社會治理的現(xiàn)代化變革與政策選擇

劉玉東

[摘 要] 改革開放以來社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑，經(jīng)歷了從“身份依賴”向“契約依賴”的轉(zhuǎn)變；從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的轉(zhuǎn)變；從“行政化”體系向“社會化”體系的轉(zhuǎn)變。這些變革的路徑特征從不同角度詮釋了社會現(xiàn)代性的成長，也揭示了國家治理現(xiàn)代化的變革方向，對政策選擇也有所啟示。經(jīng)驗表明，社會治理的動力機(jī)制建設(shè)應(yīng)由主要依賴政府驅(qū)動向主要依靠利益驅(qū)動和價值驅(qū)動轉(zhuǎn)變；社會治理體系應(yīng)由封閉向開放的組織關(guān)系轉(zhuǎn)變；社會治理的制度建設(shè)應(yīng)由主要依賴強(qiáng)制性規(guī)則向主要依賴任意性規(guī)則轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞] 社會；身份；治理；現(xiàn)代性

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2016）04-0083-07

計劃體制向市場體制的變革不僅體現(xiàn)為制度和政策層面的變革，也體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會條件以及國家管理的組織結(jié)構(gòu)、人文素質(zhì)、方式方法等方面的變革。這些變革促成了中國從傳統(tǒng)意義上的國家管理向現(xiàn)代意義上的國家治理轉(zhuǎn)變。社會治理是國家治理的組成部分，同樣也要順應(yīng)國家與社會現(xiàn)代性變革的需要而實現(xiàn)自身的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代性代表“我們這個歷史時代的一種‘文明形式”^[1]（P40），人們對現(xiàn)代文明的認(rèn)知有著基本共識，即“在思想上，現(xiàn)代性所標(biāo)榜的是個體的建立，是一種理性，是對前途的樂觀”^[2]（P88）。社會治理在多大程度上實現(xiàn)了個體的建立，每個理性的個體在多大程度上實現(xiàn)了彼此間的積極互動，社會治理體系在多大程度上保障個體理性與集體的理性的統(tǒng)一和實現(xiàn)，是我們認(rèn)識社會治理現(xiàn)代化水平和社會現(xiàn)代性成長規(guī)律的重要依據(jù)，也對推動社會建設(shè)的政策選擇有所啟示。社區(qū)治理是社會治理的重要形式，能夠反映社會治理現(xiàn)代化的基本特征，因此本文基于社區(qū)場域來分析社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

一、社會關(guān)系的現(xiàn)代化：從“身份依賴”向“契約依賴”轉(zhuǎn)變的治理關(guān)系

人在本質(zhì)上是“一切社會關(guān)系的總和”^[3]（P60），這決定了對社會現(xiàn)代化的認(rèn)識不可避免地要從人的社會關(guān)系開始。人的身份是指其在社會中所處的位置^[4]（P13），以及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)?！吧矸菀蕾嚒本褪且揽繉ι鐣矸莸膹?qiáng)制規(guī)定，來確定人在治理關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。契約是主體間自由訂立的具有現(xiàn)實約束力的協(xié)議?！捌跫s依賴”就是依靠成員間自主的約定，來明確人在治理關(guān)系中的權(quán)利和義務(wù)。

（一）計劃經(jīng)濟(jì)體制下“身份依賴”的社會治理關(guān)系

新中國成立后，為了鞏固政權(quán)建設(shè)并調(diào)動人力物力全面恢復(fù)生產(chǎn)，行政權(quán)力全面介入到對社會的控制中來，以實現(xiàn)對社會的全面改造。每一個人都由政府來賦予一定的身份，實現(xiàn)一定的管理并給予一定的保障。如《中華人民共和國戶口登記條例》（1958年）規(guī)定，所有的中國公民都必須依據(jù)條例登記，其中各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)、軍事機(jī)關(guān)以及各類生產(chǎn)合作社等單位，要指派專人協(xié)助戶口登記機(jī)關(guān)辦理居住在單位和公共宿舍內(nèi)人員的戶口登記。分散居住的戶口由戶口登記機(jī)關(guān)直接辦理?！皯艨诘怯洸竞蛻艨诘怯浀氖马棧哂凶C明公民身份的效力”（第四條）?；鶎诱拖鄳?yīng)的單位對照公民的身份進(jìn)行管理。這種身份認(rèn)定具有不可抗拒的約束力，如果有人“不按照本條例的規(guī)定申報戶口的”，將被根據(jù)情節(jié)輕重，依法“給以治安管理處罰或者追究刑事責(zé)任”^{[5]（P16-20）}。但由于行政權(quán)力在組織規(guī)模上的限制，不可能完全滲透社區(qū)這一層級，這決定了政府或單位不會直接管理所有事務(wù)，而是將社區(qū)中特定的社會組織（居委會）轉(zhuǎn)化為行政權(quán)力的代理人，并借助這些組織實現(xiàn)對社區(qū)的全方位管理。居委會雖名義上是從基層社會內(nèi)部產(chǎn)生的自治組織，實際上卻是行政命令在基層的推行者。政府賦予居委會在調(diào)動資源、實現(xiàn)基層動員和管理活動的合法性資格同時，又借助社區(qū)組織，間接地控制城市基層資源的動員與分配，使得城市社會的運(yùn)行方式符合政府的工作預(yù)期。因此，計劃體制下社區(qū)中的社會組織要借助被授予的合法身份，實施符合政府預(yù)期的治理行為。也就是說穩(wěn)定的社會治理關(guān)系是依賴主體的身份而確立的。

（二）“契約依賴”的社會治理關(guān)系的成長

經(jīng)濟(jì)社會體制改革打破了身份限制對社會建設(shè)的桎梏，原有垂直管理體系所賴以存在的社會基礎(chǔ)，開始沿著“從身份到契約”^[6]（P97）的合作關(guān)系發(fā)展。在改革開放走入第10年之際，中共中央召開了第十三次全國代表大會，大會闡明了社會治理關(guān)系變革的兩條基本路徑。一是政府與市場間的契約治理關(guān)系——政府的責(zé)任是按照法規(guī)政策為企業(yè)服務(wù)并進(jìn)行監(jiān)督。企業(yè)在服務(wù)民眾的過程中獲得合理的利潤。當(dāng)民眾開始獨(dú)立地追求利益時，他們就不會再像以往那樣被動服從政府的安排。社會成員自主地采用合同、責(zé)任書甚至口頭約定等契約形式，規(guī)范各自在交易中的權(quán)利和義務(wù)，成為建立社會治理關(guān)系的重要形式。二是政府與社會間的契約治理關(guān)系——“在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，要充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和基層群眾自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦”^{[7]（P744）}。市場經(jīng)濟(jì)對個人自主意識和能力的提高，不僅內(nèi)化為人的行為模式，也外溢到了更廣泛的社會交往與社會意識中，從而使得民眾越來越有能力按照彼此的約定來實現(xiàn)合作。在這種社會治理關(guān)系中，政府的權(quán)威性越來越如美國學(xué)者彼德·布勞指出的那樣，“現(xiàn)代社會中管理者權(quán)威的原則的制度化以及管理部門的制裁權(quán)力依靠著該組織的資源，這些資源使它能夠向他的成員們提供反復(fù)性的報酬”^{[8]（P256）}。也就是說政府對社會集體公共權(quán)利的影響，越來越多地要基于社會成員對自身權(quán)利的考量而自愿接受。由此可見，相較于計劃體制下社會成員被納入權(quán)力體系的治理關(guān)系，改革開放后的社會治理關(guān)系沒有那么強(qiáng)烈的等級色彩，而是更多地體現(xiàn)為雙向、協(xié)商的契約關(guān)系。

（三）社會關(guān)系從“身份依賴”向“契約依賴”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價值

社會現(xiàn)代化歸根結(jié)底就是人的現(xiàn)代化，是個體理性的覺醒和權(quán)利的實現(xiàn)。社會治理關(guān)系的變革體現(xiàn)了現(xiàn)代性特征的成長。

1.社會個體的現(xiàn)代化：“契約依賴”體現(xiàn)了社會個體理性的覺醒和個體權(quán)利的釋放。個人并非隨意地參與社會活動，而是根據(jù)自己在社會中的位置來實施與自己身份相匹配的行為。在傳統(tǒng)計劃體制下，社會治理的身份依賴特征在本質(zhì)上是行政權(quán)力對個體的控制。對于單位的職工而言，個體的各種權(quán)利和價值由所在的單位集體認(rèn)定。他在參與社會活動時，最先彰顯的身份不是他作為個體公民的身份，而是單位人這一身份。改革開放后，公民不再是被動地順從行政安排，而是帶著自己的利益訴求，在理性判斷可行性的前提下更直接主動地參與到社區(qū)公共事務(wù)中來，以往被集體掩蓋的個體價值得以彰顯。

2.社會集體的現(xiàn)代化：“契約依賴”體現(xiàn)了社會集體理性的覺醒和公共權(quán)利的社會再造。雖然社會成員的身份不再被動地由集體意志來確定，但相互獨(dú)立的個體也不能孤立地存在，個體的身份需要在雙向的溝通與反饋中印證其獨(dú)立的價值。在這個過程中契約意識的成長，匯聚出具有契約精神的公共意識，個體理性的覺醒也因而在社會集體內(nèi)部匯聚為集體理性的覺醒。公共意識和集體理性的具體形式不論是出于社會公德的信任還是出于市場交易規(guī)范的約束，都在整體上體現(xiàn)了集體行動的有效性。這種情形與帕特南評價民主制度的成功——“普遍的互惠把自我利益和團(tuán)結(jié)互助結(jié)合了起來”^{[9]（P202）}的情形是一致的。這種情況下的社會集體所代表的公共權(quán)利也不再桎梏于政府，而更多的是社會成員自發(fā)再造的結(jié)果。

二、社會行為的現(xiàn)代化：從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”轉(zhuǎn)變的治理方式

“機(jī)械合作”的社會治理方式以社會成員共有的行政化的身份授予互動的前提條件，社會成員在思維方式和價值判斷上具有高度的同質(zhì)性?！坝袡C(jī)合作”的社會治理方式以帶有契約精神的合意選擇為互動的前提條件，社會成員在彼此依賴的情況下，仍保持思維方式和價值判斷上的差異性。從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的轉(zhuǎn)變，從人的行為的角度詮釋了社會的現(xiàn)代化變革。

（一）在計劃經(jīng)濟(jì)體制下“機(jī)械合作”的社會治理方式

改革開放之前的社會治理方式是政府和社會高度融合的管控模式。居委會組織名義上是以獨(dú)立的身份同行政機(jī)關(guān)形成一種合作共治的局面，但實際運(yùn)轉(zhuǎn)是遵循上級行政機(jī)關(guān)意志的“機(jī)械合作”的治理方式。根據(jù)毛澤東提出的處理人民內(nèi)部矛盾的講話精神（1957年），在當(dāng)時處理社會中分歧和矛盾的方法，是按照“團(tuán)結(jié)——批評——團(tuán)結(jié)”的公式來完成；協(xié)調(diào)利益的方法，是按照“實行對全國城鄉(xiāng)各階層統(tǒng)籌安排和兼顧國家利益、集體利益和個人利益”^{[10]（P253-254）}的方針來完成。各級黨組織和政府部門在社會合作中擁有主導(dǎo)權(quán)。

社會成員和組織在“身份依賴”的社會條件下成為“機(jī)械合作”中的服從者。一方面，人們形成了相似的思維方式和價值判斷，主觀上傾向于接受簡單服從的合作方式。在當(dāng)時的社會環(huán)境下社會治理的范圍無論大小，其社會成員大都隸屬于不同的單位，并接受相同的意識形態(tài)和行為規(guī)范的教育，對社會生活的內(nèi)容和方式有近似的認(rèn)知，因而在主觀上傾向于接受與政府間的機(jī)械管理與服從關(guān)系。另一方面，人民在單一的分工方式和利益劃分方式中，客觀上也只能接受簡單服從的合作方式。政府對社區(qū)公共物品和服務(wù)的壟斷性供給，以及社會成員與國家各種單位之間的人身依附關(guān)系，決定了社會治理既缺少自主合作的動力，也缺少自主合作的可行性條件。因此社區(qū)治理只能由政府借助其行政權(quán)力強(qiáng)行推動，尤其是整合社區(qū)資源、改善社區(qū)環(huán)境、促進(jìn)社區(qū)內(nèi)部協(xié)調(diào)發(fā)展等比較大的社會治理問題，都要靠政府發(fā)出明確的指令，社會組織才能夠比較有效地行動起來。為了保證“機(jī)械合作”的有效性，政府還進(jìn)一步強(qiáng)化了對治理效益的監(jiān)督、考核和評估，社會治理的自主性更進(jìn)一步被服從性所掩蓋。

（二）“有機(jī)合作”的治理方式日益成長并成為主要的治理方式

經(jīng)濟(jì)社會體制改革的推進(jìn)使“機(jī)械合作”的生成環(huán)境發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。從政府一方在互動中的定位來看，政府主動放棄了對公共事務(wù)的部分管理權(quán)，也逐步失去了在合作中的絕對權(quán)威。經(jīng)濟(jì)社會體制改革帶來的人口頻繁流動、居民群體分化等因素，使社區(qū)治理日益多元化和復(fù)雜化，客觀上要求政府將原來部分管理職責(zé)分散到社區(qū)。從社會一方在互動中的定位來看，社會成員和社會組織開始承擔(dān)更多的責(zé)任，也不再是機(jī)械合作中單純的被動服從者。一方面，社會成員在合作互動中的制度空間更為寬松，政府把允許各類自治組織、民間團(tuán)體和服務(wù)組織擁有過去只有政府才能有的管理權(quán)限，比如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2000〕23號）規(guī)定，建設(shè)社區(qū)要依靠社區(qū)自己的資源來促進(jìn)社區(qū)政治、社會、文化、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。另一方面，社會成員在合作互動中的能力更強(qiáng)，尤其經(jīng)濟(jì)社會條件的轉(zhuǎn)變使社會組織擁有了更多的可以自主支配的經(jīng)濟(jì)資本，包括社會成員自愿承擔(dān)的費(fèi)用、作為機(jī)構(gòu)自營的收入、政府有償劃撥的資本以及社會捐助等。這就打破了機(jī)械合作的互動方式在社會治理過程中的壟斷地位。

在經(jīng)濟(jì)社會體制改革為“有機(jī)合作”奠定基礎(chǔ)的同時，“有機(jī)合作”持續(xù)放大的治理效益進(jìn)一步促進(jìn)了這種治理方式的成長?！皺C(jī)械合作”是基于政府權(quán)威而衍生出的強(qiáng)制性合作，參與主體之間是垂直方向上的控制關(guān)系，遵循命令—服從的互動邏輯。政府直接管理的控制能力和工作效率，在權(quán)力深入社會領(lǐng)域的過程中逐步衰減。在這種衰減影響到治理有效性的情況下，政府自身權(quán)威的合法性也會被消耗?！坝袡C(jī)合作”中參與治理的各主體獲得了更為平等的身份和自主行動的能力，治理資源的配置渠道和路徑也更加多樣化。政府、社會組織、社會成員在治理過程中既相互依賴、相互合作，也相互競爭，從而在整體上降低了治理成本、整合了治理資源、提高了治理效益。這種互動合作方式在體現(xiàn)有效性的同時，也體現(xiàn)了道義上或利益上的契約性的約束關(guān)系，并逐步成長為主要的社會治理方式。

（三）從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的治理方式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價值

從“機(jī)械合作”向“有機(jī)合作”的治理方式的轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了公民意識對單位人意識的替代，社會意識對集體意識的替代，社會活動對行政活動的替代，揭示了社會治理的現(xiàn)代化特征。

1.個體行為的現(xiàn)代性：“有機(jī)合作”體現(xiàn)個體權(quán)利實現(xiàn)方式的價值合理性?！坝袡C(jī)合作”治理方式的普及是回應(yīng)社會需求的結(jié)果，體現(xiàn)的是現(xiàn)代社會中個體權(quán)利的實現(xiàn)方式。當(dāng)個體需求越得以釋放的時候，越需要專業(yè)化、多樣化的社會治理；當(dāng)社會治理越是專業(yè)化、多樣化的時候，社會成員間越是形成了更多的“有機(jī)合作”。這種情況下產(chǎn)生的“有機(jī)合作”必然是脫離命令與服從的合作關(guān)系，同時也是民眾主動接受的實現(xiàn)其權(quán)利的合作關(guān)系，因而體現(xiàn)了價值上的合理性。

2.組織行為的現(xiàn)代性：“有機(jī)合作”體現(xiàn)公共權(quán)利實現(xiàn)方式的價值合理性?！皺C(jī)械合作”中社會成員和社會組織主要是執(zhí)行政府部門指派的工作任務(wù)，從而在一定程度上造成“公利”不能兼顧“私利”的問題?！坝袡C(jī)合作”的互動過程弱化了相關(guān)主體在身份上的固化，增強(qiáng)了身份的平等性，合作的契約性，從而在激發(fā)微觀主體參與治理活動的主動性的同時，也促進(jìn)了主體間的利益協(xié)調(diào)和情感溝通，增強(qiáng)了社會成員對治理方式和治理結(jié)果的認(rèn)同。因此“有機(jī)合作”在實現(xiàn)公共利益的同時，也能夠最大限度地保證個體利益的實現(xiàn)。個體利益維護(hù)與公共利益維護(hù)間的一致性體現(xiàn)了組織行為的價值合理性。

三、社會體系的現(xiàn)代化：從“行政化”向“社會化”轉(zhuǎn)變的治理體系

社會治理體系的“行政化”體現(xiàn)為人在社會系統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以政府或所謂的集體預(yù)先設(shè)定的價值標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)繩；社會治理體系的“社會化”體現(xiàn)為人在社會系統(tǒng)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，以自主地實現(xiàn)權(quán)利訴求和維護(hù)為準(zhǔn)繩。社區(qū)治理體系的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了社會治理體系從“行政化”向“社會化”的轉(zhuǎn)變。

（一）在計劃體制下社會治理體系是行政化的組織關(guān)系

計劃經(jīng)濟(jì)體制下的社區(qū)治理體系，如斯科特和戴維斯等人的研究結(jié)論——“環(huán)境條件與環(huán)境中系統(tǒng)的特點(diǎn)之間存在密切聯(lián)系：一個復(fù)雜系統(tǒng)不可能在簡單環(huán)境中維系自己的復(fù)雜性”^{[11]（P90）}一樣，不管是在組織構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制還是工作方式上都帶有濃重的行政化色彩。從組織構(gòu)成上看，社區(qū)組織以行政規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行建設(shè)，按照基層政府的指令具體安排，社會組織被納入到行政性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中。此時社區(qū)中社會治理組織體系的治理邏輯是：政府憑借行政權(quán)力設(shè)定行政目標(biāo)，將行政指令逐級下壓，社區(qū)組織按照政府行政指令來開展工作，從而完成了行政權(quán)力對社會的管理與控制。

因此，雖然彭真在向毛澤東提交的《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費(fèi)問題的報告》（1953年）中強(qiáng)調(diào)，不能把基層組織看成“基層政權(quán)的‘腿”^{[12]（P241）}，但從治理體系建構(gòu)的實際情況來看，只能是基層政權(quán)之“腿”的延伸，是貫徹政府意志的代理人。行政化的治理體系依靠政府資源運(yùn)轉(zhuǎn)，在治理內(nèi)容逐步增多的情況下就需要投入更多的資源，這不僅會給政府帶來越來越重的財政負(fù)擔(dān)，也會造成政府職能過度擴(kuò)張、機(jī)構(gòu)臃腫以及政府和社會組織互相推諉責(zé)任等問題。同時政府對基層社區(qū)的全方位管控擠壓了社區(qū)內(nèi)部社會組織的成長空間，延緩其成長速度、浪費(fèi)社會資源并限制社區(qū)內(nèi)生秩序的有序化發(fā)展。

（二）社會治理體系中社會化的組織網(wǎng)絡(luò)日益成熟

改革開放后社會環(huán)境的多樣化，使得斯科特和戴維斯所說的“環(huán)境是系統(tǒng)維系自身的能力、系統(tǒng)差異性和系統(tǒng)多樣性的根源”^{[11]（P90）}成為現(xiàn)實。雖然表面上政府與居委會的隸屬關(guān)系沒有改變，但由于公民和社會組織以公共資源為行為基礎(chǔ)的社會條件發(fā)生了根本性的改變，利益成為個體聯(lián)系的紐帶。社會成員和社會組織的利益訴求、利益分化乃至利益競爭日益明顯，并由此推動了治理體系的社會化轉(zhuǎn)變。同時政府減少了對社區(qū)內(nèi)部社會組織的成長空間的擠壓，社區(qū)內(nèi)生的社會治理秩序得到了有序化的發(fā)展。

在這種情況下社會治理內(nèi)生秩序的成長，從兩條基本路徑出發(fā)在社會治理體系內(nèi)部建構(gòu)著組織關(guān)系。一是從政府改造社會治理體系的路徑出發(fā)建構(gòu)社會化的組織關(guān)系。在政府管理有效性下降的情況下，客觀上需要社會組織不斷地填補(bǔ)進(jìn)來。為了保證社會組織能夠承接不同的治理職能，政府對社會組織的發(fā)展采取了規(guī)范和扶持的策略，比如《社會組織評估管理辦法》（2010年）規(guī)定，民政部門評估社會團(tuán)體、基金會的內(nèi)容包括“基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效和社會評價”；評估民辦非企業(yè)單位的內(nèi)容包括“基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、業(yè)務(wù)活動和誠信建設(shè)、社會評價”^[13]。這類制度的實施保證了社會組織在治理中的有效性，保證了國家相關(guān)配套扶持政策的有效性，進(jìn)而保證了社會化的治理體系能夠更有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。二是從社會個體的路徑出發(fā)建構(gòu)社會化的組織關(guān)系。社會成員不再是高同質(zhì)性的聚居群體，自我意識覺醒的社會成員也是同一社會場域內(nèi)多元的利益主體，從而使治理組織逐步演變?yōu)槿诤蠌?fù)雜利益的組織平臺。同時由于社會化治理的組織體系更有利于維護(hù)微觀社會個體和社會組織的利益，因此也有著鞏固的社會動力和社會基礎(chǔ)。截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%。其中社會團(tuán)體31.0萬個，比上年增長7.2%；基金會4117個，比上年增加568個，增長16.0%；民辦非企業(yè)單位29.2萬個，比上年增長14.7%（見表1）。

（三）社會治理體系從“行政化”向“社會化” 的組織轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代性價值

社會治理體系的轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是為了適應(yīng)社會發(fā)展的需求，其結(jié)構(gòu)和功能的變化也是社會現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)。

1.社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化：“社會化”的治理體系為人的理性選擇提供了更好的社會條件。社會化的治理體系是一種多元化的社會結(jié)構(gòu)，為一部分人的自由活動能夠得到另一部分人自由活動的支持創(chuàng)造了條件。社會化的治理體系也將多元利益訴求所帶來的矛盾和分歧納入到同一個協(xié)調(diào)機(jī)制內(nèi)予以解決。盡管這種社會結(jié)構(gòu)在保證人的選擇機(jī)會擴(kuò)大的同時，并不必然保證利益協(xié)調(diào)結(jié)果的公正性，但人的理性選擇的機(jī)會和條件得到了更充分的保障，個體權(quán)利得到了更充分的尊重。

2.社會規(guī)范的現(xiàn)代化：“社會化”的治理組織體系為人的理性選擇提供了更好的社會規(guī)范。社會化的治理體系肯定了基于契約關(guān)系的組織建構(gòu)方式，即等于肯定了基于契約原則的合作規(guī)范。契約原則的社會規(guī)范減少了以行政手段整合個體成員的合作方式；增加了以自愿、互利的方式整合個體成員的合作方式，從而使治理秩序?qū)π姓詈蛷?qiáng)制性規(guī)則的依賴日益減少，對自主合作的規(guī)則依賴日益增多。這樣的社會治理規(guī)范為社會成員的理性選擇提供了更為自由的制度條件。

四、對社會治理的公共政策的啟示

從卡爾·馬克思到馬克斯·韋伯再到丹尼爾·貝爾，他們都認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)、文化和政治轉(zhuǎn)型作為有著內(nèi)在聯(lián)系的整體，它們相伴而來，以可預(yù)測的方式改變著世界”^[14]（P1）。

羅納德·英格爾哈特在經(jīng)歷了大量的研究和論證工作后，認(rèn)為這個論點(diǎn)基本上是正確的，這種預(yù)測盡管不會是“準(zhǔn)確預(yù)測”，但可以“預(yù)測出一些主要趨勢”。社會發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律決定了從社區(qū)治理體系的轉(zhuǎn)型折射出社會治理現(xiàn)代化過程中個體與社會間的依存關(guān)系，也對如何通過政策選擇推動社會現(xiàn)代化建設(shè)有所啟示。

（一）社會治理動力機(jī)制建設(shè)的政策選擇

改革開放以來國家與社會的分離解放了社會個體，社會領(lǐng)域中人們自主選擇、自愿合作、自我負(fù)責(zé)的活動空間日益擴(kuò)大，傳統(tǒng)的政府號召，社會成員被動參與的社會治理方式，不僅很難獲取民眾的服從與配合，往往還要消耗過多的行政資源。在這種情況下，公共政策的調(diào)整要有利于社會成員積極、自主地參與社會的治理活動。而對于更為獨(dú)立的社會個體而言，新的合作動力主要來自于個體對利益得失的衡量，以及對行為合理性的價值判斷。因此完善社會治理體系現(xiàn)代化的動力機(jī)制，政策選擇要把握好兩個基本方向。

1.建立促進(jìn)社會合作的利益動力機(jī)制。改革開放后基于人們利益衡量形成的契約治理，暗含了平等主體在協(xié)商之下的利益交換與利益妥協(xié)。這種社會條件的變革表明“利益”是人們參與社會治理的重要動力。因此，政策選擇要充分發(fā)揮市場交換原則在社會治理中的作用，把利益上的互惠作為政策創(chuàng)制的出發(fā)點(diǎn)，把利益訴求、利益交換與利益妥協(xié)納入到社會治理不停變動的內(nèi)生秩序之中，避免等級關(guān)系中的利益固化，強(qiáng)化社會成員的相互肯定與相互支持。

2.建立促進(jìn)社會合作的價值動力機(jī)制。改革開放后社會個體更為獨(dú)立，彼此之間也出現(xiàn)了更多的距離和差異。在這種社會條件下，只有差異的個體彼此認(rèn)同對方的價值，才能夠避免彼此隔閡，形成積極的社會合作，因而“價值認(rèn)同”是人們參與社會治理的重要動力。因此，政策選擇要重視公民文化的建設(shè)，推進(jìn)人們在價值合理性方面的共識，形成普遍的公民意識和公共情懷，進(jìn)而鞏固彼此認(rèn)同和合作的主觀條件。

公共政策由過去傾向于行政強(qiáng)制的政府動力，向傾向于利益驅(qū)動和價值驅(qū)動的社會動力轉(zhuǎn)變，因而推動社會治理從“政府管理大家”向人們“共同管理自己”而又“各自管理自己”的治理方式轉(zhuǎn)變。在這個過程中積極的社會公民、彼此認(rèn)同和信任的人文情懷，以及自發(fā)的社會合作和暢通的參與路徑，無不彰顯著現(xiàn)代社會自由權(quán)利的實現(xiàn)。

（二）社會治理組織建設(shè)的政策選擇

計劃體制下社區(qū)中的各種社會治理都在居委會與政府共同建構(gòu)的科層制體系內(nèi)完成。這種封閉式合作的組織關(guān)系不僅大量地消耗著政府的資源和精力，也難以滿足社會日益增長的需求，建立開放式合作的組織體系成為政策選擇的必然方向。

1.突破行政區(qū)劃對社會治理體系組織建構(gòu)的限制。突破行政區(qū)劃限制社會治理體系組織建構(gòu)的政策選擇，應(yīng)通過重新規(guī)定政府部門和單位的治理目標(biāo)和履職方式，來改變治理體系以政府機(jī)構(gòu)或單位為中心接納社會成員，延伸組織網(wǎng)絡(luò)的組織建構(gòu)方式；改變以政府機(jī)構(gòu)或單位的行政區(qū)劃為邊界，限定組織體系治理范圍的責(zé)任分配方式。破除行政權(quán)力對社會治理體系的限制，是實現(xiàn)社會治理體系向開放式合作轉(zhuǎn)變的重要前提。

2.形成社會成員廣泛合作的融合機(jī)制。政策創(chuàng)制要在發(fā)展政府導(dǎo)向的合作治理之外，還要堅持發(fā)展企業(yè)導(dǎo)向和社會公益導(dǎo)向的合作治理，從而建立有更多社會主體和市場主體加入的多元組織體系，以適應(yīng)改革開放以來社會治理需求的復(fù)雜性。比如以前并不突出的下崗群體、農(nóng)民工群體、老年人群體等社會問題，超出了由家庭自行解決的能力，也不是家庭或社區(qū)簡單地依賴體制支持就可以解決的問題，而是必須依靠治理體系提供的更多樣、也更專業(yè)的社會服務(wù)和幫助。這種現(xiàn)實情況要求公共政策應(yīng)有利于建立一個有效的融合機(jī)制，把越來越多的、差異性的需求和越來越多元的治理主體，共同納入到一個社會治理體系內(nèi)，從而建立開放式合作的組織體系。

（三）社會治理制度建設(shè)的政策選擇

在自主程度不斷提高的社會空間中，有組織的治理活動更容易生成，但合作和互動關(guān)系也更為松散。為了保證合作的確定性、秩序的穩(wěn)定性和治理的有效性，通過修改合作的規(guī)則來實現(xiàn)組織體系的重構(gòu)，并推動治理活動合目的性地穩(wěn)定發(fā)展，是一種必不可少的制度供給。

1.強(qiáng)制性規(guī)則設(shè)定為社會治理的制度底線。強(qiáng)制性規(guī)則是指明確了行為主體必須作為或不作為的規(guī)則。以強(qiáng)制性規(guī)則為基本內(nèi)容的制度會全面地規(guī)劃，甚至決定各類主體在社會治理體系中的地位、責(zé)任、利益分配、行為方式等內(nèi)容。隨著社會結(jié)構(gòu)的分化，社會成員越是具有異質(zhì)的價值傾向和利益訴求，過多地采用強(qiáng)制性規(guī)則來固化各自行為主體的行為方式和相互關(guān)系，就越不利于滿足新的治理需求。因此，在進(jìn)一步推動社會治理現(xiàn)代化的過程中，強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)主要應(yīng)用于對行為正義的基本共識做出剛性的維護(hù)，并將這種維護(hù)作為制度中不變的底線。

2.任意性規(guī)則設(shè)定為社會治理的制度主體。任意性規(guī)則是指賦予行為主體享有一定自行選擇余地的制度。制度中的任意性規(guī)則并不是不可觸動的機(jī)制，一方面，社會成員可以對這些規(guī)則施加影響，也為自己自主的活動留有選擇的余地；另一方面，任意性規(guī)則的制度彈性，又因不同選擇所付出的代價或獲得收益的不同，而形成一種新的、更符合個體和集體目標(biāo)的、動態(tài)的組織關(guān)系。因此，政策選擇應(yīng)追求一種相對穩(wěn)定的關(guān)系，即個體的自利策略與集體目標(biāo)在謀求一致的過程中，實現(xiàn)著制度自身的完善和對組織體系建構(gòu)的規(guī)約和引導(dǎo)。十八屆三中全會提出的“創(chuàng)新社會治理體制”、“實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”^[15]，體現(xiàn)的就是任意性規(guī)則的基本特征。這種政策導(dǎo)向?qū)股鐣卫黻P(guān)系體現(xiàn)更多的契約原則，治理行為實現(xiàn)更廣泛的有機(jī)合作，治理體系也將在自我完善的過程中體現(xiàn)社會化、多元化的結(jié)構(gòu)特征。

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