì)代表平等、理性地討論，闡述支持自己意見(jiàn)的理由，拋棄各自的偏好，實(shí)現(xiàn)了協(xié)商共治。教職工代表大會(huì)閉會(huì)期間，遇有急需解決的重要問(wèn)題一般由教代會(huì)執(zhí)行委員會(huì)聯(lián)系有關(guān)專門(mén)委員會(huì)（工作小組）與學(xué)校有關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)商處理。公辦高校的大學(xué)章程等規(guī)章都將教代會(huì)的職權(quán)和議事規(guī)則予以確定固化下來(lái)，有力地推動(dòng)了高校協(xié)商民主的發(fā)展。

第三，協(xié)商已成為教授治學(xué)的首要方式。教授通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)等實(shí)現(xiàn)治學(xué)，參與學(xué)校治理。學(xué)術(shù)委員會(huì)是高校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評(píng)定和咨詢等職權(quán)。《高等教育法》首次從法律上確定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的獨(dú)立地位，各高等學(xué)校普遍建立學(xué)術(shù)委員會(huì)，極大地推進(jìn)了學(xué)術(shù)委員會(huì)的組織和制度創(chuàng)新?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》、《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會(huì)規(guī)程》等文件從完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的角度確定了學(xué)術(shù)委員會(huì)的學(xué)術(shù)權(quán)力，在高校形成了政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力共治的基本局面。從各高校公布的大學(xué)章程來(lái)看，學(xué)術(shù)委員會(huì)制度已成為高校實(shí)現(xiàn)教授治學(xué)的基本制度安排和主要途徑，以會(huì)議方式對(duì)學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行討論、審議、評(píng)定、咨詢和提出意見(jiàn)與建議成為學(xué)術(shù)委員會(huì)工作方式，其核心要義是協(xié)商議事，而不是行政決策。有些高校將學(xué)位委員會(huì)、教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)作為學(xué)術(shù)委員會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，有些學(xué)校將學(xué)術(shù)委員會(huì)與學(xué)位委員會(huì)并列。學(xué)位委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)一樣，基本工作方式都是協(xié)商議事。北京航空航天大學(xué)等大學(xué)的章程將尊重和保障學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)依照章程獨(dú)立行使職權(quán)納入學(xué)校黨委的職權(quán)，為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展工作營(yíng)造了良好的制度環(huán)境，也將增強(qiáng)教授們協(xié)商議事的意識(shí)和能力，推進(jìn)協(xié)商民主的發(fā)展。

第四，協(xié)商是學(xué)生參與學(xué)校治理的重要方式?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第四十一條規(guī)定：“學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立和完善學(xué)生參與民主管理的組織形式，支持和保障學(xué)生依法參與學(xué)校民主管理?！睆慕陙?lái)各高校公布的大學(xué)章程來(lái)看，學(xué)生有“知悉學(xué)校改革、建設(shè)和發(fā)展及關(guān)涉?zhèn)€人切身利益的重大事項(xiàng)，對(duì)學(xué)校工作提出意見(jiàn)和建議”以及依法依規(guī)依章“組織和參加學(xué)生社團(tuán)，參加合法的社會(huì)活動(dòng)和文娛體育等活動(dòng)”等權(quán)利，如北京大學(xué)章程規(guī)定的學(xué)生權(quán)利包括：“在校內(nèi)組織、參加學(xué)生社團(tuán)，發(fā)展自己的興趣、愛(ài)好和特長(zhǎng)；對(duì)學(xué)校工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，學(xué)生代表大會(huì)、研究生代表大會(huì)有“討論學(xué)校涉及學(xué)生切身利益的規(guī)章制度和改革方案，對(duì)學(xué)校工作提出意見(jiàn)和建議”的職權(quán)；貴州大學(xué)章程規(guī)定可邀請(qǐng)學(xué)生代表列席校長(zhǎng)辦公會(huì)。實(shí)踐中，高校學(xué)生社團(tuán)是在校團(tuán)委指導(dǎo)下由學(xué)生自主組織成立、共同商討開(kāi)展活動(dòng)，能充分體現(xiàn)學(xué)生事務(wù)的協(xié)商共治。不少高校在探索通過(guò)質(zhì)詢、聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)等方式讓學(xué)生參與涉及自身切身利益的事項(xiàng)與制度的決策，進(jìn)一步拓展了學(xué)生參與學(xué)校治理的范圍。

除上述四個(gè)方面外，公辦高校二級(jí)學(xué)院的黨政聯(lián)合會(huì)、職能部門(mén)間的各種協(xié)調(diào)會(huì)等基本上都是采取商討的方式議事。一些高校近年來(lái)成立的理事會(huì)是一個(gè)咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，它的一個(gè)重要職能是就學(xué)校發(fā)展的重大問(wèn)題進(jìn)行決策咨詢或者參與審議。理事會(huì)的出現(xiàn)，完善了高校協(xié)商共治的治理結(jié)構(gòu)，拓寬了高校協(xié)商民主的渠道。

3.高校協(xié)商民主的發(fā)展還存在不少問(wèn)題和亟待完善的方面，與大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化的要求還有較大差距。（1）廣大師生的協(xié)商主體得不到有效保障。公辦高校中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)委員會(huì)（含學(xué)位委員會(huì)、教學(xué)委員會(huì)等）委員、教職工代表大會(huì)代表、中層干部、民主黨派和臺(tái)聯(lián)僑聯(lián)的負(fù)責(zé)人、學(xué)生會(huì)與研究生會(huì)負(fù)責(zé)人等有機(jī)會(huì)參與學(xué)校重大事務(wù)的商討，作為利益相關(guān)者的其他師生幾乎沒(méi)有參與學(xué)校重大事務(wù)商討的機(jī)會(huì)和渠道。通常，黨委會(huì)和校長(zhǎng)辦公會(huì)決定了學(xué)校重大事項(xiàng)和重要問(wèn)題，呈現(xiàn)出政治權(quán)力與行政權(quán)力過(guò)大，學(xué)術(shù)權(quán)力過(guò)弱，學(xué)生權(quán)力式微。（2）學(xué)校重大事務(wù)的協(xié)商缺乏頂層設(shè)計(jì)。中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題”廣泛協(xié)商，“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前、決策之中和決策實(shí)施之中”。事實(shí)上，很多高校并沒(méi)有明確哪些事項(xiàng)必須在決策前、決策中和決策實(shí)施當(dāng)中以何種方式與各利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)商，一些高校還存在領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策現(xiàn)象。（3）與基層群眾協(xié)商渠道不暢，協(xié)商程序不完善?！爱?dāng)下中國(guó)大學(xué)遇到的問(wèn)題是說(shuō)服和協(xié)商治理機(jī)制發(fā)育不足，命令—控制機(jī)制與市場(chǎng)交換機(jī)制占主導(dǎo)……”[2]不少高校設(shè)置了意見(jiàn)箱、電子信箱等收集民意的方式，卻疏于管理，形同虛設(shè)。校領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研、征求意見(jiàn)的座談會(huì)多止于二級(jí)單位領(lǐng)導(dǎo)或少數(shù)知名人士，普通師生很難有合理合法的方式表達(dá)己見(jiàn)?，F(xiàn)有的協(xié)商方式如黨委集體決策、座談會(huì)、咨詢會(huì)等的程序過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏保障公平、真正讓人暢所欲言的程序設(shè)計(jì)和議事規(guī)則，易導(dǎo)致與會(huì)人員噤聲或順桿爬，把注意力用在揣摩主要領(lǐng)導(dǎo)的意圖上而不是用在探尋解決問(wèn)題的有效之道上。（4）協(xié)商民主尚未制度化。中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，究竟有多少高校出臺(tái)了專門(mén)的關(guān)于發(fā)展協(xié)商民主的文件或制度尚無(wú)法得知。但從教育部公布的80多所高校的大學(xué)章程來(lái)看，尚沒(méi)有哪所學(xué)校把協(xié)商民主確定為一種治理制度，除在學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)的規(guī)定中出現(xiàn)過(guò)“協(xié)商”之外，其他地方幾乎沒(méi)有出現(xiàn)“協(xié)商”這個(gè)詞。

三、我國(guó)公辦大學(xué)內(nèi)部治理中發(fā)展協(xié)商民主的對(duì)策

社會(huì)主義協(xié)商民主是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，必須大力發(fā)展大學(xué)的協(xié)商民主，拓寬大學(xué)協(xié)商民主的發(fā)展路徑。

1.轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立協(xié)商共治的意識(shí)和思維，營(yíng)造協(xié)商共治的文化氛圍?，F(xiàn)代治理和協(xié)商民主均強(qiáng)調(diào)主體的多元化和多元主體的參與、互動(dòng)與協(xié)商，以公民的主動(dòng)參與為前提和基礎(chǔ)。故此，高校必須從行政化的管理思維向多元協(xié)商共治的思維轉(zhuǎn)化，樹(shù)立參與、互動(dòng)與協(xié)商的理念和意識(shí)，培育公共精神。首先，管理者要樹(shù)立協(xié)商共治意識(shí)。現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)的是治理的民主性以及處理好多元利益主體的利益關(guān)系。民主性要求多元利益主體的參與，處理好多元利益主體的利益關(guān)系要求尊重每個(gè)利益主體的訴求，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)最佳利益。要實(shí)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理的民主性和處理好大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者的利益關(guān)系，大學(xué)的管理者必須樹(shù)立協(xié)商共治的理念，堅(jiān)持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，找到各利益相關(guān)者意愿和要求的最大公約數(shù)，才可能實(shí)現(xiàn)真正的多元協(xié)商共治。其次，普通教職工和學(xué)生要養(yǎng)成參與學(xué)校事務(wù)的意識(shí)與習(xí)慣。普通教職工和學(xué)生是大學(xué)中人數(shù)最多的兩個(gè)治理主體和利益主體，在行政主導(dǎo)的管理模式下他們少有機(jī)會(huì)參與學(xué)校事務(wù)的商討，也不愿意或不主動(dòng)參與學(xué)校事務(wù)的建言獻(xiàn)策，把對(duì)學(xué)校事務(wù)的出謀劃策視為領(lǐng)導(dǎo)和管理者的工作。一些政策在決策前的征集意見(jiàn)過(guò)程中，他們不直抒己見(jiàn)或應(yīng)付了事；到形成政策并在執(zhí)行過(guò)程中，他們往往怨聲載道。現(xiàn)代大學(xué)治理需要廣大師生養(yǎng)成積極主動(dòng)參與學(xué)校事務(wù)的意識(shí)與習(xí)慣，大膽表達(dá)心聲，自覺(jué)建言獻(xiàn)策，善于參與學(xué)校事務(wù)的商討，為科學(xué)民主決策和共同治理奉獻(xiàn)智慧。第三，培育公共精神，營(yíng)造協(xié)商共治的文化氛圍。治理和民主協(xié)商的過(guò)程自始至終充滿著多元主體的利益博弈，要求各利益主體公平表達(dá)，言之有理、有據(jù)，相互包容、妥協(xié)、尊重、協(xié)商、合作，努力實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益的合理均衡。這就需要各利益主體具備公共精神即公共理性。“這種公共理性就是所有公共生活參與者的倫理約束，是現(xiàn)代社會(huì)的一種精神原則和公共領(lǐng)域的行為準(zhǔn)則與道德風(fēng)尚，構(gòu)成協(xié)調(diào)人與政治、人與社會(huì)、人與人之間文明關(guān)系的價(jià)值規(guī)范……公共精神是現(xiàn)代公共領(lǐng)域的道德準(zhǔn)則，是公眾為公共利益而行動(dòng)的氣質(zhì)特性，它能夠引導(dǎo)公眾自主地作出判斷和選擇，幫助公眾形成理性品質(zhì)，對(duì)政治信任的生成至關(guān)重要?！盵3]在現(xiàn)代大學(xué)里，這種公共精神當(dāng)是現(xiàn)代大學(xué)精神的重要內(nèi)容，必須體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的精神實(shí)質(zhì)，是師生參與協(xié)商共治學(xué)校的價(jià)值準(zhǔn)則。沒(méi)有公共精神，協(xié)商共治將成為部分人的噱頭。

2.完善大學(xué)內(nèi)部治理體系，搭建發(fā)展協(xié)商民主的制度架構(gòu)。大學(xué)內(nèi)部治理體系是指大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者有效參與大學(xué)內(nèi)部重要事務(wù)決策的制度體系，包括大學(xué)治理結(jié)構(gòu)、大學(xué)治理過(guò)程和大學(xué)治理文化等多個(gè)層面的各種體制、機(jī)制和制度安排。[4]大學(xué)內(nèi)部治理體系是協(xié)商等治理方式發(fā)展的依托，是協(xié)商民主發(fā)展范圍、程度等的制度規(guī)約。大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心是多元化權(quán)力的合理配置與有效運(yùn)行?，F(xiàn)有高校的大學(xué)章程基本上都確定了黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、教職工代表大會(huì)制度等制度，明確了學(xué)校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心、校長(zhǎng)是學(xué)校的行政負(fù)責(zé)人、學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校的最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式，搭建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)行政、教授治學(xué)、民主管理和監(jiān)督的治理結(jié)構(gòu)，厘清了黨委和校長(zhǎng)的職權(quán)范圍，加強(qiáng)了教授通過(guò)學(xué)術(shù)委員會(huì)等學(xué)術(shù)組織行使學(xué)術(shù)權(quán)力的制度設(shè)計(jì)，明確了教職工的民主管理與監(jiān)督職能，為協(xié)商民主的發(fā)展提供了制度架構(gòu)。但作為最重要的利益相關(guān)者之一的學(xué)生在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位仍未厘清，學(xué)生會(huì)和研究生會(huì)被確定為學(xué)生自我服務(wù)、自我管理、自我教育的組織，沒(méi)有確立其在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的地位和作用，亟待完善以確保學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)商討的權(quán)利。不少高校尚未從管理思維轉(zhuǎn)向治理思維，學(xué)校的利益相關(guān)者多未養(yǎng)成治理意識(shí)，更談不上形成治理文化，難以形成協(xié)商環(huán)境與協(xié)商自覺(jué)。因此，完善大學(xué)內(nèi)部治理體系，必須加強(qiáng)大學(xué)治理文化建設(shè)，培植平等、參與、協(xié)商、合作的大學(xué)治理文化，營(yíng)造民主協(xié)商的文化環(huán)境。

3.完善議事規(guī)則和決策程序，營(yíng)造治理現(xiàn)代化和發(fā)展協(xié)商民主的公平法治環(huán)境。協(xié)商民主和治理現(xiàn)代化需要一種包括程序與實(shí)質(zhì)兩個(gè)維度的公平機(jī)會(huì)，其中，程序平等要求在制度設(shè)計(jì)上不會(huì)給予特定參與者以特別的優(yōu)勢(shì)，而是能提供一定的程序以保證人們之間依靠 公開(kāi)的理性爭(zhēng)論作為遏制權(quán)力的有效利器。高校的黨委會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)、學(xué)術(shù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)等基本上都有議事規(guī)則和議事程序，一般都是會(huì)前由這些機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人確定會(huì)議的議題、時(shí)間、參會(huì)人員；會(huì)議由負(fù)責(zé)人主持，議題提出單位做議題的說(shuō)明，參會(huì)人員討論發(fā)表意見(jiàn)，形成決議；會(huì)后由秘書(shū)撰寫(xiě)會(huì)議紀(jì)要，領(lǐng)導(dǎo)審定后發(fā)會(huì)議紀(jì)要或決議，進(jìn)入執(zhí)行階段。這些程序過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言的順序、次數(shù)與時(shí)間做規(guī)定，實(shí)踐上易導(dǎo)致主要領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)言后，其他人員不是順桿爬就是噤聲，沒(méi)有了協(xié)商的氛圍，集體商討易陷入一言堂。程序正義的不完全或缺失成為公辦高校治理的短板，難以約束權(quán)力濫用和遏制腐敗。從公布的大學(xué)章程看，其條款多是圍繞學(xué)校管理的實(shí)體規(guī)則展開(kāi)，有關(guān)權(quán)力行使的程序則鮮有規(guī)范。公平的程序是產(chǎn)生公平的結(jié)果的必要條件，是治理合法性和有效性的保障。有些高校在實(shí)踐中開(kāi)始借鑒《羅伯特議事規(guī)則》來(lái)完善各種議事規(guī)則和議事程序，對(duì)會(huì)前動(dòng)議、會(huì)中發(fā)言與辯論及表決和會(huì)后紀(jì)要的規(guī)則和程序予以細(xì)化，其核心要義是充分發(fā)揚(yáng)民主、程序正義、高效處事。協(xié)商民主是一種程序民主，在公眾廣泛的公共討論和協(xié)商的過(guò)程中，若沒(méi)有公正和合法的程序，很難找到反映合法利益與合理要求的“最大公約數(shù)”，也難以達(dá)到協(xié)商共治的目的。健全公正和合法的議事程序，成為大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化和發(fā)展協(xié)商民主的必然要求。

4.完善多元共治的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。教師是立教之本、興教之源；教育以學(xué)生為主體，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。教師和大學(xué)生是高校最重要和人數(shù)最多的利益相關(guān)者，是多元共治的重要主體，而客觀上廣大師生卻是高校治理的弱者，少有機(jī)會(huì)參與學(xué)校事務(wù)的商討，師生參與大學(xué)治理的制度和工作機(jī)制需進(jìn)一步完善。一是落實(shí)《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》中確定的黨委、校長(zhǎng)的職權(quán)，健全黨委與行政議事決策制度，黨委決策前做好調(diào)研、征求意見(jiàn)、咨詢、聽(tīng)證等工作，做到與各利益相關(guān)者充分商討，廣納民意；校長(zhǎng)在執(zhí)行黨委決策前和執(zhí)行過(guò)程中需廣泛聽(tīng)取各利益相關(guān)者的意見(jiàn)，采取更能反映各利益相關(guān)者共識(shí)的方式方法去落實(shí)黨委決策，獲取最大治理效益。黨委、校長(zhǎng)不能越權(quán)，侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力，更不能阻撓、干預(yù)民主監(jiān)督權(quán)，讓廣大師生真正成為獨(dú)立的學(xué)校治理主體。二是完善不是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)干部、學(xué)術(shù)委員會(huì)委員和教代會(huì)代表的教職工參與學(xué)校事務(wù)治理的制度和工作機(jī)制，確保他們對(duì)學(xué)校事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。我國(guó)現(xiàn)有教育法規(guī)和高校的大學(xué)章程都有關(guān)于保障教職工對(duì)學(xué)校工作的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及檢舉、申訴的權(quán)利，這是一種傳統(tǒng)的公民權(quán)利，尚未從法律和制度上確認(rèn)教職工作為大學(xué)治理主體和利益相關(guān)者的治理權(quán)力和權(quán)力行使機(jī)制。完善教職工治理權(quán)力制度和運(yùn)行機(jī)制，關(guān)鍵是確立治理權(quán)力的范圍和規(guī)定行使權(quán)力的渠道、方式等，并予以制度化。三是建立健全大學(xué)生權(quán)力實(shí)現(xiàn)機(jī)制，保障和做實(shí)大學(xué)生參與學(xué)校治理的權(quán)力?！按髮W(xué)意味著大學(xué)生，學(xué)生權(quán)力構(gòu)成大學(xué)權(quán)力的重要一極?！盵5]在繳費(fèi)上學(xué)的今天，大學(xué)生是高等教育服務(wù)的消費(fèi)者，對(duì)高校提供什么樣的教育服務(wù)（服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量）、如何提供服務(wù)（提供服務(wù)的方式方法）、服務(wù)過(guò)程等應(yīng)當(dāng)有權(quán)發(fā)表意見(jiàn)。大學(xué)生也是現(xiàn)代大學(xué)的重要利益相關(guān)者，學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略、人才培養(yǎng)體系、課程體系、知識(shí)創(chuàng)造與傳承、教師的構(gòu)成與表現(xiàn)、規(guī)章制度等的確定與改變，直接影響到大學(xué)生的利益，大學(xué)生對(duì)此應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)。故此，高校當(dāng)建立健全大學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)協(xié)商的機(jī)制，落實(shí)大學(xué)生對(duì)學(xué)校事務(wù)的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)和監(jiān)督權(quán)，徹底改變學(xué)生權(quán)力式微的現(xiàn)狀，保障大學(xué)生在學(xué)校治理中的主體地位和權(quán)利。部分高校在其大學(xué)章程中強(qiáng)調(diào)以學(xué)生為本，如《北京大學(xué)章程》提出以師生為根本、《清華大學(xué)章程》提出以學(xué)生為本，將對(duì)發(fā)揮大學(xué)生在學(xué)校治理中的作用、形成多元共治模式、推進(jìn)協(xié)商民主在高校的發(fā)展具有建設(shè)性價(jià)值。四是完善協(xié)商治理的工作機(jī)制。建立協(xié)商議題確定制度，科學(xué)合理地確定協(xié)商議題；建立平等表達(dá)與尊重少數(shù)的制度，讓參與者充分表達(dá)偏好和利益訴求，尊重少數(shù)人意見(jiàn)；建立規(guī)范表決、協(xié)商意見(jiàn)辦理與反饋制度，讓協(xié)商真正成為凝聚共識(shí)的方式。

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（責(zé)任編輯 劉第紅）