權(quán)力清單制度的動(dòng)力與阻力探究

胡于凝

摘 要：自十八屆三中全會(huì)以來(lái)，權(quán)力清單制度實(shí)現(xiàn)了從地方試水到中央自上而下制度性改革的轉(zhuǎn)變，全國(guó)很快席卷起一股改革的浪潮，各級(jí)政府和職能部門(mén)紛紛曬出權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖。梳理改革歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)實(shí)踐成果與遺留問(wèn)題同時(shí)并存，究其原因不外乎這場(chǎng)源于行政體制內(nèi)部的自我革命沒(méi)能觸及政治體制層面，動(dòng)力有限、阻力頑固，改革注定只能是緩解當(dāng)下治理困境的策略。發(fā)揮動(dòng)力、克服阻力是探索權(quán)力清單制度長(zhǎng)效機(jī)制的基本思路，政治體制、行政體制、公共精神是最主要的三個(gè)領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：權(quán)力清單；行政體制；政治體制

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）04-0003-09

一、權(quán)力清單制度：發(fā)展與演變

權(quán)力清單是指對(duì)各級(jí)政府及其職能部門(mén)的權(quán)力數(shù)量、權(quán)力種類(lèi)、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等方面進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)和全面清理而形成的目錄清單^[1]。黨的十八屆三中全會(huì)首次明確提出權(quán)力清單制度的概念。權(quán)力清單所涵蓋的范圍就是行政權(quán)的合法行使范圍，清單之外就是行政權(quán)不能隨意進(jìn)入的范圍，體現(xiàn)“法無(wú)授權(quán)不可為”；對(duì)于沒(méi)有按權(quán)力清單行使權(quán)力的行為必須追究相應(yīng)責(zé)任，體現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。權(quán)力清單制度主要關(guān)注權(quán)力界限和權(quán)力運(yùn)行流程兩大問(wèn)題，其目的是規(guī)范政府的行政權(quán)力，限制權(quán)力濫用和恣意妄為。作為我國(guó)行政體制改革的重要組成部分，權(quán)力清單制度的目標(biāo)是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)多樣性的需求而規(guī)范和約束政府權(quán)力的范圍、職能和對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的不當(dāng)干預(yù)行為，厘清政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。

（一）權(quán)力清單制度的發(fā)展歷程

從實(shí)踐看，我國(guó)政府權(quán)力清單制度伴隨政府信息公開(kāi)的推行初見(jiàn)端倪^[2]。權(quán)力清單制度的構(gòu)建基本呈現(xiàn)自下而上的地方試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)上升為統(tǒng)一制度，同時(shí)配套相關(guān)法律法規(guī)作為改革依據(jù)。我國(guó)權(quán)力清單制度的發(fā)展歷程，大致可以分為三個(gè)階段。

第一階段（2005年～2008年）：權(quán)力清單制度的初步探索。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（2005年）明確要求，國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府需依法界定執(zhí)法職責(zé)，包括梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法權(quán)限和追究執(zhí)法責(zé)任。2005年，河北省在行政執(zhí)法責(zé)任的基礎(chǔ)上開(kāi)始了最初的制定權(quán)力清單的嘗試，以省商務(wù)廳、省國(guó)土資源廳、邯鄲市政府作為試點(diǎn)，依法探索性地公布了商務(wù)廳、國(guó)土資源廳這兩個(gè)職能部門(mén)和邯鄲市政府的權(quán)力清單（包括市長(zhǎng)的個(gè)人權(quán)力清單），其中邯鄲市政府57個(gè)職能部門(mén)2084項(xiàng)權(quán)力，市長(zhǎng)93項(xiàng)權(quán)力^[3]。同年9月13日，鄭州市政府法制局編撰的《鄭州市行政機(jī)關(guān)執(zhí)法職責(zé)縱覽》公布鄭州市政府的權(quán)力清單4122項(xiàng)目^[4]。湖南在全省范圍內(nèi)提出依法界定執(zhí)法職責(zé)工作，梳理執(zhí)法依據(jù)、界定執(zhí)法職權(quán)、分配執(zhí)法職權(quán)、減少執(zhí)法層次、規(guī)范執(zhí)法程序，明確具體責(zé)任^[5]。2006年，北京市65個(gè)執(zhí)法部門(mén)公示權(quán)力清單，8735項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)全部接受市民監(jiān)督^[6]。早期的權(quán)力清單蘊(yùn)藏在行政執(zhí)法責(zé)任制的推行過(guò)程中，是行政執(zhí)法責(zé)任制的產(chǎn)物。具體流程主要由政府法制部門(mén)牽頭，地方各級(jí)政府對(duì)部門(mén)法定執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行梳理，制定《行政執(zhí)法職權(quán)目錄》，這份目錄是我國(guó)權(quán)力清單的最早形式。

第二階段（2007年～2013年）：權(quán)力清單制度的試點(diǎn)導(dǎo)入。2007年國(guó)務(wù)院通過(guò)《中華人民共和國(guó)信息公開(kāi)條例》，確立了政府信息除法定例外其余均應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)。2008年，全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組將推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)透明列為全國(guó)政務(wù)公開(kāi)的要點(diǎn)。浙江省紹興市錢(qián)清鎮(zhèn)嘗試對(duì)權(quán)力清單體系進(jìn)行編碼和重點(diǎn)解釋^{[7]（p.186）}。2009年，中紀(jì)委、中組部主導(dǎo)的“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”試點(diǎn)工作在江蘇、河北、四川開(kāi)展，厘清權(quán)力事項(xiàng)、公布權(quán)力清單是改革的主要思想。江西省南昌市法制辦公布全市具備行政執(zhí)法主體資格的行政執(zhí)法單位211個(gè)，執(zhí)法人員7962名，行政職權(quán)4078項(xiàng)，該權(quán)力清單在市政府網(wǎng)站公布，接受市民監(jiān)督^[8]。2010年11月，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，縣域?qū)用娴臋?quán)力清單制度全面鋪開(kāi)。2011年，寧夏鹽池縣梳理出了縣黨代會(huì)職權(quán)5項(xiàng)、縣委全委會(huì)職權(quán)8項(xiàng)、縣委書(shū)記職權(quán)27項(xiàng)、常委班子成員職權(quán)143項(xiàng)，公開(kāi)權(quán)力及權(quán)力運(yùn)行流程圖，初步形成了“限權(quán)-確權(quán)-分權(quán)”的權(quán)力清單制度模式^[9]。2013年初，北京市西城區(qū)人民政府開(kāi)通西城區(qū)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行網(wǎng)，曬出9大類(lèi)6636項(xiàng)權(quán)力和2128張行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。這一階段的改革更多關(guān)注縣域?qū)用娴臋?quán)力公開(kāi)，為全國(guó)范圍的權(quán)力清單制度積累豐富素材^[10]。

第三階段（2013年11月至今）：權(quán)力清單制度的全面推廣。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，由此拉開(kāi)了“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程”的改革序幕。2014年3月，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開(kāi)了國(guó)務(wù)院各部門(mén)的行政審批事項(xiàng)匯總清單，取消和下放了9批共798項(xiàng)行政審批事項(xiàng)^[11]，這是中央首次公布權(quán)力清單。2014年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出省級(jí)政府工作部門(mén)在2015年底前、市縣級(jí)政府工作部門(mén)在2016年底前將完成權(quán)力清單的建立及公布工作，權(quán)力清單制度在全國(guó)范圍內(nèi)全面鋪開(kāi)。當(dāng)年，很多地區(qū)和部門(mén)紛紛曬出權(quán)力清單。浙江富陽(yáng)率先在全國(guó)曬出首份縣域權(quán)力清單，形成了政府權(quán)力清單、部門(mén)責(zé)任清單、企業(yè)投資“負(fù)面清單”以及一張權(quán)力運(yùn)行圖^[12]。武漢市先后公布市級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單以及區(qū)級(jí)權(quán)力清單，包括行政裁決、行政強(qiáng)制、行政征收、行政服務(wù)、行政征用等15個(gè)類(lèi)別，完整勾勒出政府部門(mén)的權(quán)力邊界^[13]。上海發(fā)改委公布權(quán)力清單，包括行政審批事項(xiàng)24項(xiàng)、政府定價(jià)事項(xiàng)17項(xiàng)，探索從梳理權(quán)力—確認(rèn)權(quán)力—優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程的權(quán)力清單制度模式^[14]。廣東省公布《廣東省行政審批事項(xiàng)通用目錄》，成為我國(guó)首張涵蓋省、市、縣三級(jí)全部行政審批事項(xiàng)的一單式“縱向權(quán)力清單”^[15]。2015年，寧夏、青島、海口等地紛紛亮出政府權(quán)力清單。這一階段以中央的制度要求為自下而上多層次地方試點(diǎn)注入改革動(dòng)力為特點(diǎn)，改革成效顯著，形成了各具地方特色的權(quán)力清單模式。如浙江模式——部門(mén)清單匯總；安徽模式——總清單+部門(mén)清單；江蘇模式——改進(jìn)的部門(mén)清單匯總等^[16]。

（二）權(quán)力清單制度的實(shí)踐檢視

從地方權(quán)力清單試點(diǎn)到寫(xiě)進(jìn)中央全會(huì)文件的權(quán)力清單制度，從行政體制改革切入，以明確行政權(quán)力界限、規(guī)范和控制行政權(quán)力以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約為己任。作為一項(xiàng)新事務(wù)，權(quán)力清單制度并沒(méi)有固有的程序可循，各地的實(shí)踐探索有收獲也存在問(wèn)題。

權(quán)力清單制度的實(shí)踐成果主要表現(xiàn)為四方面。一是梳理權(quán)力。行政權(quán)力林林總總、門(mén)類(lèi)繁多。各級(jí)地方政府按照一定的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，分門(mén)別類(lèi)對(duì)政府及其職能部門(mén)的行政權(quán)力進(jìn)行了梳理。二是確認(rèn)權(quán)力。對(duì)梳理出來(lái)的權(quán)力逐項(xiàng)提出保留、下放、取消、調(diào)整的意見(jiàn)，經(jīng)多方論證提請(qǐng)審議予以審核確認(rèn)。這個(gè)過(guò)程下放了部分權(quán)力，取消了部分權(quán)力，也調(diào)整了部分權(quán)力。三是公開(kāi)權(quán)力。將權(quán)力名稱(chēng)、類(lèi)別、編碼、依據(jù)、事實(shí)主體和監(jiān)督方式等基本信息公開(kāi)，建立清單管理制度。原則上除國(guó)家機(jī)密的公共權(quán)力外，其他行政權(quán)都基本實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、透明。四是執(zhí)行權(quán)力。權(quán)力清單制度逐步建立，權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過(guò)程、責(zé)任逐漸規(guī)范，權(quán)力執(zhí)行有效性有所提升。

然而，權(quán)力清單制度的推行由政府自身牽頭進(jìn)行，一定程度上可以說(shuō)是自己對(duì)自己的梳理，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員也當(dāng)裁判員，有其自身限度，主要表現(xiàn)為四個(gè)方面。一是權(quán)力清單梳理口徑及劃分權(quán)限由各地牽頭部門(mén)（法制辦、編審辦等）設(shè)定，具有一定的主觀性和隨意性，劃分不一致。權(quán)力清單規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)是什么，各類(lèi)權(quán)力清單的類(lèi)別、名稱(chēng)、內(nèi)容都存在較大差異可見(jiàn)一斑。二是“含金量”高的審批項(xiàng)目減少不多，審批權(quán)減到什么范圍和什么程度并沒(méi)有明確規(guī)定，它的厘清標(biāo)準(zhǔn)（是權(quán)力意志還是法治原則）帶有隨意性；即使表面“整齊劃一”的權(quán)力清單未必清晰可辨，或者是換了名頭，或者是把碎片化的權(quán)力整合為更大的權(quán)力^[17]。三是雖然部分地區(qū)列出了相應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形，但責(zé)任主體并不明確，實(shí)踐中相互推諉、行政不作為、行政變相作為的情況比比皆是，監(jiān)管不力現(xiàn)象極為普遍。四是目前權(quán)力公開(kāi)主要體現(xiàn)在政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)域，黨務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)動(dòng)力不足，因此，社會(huì)公眾的參與熱情不高。權(quán)力清單制度要實(shí)現(xiàn)中央的總體設(shè)想，只有探尋問(wèn)題的癥結(jié)所在并對(duì)癥下藥，這樣才能著力強(qiáng)化改革的長(zhǎng)效機(jī)制。

二、權(quán)力清單制度的動(dòng)力

權(quán)力清單制度是行政體制改革的重要組成部分，行政體制改革的動(dòng)力因素推動(dòng)著權(quán)力清單制度的發(fā)展。權(quán)力清單制度經(jīng)歷多年的試水、探索，從地方的自覺(jué)行為上升為中央層面自上而下的制度性行為，其背后隱藏著某種助推合力，推動(dòng)這項(xiàng)改革向前發(fā)展。這種助推合力包括特殊的時(shí)代背景、新的理論引導(dǎo)、政府合法性訴求以及中央高層的重視等多個(gè)方面。

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府面臨挑戰(zhàn)與機(jī)遇

當(dāng)今世界，知識(shí)經(jīng)濟(jì)方興未艾，信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已席卷全球，利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，讓互聯(lián)網(wǎng)與社會(huì)各領(lǐng)域進(jìn)行深度融合，創(chuàng)造新的發(fā)展生態(tài)，可以說(shuō)世界已經(jīng)進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代。“互聯(lián)網(wǎng)+”代表一種新的社會(huì)形態(tài)，即充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)資源配置中的優(yōu)化和集成作用，將互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果深度融合于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域之中。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，世界各國(guó)的行政改革正如火如荼地蓬勃開(kāi)展，政府從形式到內(nèi)容都發(fā)生著深刻變革。

第一，政府信息公開(kāi)化。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，政府部門(mén)辦公自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)、電子化、信息公開(kāi)化已是大勢(shì)所趨。電子政府的出現(xiàn)順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院及各級(jí)地方政府和職能部門(mén)紛紛建立自己的門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，及時(shí)公布各類(lèi)政府信息，滿(mǎn)足公眾需求。原則上，除受保密法規(guī)定的不能公開(kāi)的信息外，其他信息都必須公開(kāi)透明。政府信息種類(lèi)繁多，信息公開(kāi)化的同時(shí)必然伴隨政府信息數(shù)據(jù)庫(kù)的建立，將各部門(mén)零散不成體系、難以互通互聯(lián)的數(shù)據(jù)收集、匯總起來(lái)，加以整理分析和整合運(yùn)用，數(shù)據(jù)全面、精細(xì)、準(zhǔn)確，是政府治理精準(zhǔn)化、決策科學(xué)化的必然要求。

第二，政府管理體制扁平化。我國(guó)傳統(tǒng)管理體制是“中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）”五級(jí)縱向管理體制，宏觀層面的扁平化管理主要指壓縮管理層級(jí)，減少管理環(huán)節(jié)，延伸橫向管理；微觀層面的扁平化管理體制指政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理中精簡(jiǎn)管理流程，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，削減管理層次。傳統(tǒng)等級(jí)森嚴(yán)的科層制管理模式層次偏多，造成行政成本過(guò)高、效率低下。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日漸成熟，社會(huì)組織不斷發(fā)展，信息技術(shù)發(fā)展，電子政務(wù)完善，政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的界限需重新界定，這些都加速了政府管理體制扁平化的進(jìn)程。

第三，公共權(quán)力共享化。公共權(quán)力是公民的共同權(quán)力，為全體公民共同所有。政府作為全體公民權(quán)力的代理人，以追求公共利益為己任，處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，現(xiàn)代民主特征得到進(jìn)一步加強(qiáng)，更具開(kāi)放性、更具拓展性的網(wǎng)絡(luò)空間迎合了日益成長(zhǎng)的社會(huì)組織參與社會(huì)管理的訴求。社會(huì)公眾要求政府政務(wù)公開(kāi)、法務(wù)公開(kāi)，還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于民；社會(huì)公眾同時(shí)還要求從國(guó)家宏觀層面到社會(huì)微觀層面，都能積極參與各類(lèi)事務(wù)性的公共決策，與政府共享公共權(quán)力、實(shí)現(xiàn)善治。公共權(quán)力共享化的本質(zhì)即為限制政府行政權(quán)力，厘清政府與社會(huì)的權(quán)力關(guān)系。

（二）新理論、新思想層出不窮

建立在等級(jí)制和權(quán)威基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政理論弊端日益顯現(xiàn)，自20世紀(jì)70年代以來(lái)日漸式微。社會(huì)發(fā)展日新月異，缺乏理論指導(dǎo)的公共行政遭遇現(xiàn)實(shí)局限陷入難以為繼的困境，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求興起的新理論、新思想體現(xiàn)著效率、公平、民主、廉潔、法治的共性，成為社會(huì)發(fā)展、社會(huì)創(chuàng)新和行政改革的動(dòng)力之源。

第一，網(wǎng)絡(luò)化治理。網(wǎng)絡(luò)化治理是近年來(lái)國(guó)際上興起的一種新的公共治理模式，該理論最具代表性的研究成果當(dāng)屬斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Eggers）合著的《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》一書(shū)。網(wǎng)絡(luò)化治理理論認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚時(shí)代正面臨終結(jié)，未來(lái)的公共治理主體日益多元，傳統(tǒng)的政府依賴(lài)將更多轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕾?lài)各種伙伴關(guān)系、協(xié)議等組成的網(wǎng)絡(luò)完成公共事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益。政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)作為公共事務(wù)的多元治理主體，彼此之間需要分享權(quán)力、合作共治。網(wǎng)絡(luò)化治理概括來(lái)說(shuō)就是政府、市場(chǎng)和市民社會(huì)等多元治理主體在一個(gè)制度化的框架內(nèi)相互依存，為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值開(kāi)展聯(lián)合行動(dòng)。其內(nèi)涵既包括網(wǎng)絡(luò)中參與者之間相互依賴(lài)、相互獨(dú)立的橫向關(guān)系，也包括建立、運(yùn)行和管理網(wǎng)絡(luò)的一系列制度和內(nèi)在邏輯^[18]。重塑政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和整合社會(huì)資源行動(dòng)是該理論的兩大核心議題，衍生議題即為政府的分權(quán)以及政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間權(quán)力的有效配置問(wèn)題。

第二，全球治理。人類(lèi)面臨的全球性問(wèn)題日益突出，生態(tài)與環(huán)境污染、人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題、全球競(jìng)賽規(guī)則是其中的三大核心問(wèn)題。全球性問(wèn)題不是單個(gè)國(guó)家的行動(dòng)可以解決，而是通過(guò)國(guó)家間的合作采取集體行動(dòng)方能實(shí)現(xiàn)。國(guó)際形勢(shì)風(fēng)起云涌，政府對(duì)公共事務(wù)的管理無(wú)論在體制上、方式上還是能力上都表現(xiàn)出一定的局限性。全球治理打破了政府對(duì)公共事務(wù)管理的壟斷，許多非政府的行為體（如國(guó)際非政府組織、全球公民網(wǎng)絡(luò)、跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)、跨國(guó)公司等）以多種方式、途徑參與公共事務(wù)的管理，同政府分享公共權(quán)力和政治權(quán)威^[19]。當(dāng)公共事務(wù)的管理從政府轉(zhuǎn)向非政府時(shí)，實(shí)際上意味著公共權(quán)力從國(guó)家向社會(huì)的部分轉(zhuǎn)移。它朝著還政于民、還權(quán)于社會(huì)邁出了歷史性的一步，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了權(quán)力主體之間平等、協(xié)商、自愿、網(wǎng)絡(luò)化的關(guān)系模式。

這一時(shí)期的公共行政理論發(fā)展非?；钴S，網(wǎng)絡(luò)化治理、多中心治理、全球治理等理論，雖然稱(chēng)呼不同、內(nèi)容不同，但基本都傳達(dá)了同樣的訊息：傳統(tǒng)的政府壟斷公共權(quán)力的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，市場(chǎng)、市民社會(huì)甚至國(guó)際組織都將是未來(lái)的公共行政主體，以法治理念厘清行政主體的權(quán)力關(guān)系，政府只負(fù)責(zé)那些市場(chǎng)、社會(huì)管不了也管不好的公共事務(wù)，減少尋租空間，提高行政效率。公共行政的新理論、新思想與公共行政追求的法治政府、有限政府、廉潔政府、效能政府不謀而合。

（三）政府自身的合法性訴求

2005年河北省邯鄲市產(chǎn)生了我國(guó)首份權(quán)力清單，而這份清單的背后是一起震驚全國(guó)的受賄案。時(shí)任河北省外經(jīng)貿(mào)廳副廳長(zhǎng)的李友燦憑著手中掌握的進(jìn)口汽車(chē)配額受賄4744萬(wàn)元，創(chuàng)下了當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)貪腐最高紀(jì)錄。河北省政府合法性受到重創(chuàng)，省紀(jì)委在深刻反思這一大案的制度漏洞后，提出了《關(guān)于開(kāi)展推進(jìn)行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》^[20]，邯鄲市的權(quán)力清單是政府緩和合法性危機(jī)的策略選擇?？梢哉f(shuō)，權(quán)力清單制度是行政系統(tǒng)的內(nèi)部改革，是客觀環(huán)境壓力下對(duì)原有行政體制的被動(dòng)改革和自行調(diào)整。

第一，腐敗案件不絕于耳。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)軌道實(shí)質(zhì)是計(jì)劃和市場(chǎng)并行，“政府之手”和“市場(chǎng)之手”共同調(diào)節(jié)資源配置。政府之手過(guò)多干預(yù)，為腐敗的滋生提供更多可乘之機(jī)。各項(xiàng)社會(huì)規(guī)則體系正處在一個(gè)重建的過(guò)程中，不少領(lǐng)域甚至規(guī)則空檔。制度不健全、法律不完善，為權(quán)力尋租提供了更多的空間。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)出現(xiàn)了大量腐敗案件，大案要案層出不窮，且不乏位高權(quán)重之人。習(xí)近平指出：“滋生腐敗的土壤依然存在，反腐敗形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜。”^[21]政府公務(wù)人員作為理性經(jīng)濟(jì)人，并非始終把尋求公共利益作為自己的首要目標(biāo)，而是更多關(guān)注自身利益最大化。所有的腐敗均由權(quán)力導(dǎo)致，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。暗箱操作的權(quán)力、缺乏規(guī)則的權(quán)力、缺乏監(jiān)督的權(quán)力都會(huì)導(dǎo)致腐敗。政府公務(wù)人員以權(quán)力為載體，利用公職權(quán)力為自己、為他人謀取私利的腐敗行為，違背了我國(guó)權(quán)力來(lái)源于人民、服務(wù)于人民的本質(zhì)，是一種反政治文明的現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了國(guó)家的政治安全和社會(huì)穩(wěn)定。

第二，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督異常活躍。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督異?；钴S，極大地?cái)U(kuò)展了公民監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的廣度和深度，成為越來(lái)越重要的監(jiān)督方式和渠道，是社會(huì)民主與進(jìn)步的體現(xiàn)。從南京“天價(jià)煙”局長(zhǎng)到陜西“房姐”，都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督引發(fā)輿論熱議，迅速轉(zhuǎn)化為有關(guān)部門(mén)的問(wèn)責(zé)才查出的腐敗案件，體現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的強(qiáng)大力量。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，一大批違法違紀(jì)的事件和個(gè)人被揪出、被查處。2016年4月19日，習(xí)近平在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上的講話(huà)再次強(qiáng)調(diào)：“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，一個(gè)重要手段就是發(fā)揮輿論監(jiān)督包括互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的作用”，“對(duì)互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，不論是對(duì)黨和政府工作提的還是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人提的，我們不僅要?dú)g迎，而且要認(rèn)真研究和吸取”。這表明了黨和政府對(duì)于網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的充分肯定和充分自信。

第三，政府遭遇合法性危機(jī)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家權(quán)力追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最大化走到了盡頭。地方政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)靠征地和賣(mài)地的“土地財(cái)政”聚斂財(cái)富，濫權(quán)、擴(kuò)權(quán)、腐敗使執(zhí)政合法性不斷流失、政治認(rèn)同下降、社會(huì)局部陷入混亂和無(wú)序狀態(tài)，以“上訪(fǎng)”和“群體性事件”為標(biāo)志的社會(huì)大動(dòng)員時(shí)有發(fā)生，社會(huì)治理呈現(xiàn)總體性危機(jī)。一元化的權(quán)威面臨著多元化社會(huì)帶來(lái)的沖擊、挑戰(zhàn)和壓力，執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生變化，政府正遭遇普遍的合法性危機(jī)，具體表現(xiàn)為政府與民眾之間矛盾日益嚴(yán)重，政府尤其是地方政府及其公務(wù)人員的影響力和號(hào)召力日益減弱。腐敗的源頭在于權(quán)力，解決合法性危機(jī)的突破口也在于權(quán)力。

（四）政治高層的大力支持

從地方試點(diǎn)到寫(xiě)進(jìn)中央全會(huì)精神，從局部試驗(yàn)到全國(guó)性政策推廣，權(quán)力清單制度用時(shí)之短表明中央寄予的厚望。中央出臺(tái)各類(lèi)文件多次提到權(quán)力清單制度，強(qiáng)調(diào)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。習(xí)近平和李克強(qiáng)在不同場(chǎng)合多次提及權(quán)力清單制度，表明黨中央、國(guó)務(wù)院的政治高層對(duì)權(quán)力清單制度高度重視。政治高層在國(guó)家政治生活中有相當(dāng)?shù)脑?huà)語(yǔ)權(quán)，他們的贊成、支持本身就是改革的強(qiáng)大動(dòng)力。概言之，推行權(quán)力清單制度既是新的時(shí)代背景下的大勢(shì)所趨，也是政府尋求合法性危機(jī)破局之道的必然舉措。

三、權(quán)力清單制度的阻力

任何革舊鼎新的改革都必然損害部分人的利益，遭到抗拒、抵制在所難免。權(quán)力清單制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我革命，任何組織本身都是保守且具有慣性。權(quán)力清單制度改革既有體制機(jī)制方面的逆動(dòng)力，又有傳統(tǒng)文化方面的障礙力，具體來(lái)說(shuō)主要包括來(lái)自行政體制、政治體制和傳統(tǒng)思維方面的阻力。

（一）行政系統(tǒng)的本能排斥

權(quán)力清單制度是行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我改革，即“自己革自己的命”，行政權(quán)與生俱來(lái)的擴(kuò)張性、強(qiáng)化性、自主性，與權(quán)力清單要求的“清權(quán)”、“減權(quán)”、“確權(quán)”、“權(quán)力運(yùn)行流程圖”有著本能的沖突和排斥，自然會(huì)遇到來(lái)自行政系統(tǒng)內(nèi)部的強(qiáng)大阻力。正如李克強(qiáng)所說(shuō)，“觸及利益比觸及靈魂更難”。

第一，行政權(quán)的擴(kuò)張性對(duì)“減權(quán)”的排斥。行政權(quán)的政策領(lǐng)域范圍日益擴(kuò)大，幾乎控制了所有的資源以及資源配置的權(quán)力。行政權(quán)的擴(kuò)張性往往伴隨著強(qiáng)化性，使得政府實(shí)際擁有的管理權(quán)限比先前法定的權(quán)限有所擴(kuò)張。擴(kuò)張的行政權(quán)力盡量獲取更多的資源，強(qiáng)化對(duì)資源的控制，以應(yīng)付不斷增長(zhǎng)的官員和機(jī)構(gòu)，這也是我國(guó)政府歷次機(jī)構(gòu)改革始終走不出“改革—膨脹—再改革—再膨脹”怪圈的原因所在。權(quán)力清單制度在清理權(quán)力之后緊接著就是削減權(quán)力，各地較多以削減權(quán)力數(shù)量而不削減權(quán)力實(shí)質(zhì)作為行動(dòng)策略，是一種隱形的較量。

第二，行政權(quán)的自主性對(duì)“確權(quán)”的排斥。行政權(quán)的自主性意味著權(quán)力界限相對(duì)模糊，對(duì)于各地各部門(mén)的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，在模糊化的、充滿(mǎn)彈性的舊體制下，他們的權(quán)力特別是一把手的權(quán)力幾乎無(wú)所不包，可謂權(quán)力無(wú)邊界，所有的行政領(lǐng)域都可以發(fā)言，所有的行政領(lǐng)域都可以干涉。權(quán)力清單制度要求對(duì)政府各部門(mén)及主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的權(quán)力予以明確規(guī)定，通過(guò)權(quán)力清單來(lái)約束職能部門(mén)及個(gè)人的權(quán)力行使范圍，防止行政權(quán)力越位、缺位現(xiàn)象的發(fā)生。問(wèn)題是，一紙權(quán)力清單未必能制約行政權(quán)的自主性，必須提供配套的責(zé)任追究機(jī)制予以防范。

第三，行政主體的自利性對(duì)“權(quán)力運(yùn)行流程圖”的排斥。地方政府及其公務(wù)人員作為理性經(jīng)濟(jì)人，除了維護(hù)公共利益之外，也著力擴(kuò)大地方政府和個(gè)人利益最大化。在一定條件下，行政主體的自利性往往會(huì)持續(xù)膨脹，對(duì)私利的追逐成為首要目標(biāo)，隨即削弱政府對(duì)公共事務(wù)的管理能力，削弱政府對(duì)公共利益的追求欲望。政府的自利性往往導(dǎo)致政府職能異化、腐敗現(xiàn)象滋生、行政權(quán)力濫用、政府不作為等多種情況發(fā)生，追逐私利的行政權(quán)必然要在權(quán)力運(yùn)行流程上有所調(diào)整。權(quán)力清單制度提出規(guī)范權(quán)力運(yùn)作流程圖，包括權(quán)力的行使條件、程序、環(huán)節(jié)、期限、是否收費(fèi)、監(jiān)督投訴電話(huà)等，一定程度上降低了政府及其公務(wù)人員追求私利的可能性。

（二）政治體制改革的缺失

古德諾指出：政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行。行政脫胎于政治，在政治的土壤上成長(zhǎng)。行政體制是政治體制的組成部分，政治體制給行政體制多大的改革空間，決定了行政體制的改革程度，可以說(shuō)政治體制決定、限制、制約著行政體制的改革。任何不觸及政治體制的行政體制改革都難以達(dá)到預(yù)期效果。

政治體制主要包括政黨、政權(quán)機(jī)關(guān)和其他政治組織的結(jié)構(gòu)體系、職能劃分及其運(yùn)作關(guān)系，可分為兩個(gè)層面：一是國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)體制，主要包括執(zhí)政黨的產(chǎn)生方式與政治方式，國(guó)家立法、行政、司法權(quán)限的劃分及相互關(guān)系，國(guó)家基本的選舉制度和決策模式等；二是政府行政管理體制，主要指政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能、政府的社會(huì)調(diào)控機(jī)制、國(guó)家人事制度等^[22]。在實(shí)際運(yùn)作中，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的具體操作性改革相對(duì)較少，經(jīng)濟(jì)學(xué)家王小魯在接受鳳凰網(wǎng)記者采訪(fǎng)時(shí)，直言不諱地指出，我國(guó)的政治體制改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)的需要。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，權(quán)力高度集中、監(jiān)督機(jī)制匱乏、官員庇護(hù)嚴(yán)重等問(wèn)題長(zhǎng)期存在，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)的體制性改革舉步維艱，政治體制改革的內(nèi)容仍主要局限在行政體制層面。

以控制和規(guī)范政府行政權(quán)力為目的的“權(quán)力清單”的規(guī)范涉及中央和地方分權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變、治理法治化等問(wèn)題，這些問(wèn)題都必須在基本政治框架內(nèi)和權(quán)力結(jié)構(gòu)上做出制度性和機(jī)構(gòu)性的調(diào)整才能得以實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)有的權(quán)力清單制度改革實(shí)踐表明，清單的出臺(tái)都是在不觸動(dòng)基本權(quán)力結(jié)構(gòu)的前提下做出的，這意味著“權(quán)力清單”也不過(guò)是政府功能性權(quán)力的范圍和職責(zé)的調(diào)整，不可能真正達(dá)到控制和規(guī)范行政權(quán)力的目的，只能是政府“自己規(guī)范自己權(quán)力”的單方面舉措罷了。

（三）傳統(tǒng)思想觀念的頑固

中國(guó)是有著漫長(zhǎng)封建專(zhuān)制統(tǒng)治的單一制國(guó)家，全能政府和官本位思想根深蒂固。全能政府也叫萬(wàn)能政府，權(quán)力無(wú)界限，可隨意涉足公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，管理一切社會(huì)事務(wù)，壟斷一切社會(huì)權(quán)力，獨(dú)攬一切社會(huì)資源。政治體制、行政體制和經(jīng)濟(jì)體制三者高度重合，致使權(quán)力高度集中，黨政不分、政企不分、政事不分。政府扮演多重角色，既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者，還是規(guī)則的監(jiān)督者。雖然行政改革已經(jīng)多年，但全能政府的觀念并沒(méi)有從根本上改變。

官本位思想嚴(yán)重威脅了政府的合法性問(wèn)題。行政系統(tǒng)內(nèi)部的全能政府和官本位思想依然存在，公務(wù)人員普遍對(duì)權(quán)力清單制度抵觸情緒不小。事實(shí)上，強(qiáng)政府下的社會(huì)管理模式已經(jīng)無(wú)力應(yīng)對(duì)繁雜多變、層出不窮的社會(huì)事務(wù)，政府無(wú)力承擔(dān)起所有社會(huì)問(wèn)題解決之道的最后責(zé)任者和兜底者的角色。這種傳統(tǒng)思維不僅一定程度上放大了政府的責(zé)任，也一定程度上導(dǎo)致了人們對(duì)社會(huì)問(wèn)題解決的路徑依賴(lài)。政府必須要從無(wú)所不管的全能型向有限型轉(zhuǎn)變，把不擅長(zhǎng)也做不好的領(lǐng)域交還給市場(chǎng)和社會(huì)，這是我國(guó)公共治理現(xiàn)代化的必由之路。

四、權(quán)力清單制度的未來(lái)進(jìn)路

在新的歷史時(shí)機(jī)，各類(lèi)新理論、新思想不斷涌現(xiàn)，從黨和國(guó)家的長(zhǎng)治久安出發(fā)，中央意識(shí)到必須以此為契機(jī)推行權(quán)力清單制度，規(guī)范和控制行政權(quán)。但此舉與地方政府、地方官員在傳統(tǒng)體制下享有的特權(quán)和利益有內(nèi)在沖突，在不觸及政治體制改革的情況下，地方官員往往無(wú)意認(rèn)真貫徹實(shí)際上將削弱自身權(quán)力的中央改革決定，從而成為改革的極大阻力。如何充分發(fā)揮權(quán)力清單制度的動(dòng)力因素、竭力規(guī)避阻力因素是下個(gè)階段改革需要努力的方向。

（一）尋求政治支持

正如馬克斯·韋伯所說(shuō)：“一切經(jīng)驗(yàn)證明，沒(méi)有任何一種統(tǒng)治自愿地滿(mǎn)足于僅僅以物質(zhì)的動(dòng)機(jī)或者僅僅以情緒的動(dòng)機(jī)，或者僅僅以?xún)r(jià)值合乎理性的動(dòng)機(jī)，作為其繼續(xù)存在的機(jī)會(huì)。毋寧說(shuō)，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性的信仰”^{[23]（p.239）}。合法性問(wèn)題始終是黨和政府關(guān)注的核心問(wèn)題，權(quán)力清單制度必須首先積極尋求政治因素特別是執(zhí)政黨和立法機(jī)關(guān)的大力支持，否則任何行政改革都無(wú)法開(kāi)展更不可能取得成功。首先，充分發(fā)揮政治權(quán)威的推動(dòng)作用。有權(quán)威、有聲望的政治領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人魅力和威望有助于化解矛盾和反對(duì)意見(jiàn)，推動(dòng)改革順利進(jìn)行。新一代黨和中央領(lǐng)導(dǎo)人勤政愛(ài)民、有口皆碑，以習(xí)近平和李克強(qiáng)為代表的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的助推力是克服“權(quán)力清單”阻力的一劑良藥。其次，確保人大對(duì)清單的審議權(quán)、通過(guò)權(quán)。政府法制部門(mén)自行出臺(tái)的權(quán)力清單既不是法也不是規(guī)范性文件，不應(yīng)作為行政的依據(jù)。依“權(quán)力清單行政”，這個(gè)定位本身就是僭越了法律^[24]。因此地方政府梳理、整合、繪制的權(quán)力清單，必須由人民代表大會(huì)審議、通過(guò)才有效，政府無(wú)權(quán)擅自修改。最后，改革要內(nèi)嵌于協(xié)商民主政治的建設(shè)之中。權(quán)力清單制度必須引入廣大民眾的參與，打破政府與民眾之間的障目之墻，擴(kuò)大黨內(nèi)外民主建設(shè)才能體現(xiàn)其科學(xué)性和民主性。權(quán)力清單制度的鞏固，可內(nèi)嵌于地方的協(xié)商式民主政治建設(shè)，與協(xié)商式民主政治建設(shè)有機(jī)結(jié)合，形成聯(lián)動(dòng)，對(duì)行政權(quán)力范圍和行政權(quán)力運(yùn)行流程予以規(guī)范。

（二）完善配套制度

權(quán)力清單制度的核心內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一要實(shí)現(xiàn)權(quán)力行使法制化、規(guī)范化、程序化，二要實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)政府行為的監(jiān)督和約束。已經(jīng)上升到國(guó)家改革總布局中的權(quán)力清單制度從戰(zhàn)略構(gòu)想到全面落地面臨重重考驗(yàn)，需要更多的制度跟進(jìn)與政策配合，確保制度落到實(shí)處而非流于形式。首先，完善頂層設(shè)計(jì)。完善有關(guān)權(quán)力行使的法律保障，修改、廢止不合時(shí)宜的法律法規(guī)；統(tǒng)一權(quán)力梳理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一權(quán)力類(lèi)型、名稱(chēng)，規(guī)范權(quán)力行使層級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)；建設(shè)統(tǒng)一平臺(tái)、進(jìn)行統(tǒng)一編碼，實(shí)現(xiàn)從區(qū)域互聯(lián)網(wǎng)到全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)的信息資源共享；健全權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。其次，完善監(jiān)督機(jī)制。權(quán)力清單制度的邏輯起點(diǎn)是限制權(quán)力而非設(shè)定權(quán)力，通過(guò)行政層級(jí)的內(nèi)部管理進(jìn)行梳理匯總并分類(lèi)公布，是政府自己規(guī)范自己的單方面行為，必須建立并完善全方位多層次的多維立體監(jiān)督交叉體系，在“一口受理”、“電子監(jiān)察”的信息化平臺(tái)基礎(chǔ)上，引入行政系統(tǒng)內(nèi)部的相互監(jiān)督機(jī)制、立法監(jiān)督機(jī)制、司法監(jiān)督機(jī)制、政黨監(jiān)督機(jī)制、社會(huì)監(jiān)督機(jī)制特別是網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督機(jī)制。最后，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制。缺乏問(wèn)責(zé)的監(jiān)督是沒(méi)有意義的，有權(quán)力、有監(jiān)督也要有問(wèn)責(zé)。完善問(wèn)責(zé)機(jī)制必須健全問(wèn)責(zé)制度、公開(kāi)問(wèn)責(zé)程序、切實(shí)增強(qiáng)行政問(wèn)責(zé)的可操作性，形成包括責(zé)任主體、責(zé)任類(lèi)型、責(zé)任大小等方面的責(zé)任清單。同時(shí)，還要積極加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)文化建設(shè)。

（三）培育公共精神

公共精神是指孕育于現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)之中，位于最深的基本道德和政治價(jià)值層面，以全體公民和社會(huì)整體的生存和發(fā)展為歸依的一種價(jià)值取向，它包含著對(duì)民主、平等、自由、秩序、公共利益和責(zé)任等一系列最基本的價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)可與追求^{[25]（p.100）}。公民社會(huì)的每個(gè)個(gè)體都生而平等，都被賦予社會(huì)責(zé)任，即維護(hù)大家公認(rèn)的行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，關(guān)注社會(huì)共同體中每個(gè)人的權(quán)利和尊嚴(yán)，維護(hù)公共利益。公共精神包括政府（公務(wù)員）公共精神和社會(huì)（公民）公共精神兩個(gè)層面。政府公共精神是全社會(huì)對(duì)于“政府行政的動(dòng)機(jī)和行為應(yīng)當(dāng)是什么”所持有的普遍性、共識(shí)性信念，是政府的行政之本，亦即合法性之源。隨著市民社會(huì)崛起，社會(huì)公共精神被逐漸喚醒。公民社會(huì)積極參與民主政治生活、參與公共行政、參與社會(huì)活動(dòng)對(duì)于維護(hù)自身合法權(quán)益、維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程有積極作用。

目前，推進(jìn)權(quán)力清單制度的主體權(quán)威不足、客體參與不夠，某種程度上就是公共精神匱乏的表現(xiàn)，這是我國(guó)官本位思想嚴(yán)重、公民社會(huì)發(fā)育不全的必然結(jié)果。正如貝拉所言：“公共秩序和公共信任不可能單純從個(gè)人自發(fā)地產(chǎn)生，而是需要唯積極的公民生活方可提供的那種培養(yǎng)”^{[26]（p.245）}。因此有意識(shí)地培育對(duì)于公共精神的成長(zhǎng)至關(guān)重要。首先，要對(duì)公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域加以區(qū)分。其次，要對(duì)公共精神加以分辨。選擇合理的公共精神，即對(duì)它們或集體的善意以及對(duì)普遍原則的理性服從。再次，在公共生活中習(xí)得公共精神。公共精神的習(xí)得是在實(shí)踐中訓(xùn)練而成的思維、態(tài)度和行為方式。最后，公共精神是一種共識(shí)，只能用自愿、說(shuō)服、教化等方式。

五、結(jié) 語(yǔ)

權(quán)力不僅有整合性和強(qiáng)制性，維系著人際等級(jí)和社會(huì)運(yùn)行的基本秩序；權(quán)力更有天然的擴(kuò)張性和腐蝕性，跨越界限、產(chǎn)生腐敗。關(guān)于權(quán)力的制約一直是政治學(xué)探討的核心議題，概括起來(lái)不外乎權(quán)力制約、權(quán)利制約、道德制約和制度制約這幾種基本思路。權(quán)力制約主張將公共權(quán)力劃分成若干組成部分，彼此獨(dú)立、相互制衡；權(quán)利制約強(qiáng)調(diào)社會(huì)成員的實(shí)質(zhì)權(quán)力主體地位，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利不容侵犯；道德制約通過(guò)培養(yǎng)權(quán)力主體自我監(jiān)督和自我約束的能力，規(guī)避權(quán)力濫用；制度約束是制定制度、執(zhí)行制度、約束權(quán)力，廣義的制度包括法律，因而法律約束也屬于制度約束的范疇。

現(xiàn)行的權(quán)力清單制度作為制度約束的積極嘗試，

是在不觸及憲政框架下的行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我革命，自行設(shè)計(jì)改革方案、自行執(zhí)行改革方案、自行監(jiān)督改革進(jìn)程，是功能性權(quán)力的范圍和職責(zé)的輕微調(diào)整而已。這意味著一個(gè)權(quán)力迫于各種壓力主動(dòng)把自己的觸角縮回自身，待時(shí)機(jī)成熟還有再次伸展出來(lái)的可能。因此，要確保公共權(quán)力及其運(yùn)行過(guò)程長(zhǎng)久持續(xù)地公開(kāi)、透明，必須積極培育公共精神，逐漸將改革之手拓展至政治體制層面實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性權(quán)力范圍和職責(zé)的調(diào)整，這是權(quán)力清單制度改革的未來(lái)之路。權(quán)力清單制度要實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，必須厘清中央與地方的關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化。

（本文寫(xiě)作過(guò)程中得到上海師范大學(xué)法政學(xué)院“城市治理與法制建設(shè)”青年工作坊的大力支持，謹(jǐn)表誠(chéng)摯謝意。）

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