淺析財(cái)政涉農(nóng)資金管理存在的問題及對策

【摘要】本文總結(jié)了財(cái)政涉農(nóng)資金管理過程中存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并在此基礎(chǔ)上，就切實(shí)加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理使用提出了創(chuàng)新涉農(nóng)資金管理模式、優(yōu)化投入結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)涉農(nóng)資金整合、完善涉農(nóng)資金監(jiān)督體系等一系列行之有效的建議。

【關(guān)鍵詞】涉農(nóng)資金 管理模式 資金整合

2004～2014年連續(xù)11個(gè)中央一號文件都提出了歸并整合財(cái)政支農(nóng)資金的要求，從而提高涉農(nóng)資金的使用效益，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加。從目前各地的審計(jì)報(bào)告我們可以看出，當(dāng)前財(cái)政涉農(nóng)資金在管理和使用方面存在著一些問題，影響了財(cái)政涉農(nóng)資金效益的發(fā)揮，也影響了中央支農(nóng)政策的落實(shí)。為了更好的發(fā)揮財(cái)政涉農(nóng)資金的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，規(guī)范管理和安全合法使用涉農(nóng)資金十分必要。

一、財(cái)政支農(nóng)資金管理中存在的問題

（一）支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)不合理

在所有的財(cái)政涉農(nóng)資金中，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支出和農(nóng)業(yè)部門的事業(yè)費(fèi)是我國涉農(nóng)資金的主要支出項(xiàng)目，而其中事業(yè)費(fèi)又占到這兩項(xiàng)支出總量的70%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于用于農(nóng)村建設(shè)的支出（見表1）。事業(yè)費(fèi)支出占比過高，嚴(yán)重影響了財(cái)政涉農(nóng)資金對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度。

2.由于2007年之后統(tǒng)計(jì)年鑒中關(guān)于財(cái)政支農(nóng)資金口徑不同、標(biāo)準(zhǔn)不同，暫時(shí)沒有列出來。

（二）涉農(nóng)資金使用效率較低

我國的財(cái)政涉農(nóng)資金，不同的項(xiàng)目分別由財(cái)政、農(nóng)業(yè)、畜牧、農(nóng)機(jī)、水利、水產(chǎn)、科委等部門分別管理。由于各部門各自為政，造成項(xiàng)目申報(bào)無序、重復(fù)申報(bào)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金中的大型灌溉區(qū)建設(shè)，屬于發(fā)改委負(fù)責(zé)管理的國債和預(yù)算內(nèi)基建項(xiàng)目，而水利部門又單獨(dú)設(shè)置了該水利項(xiàng)目，造成了重復(fù)設(shè)置。這種現(xiàn)象的存在使得本來應(yīng)該重點(diǎn)支持或扶持的項(xiàng)目得不到有力的支持，而一般項(xiàng)目或非重點(diǎn)項(xiàng)目反而多次得到資金支持。

另外，資金撥付到位率低也影響到時(shí)涉農(nóng)資金效率的發(fā)揮。農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目通常在上半年立項(xiàng)，而投資計(jì)劃往往在年底或次年才能下達(dá)，這就使得項(xiàng)目實(shí)施單位無資金可用，僅僅開展一些應(yīng)付性的工作。如2005年湖北省監(jiān)利縣21.25萬戶農(nóng)民的中央專項(xiàng)水稻良種補(bǔ)貼362.62萬元，直至2007年7月后才陸續(xù)發(fā)放到農(nóng)民手中，嚴(yán)重影響了涉農(nóng)資金使用效益的發(fā)揮。

（三）存在違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象

目前，一些項(xiàng)目資金沒有實(shí)行獨(dú)立核算，各種經(jīng)費(fèi)（人員經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）混合使用，許多涉農(nóng)資金被用作辦公經(jīng)費(fèi)或人員經(jīng)費(fèi)支出，政府支持三農(nóng)的錢成了相關(guān)部門的養(yǎng)人錢。在補(bǔ)貼項(xiàng)目方面，一些部門虛報(bào)糧食種植面積，以達(dá)到冒領(lǐng)虛領(lǐng)涉農(nóng)資金的目的。有些地方還存在村干部一人代領(lǐng)數(shù)人救助資金的現(xiàn)象。例如，某縣農(nóng)業(yè)局將當(dāng)年已經(jīng)實(shí)施完的水稻良種標(biāo)準(zhǔn)種植項(xiàng)目虛報(bào)了面積，多冒領(lǐng)了100萬元的資金。

二、存在問題的原因

（一）資金管理模式落后

當(dāng)前，我國的財(cái)政涉農(nóng)資金的管理模式是：財(cái)政涉農(nóng)政策由中央統(tǒng)一，涉農(nóng)責(zé)任由中央和地方分級承擔(dān)，項(xiàng)目由涉農(nóng)部門管理，資金由財(cái)政部門核撥。中央、省、市、縣和鄉(xiāng)五級分擔(dān)事權(quán)責(zé)任，中央和省級投入資金為主，市、縣和鄉(xiāng)配套投入資金為輔。

由于財(cái)政涉農(nóng)資金的支出實(shí)行多部門管理、多渠道投入，資源分化為部門所有，在建設(shè)的內(nèi)容和項(xiàng)目安排等方面存在著重復(fù)或交叉。譬如，關(guān)于農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)部門有陽光工程、藍(lán)證培訓(xùn)和綠色證書，而農(nóng)委、勞動(dòng)局和人事局也有相對應(yīng)的培訓(xùn)，造成事權(quán)的交叉或分割，使得有限的資金無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）涉農(nóng)資金缺乏有效監(jiān)督

我國涉農(nóng)資金的管理模式基本都是投資、建設(shè)、管理和使用四位一體的集中管理模式。這種管理模式導(dǎo)致行政權(quán)力介入工程項(xiàng)目，政府難以履行監(jiān)督職能，使得資金的監(jiān)管流于形式。

此外，資金發(fā)放過程透明度不夠，信息公開不規(guī)范，群眾無法進(jìn)行有效監(jiān)督。部分部門或地區(qū)在涉農(nóng)資金的分配和使用過程中存在暗箱操作，或者在項(xiàng)目操作過程中存在厚此薄彼、優(yōu)親厚友，一些地方發(fā)生侵占、挪用、截留或滯留涉農(nóng)補(bǔ)助資金的情形，使得涉農(nóng)資金流失嚴(yán)重。

（三）管理制度建設(shè)不完善

在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行的過程中，有些制度對執(zhí)行人約束力不強(qiáng)，具體規(guī)定能否得到遵守，很大程度上依賴工作人員的思想覺悟或行動(dòng)上的自覺性。還有一些制度可操作性差，制度的內(nèi)容規(guī)定過于抽象，執(zhí)行的過程中隨意性較大，制度是否執(zhí)行沒有相關(guān)措施來保障。由于這些缺陷的存在，各相關(guān)部門在項(xiàng)目執(zhí)行過程中，往往不能或無法有效執(zhí)行制度，使財(cái)政監(jiān)督往往處于游離狀態(tài)。不健全的制度和不規(guī)范的管理，必然導(dǎo)致資金使用上的損失和浪費(fèi)。

三、加強(qiáng)涉農(nóng)資金管理與分配的對策和建議

（一）優(yōu)化涉農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)

1.壓縮流通補(bǔ)貼，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資。目前，流通領(lǐng)域補(bǔ)貼在我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中占比較高，雖然有利于提高農(nóng)民收入和穩(wěn)定糧食價(jià)格，但對我國農(nóng)業(yè)長期發(fā)展促進(jìn)作用不明顯。例如2000～2010年，用于農(nóng)產(chǎn)品流通的補(bǔ)貼在300～800億元，占國家政策性補(bǔ)貼支出的70%左右。然而，如此巨額的補(bǔ)貼沒有到達(dá)農(nóng)民手里，對農(nóng)民的種糧積極性影響不大。另外，應(yīng)加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，應(yīng)設(shè)立小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、支持農(nóng)村道路建設(shè)和農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)，并重視對已建成基礎(chǔ)設(shè)施的后期管護(hù)。

2.加大農(nóng)業(yè)科研和科研成果推廣的投入?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，農(nóng)業(yè)科研是解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后的關(guān)鍵因素。但是，農(nóng)業(yè)科研的周期較長、資金需求量較大、收益也不確定，對私人資金沒有吸引力，幾乎完全依賴政府財(cái)政投入。因此，在財(cái)政涉農(nóng)資金使用過程中，應(yīng)向農(nóng)業(yè)科研領(lǐng)域傾斜，將涉農(nóng)資金使用的“現(xiàn)時(shí)消耗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?chǔ)備未來”。

（二）改變涉農(nóng)資金的管理模式

1.整合涉農(nóng)資金。按照“政府主導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、資金整合、聯(lián)合共管、集中力量辦大事”的思路[5]，從“橫向”和“縱向”兩方面來整合涉農(nóng)資金。橫向上，在不增加管理成本的基礎(chǔ)上，將分別由發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、科技部和國土資源部管理的資金整合起來，由專門的部門進(jìn)行管理，地方也是如此?？v向上，根據(jù)涉農(nóng)資金的性質(zhì)，對中央、省市和縣級資金進(jìn)行有效整合。首先，根據(jù)各級政府的農(nóng)業(yè)發(fā)展計(jì)劃和土地利用總體規(guī)劃等制定涉農(nóng)資金的分配計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)。然后，由各級政府的資金管理部門將資金直接撥付到涉農(nóng)資金專項(xiàng)賬戶，資金的最終使用和管理設(shè)置在縣一級，實(shí)現(xiàn)縱向的整合。

2.對農(nóng)民和項(xiàng)目接受對象進(jìn)行直接補(bǔ)貼。目前，政府對糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備設(shè)施和陽光培訓(xùn)實(shí)行的是直接對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼的模式，減少了運(yùn)行費(fèi)用，提高了時(shí)效性，受到廣大農(nóng)民的好評。其他涉農(nóng)項(xiàng)目資金補(bǔ)貼也可參考此模式，將補(bǔ)貼農(nóng)民的資金，通過“一卡通”、“一折通”等，及時(shí)足額地兌現(xiàn)到農(nóng)民手中。

（三）加強(qiáng)支出管理

1.合理設(shè)置涉農(nóng)資金投資分配渠道。國家合理設(shè)置涉農(nóng)資金分配渠道，發(fā)揮財(cái)政部門的協(xié)調(diào)作用，將各級政府的涉農(nóng)投資進(jìn)行歸并，并相應(yīng)調(diào)整各個(gè)部門的職責(zé)分工，理順投資主管部門和財(cái)政主管部門分別在涉農(nóng)資金管理方面的職能和定位，逐步實(shí)現(xiàn)由財(cái)政部門統(tǒng)一撥付涉農(nóng)資金，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免不必要的重復(fù)投資和分散投資，提高涉農(nóng)資金的使用效益。省、市和縣一級政府也要依此進(jìn)行相應(yīng)部門的職責(zé)分工調(diào)整和歸并。

2.嚴(yán)格遵循涉農(nóng)資金管理的規(guī)章制度。規(guī)范涉農(nóng)資金的支出程序，保證涉農(nóng)資金及時(shí)、合理、有效的使用。在涉農(nóng)項(xiàng)目的起始審批、資金撥付和項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)的預(yù)算和使用過程中，以及最后項(xiàng)目驗(yàn)收、檢驗(yàn)和評估、項(xiàng)目后期管理等一系列流程中，建立起一套全面、系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制。要規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，通過組織有關(guān)項(xiàng)目單位人員進(jìn)行專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力，進(jìn)而規(guī)范會(huì)計(jì)行為，加強(qiáng)對財(cái)務(wù)的管理。堅(jiān)持設(shè)置專用賬戶核算，確保涉農(nóng)資金?？顚Ｓ?。嚴(yán)格報(bào)銷手續(xù)，各項(xiàng)涉農(nóng)支出要合理、合規(guī)和合法，原始報(bào)銷憑證要合法、真實(shí)、有效，報(bào)銷手續(xù)的審批要完備。

（四）完善財(cái)政涉農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制

要實(shí)現(xiàn)涉農(nóng)專項(xiàng)資金的優(yōu)化組合和高效益，就必須制定科學(xué)、有效的制約機(jī)制，制定完備、合理的監(jiān)管措施，建立合理的考評機(jī)制，從而最終建立一個(gè)從政策控制、過程控制到效率控制的高效支出控制機(jī)制。

1.建立涉農(nóng)資金責(zé)任追究制度。涉農(nóng)資金的管理，無論是在資金的撥付環(huán)節(jié)還是在使用環(huán)節(jié)，都要建立責(zé)任追究制度。堅(jiān)持主管部門管項(xiàng)目、財(cái)政部門管資金的雙約束機(jī)制，明確雙方的權(quán)力與責(zé)任。財(cái)政部門一定要規(guī)范撥款的程序，嚴(yán)格遵循簽批制度，完善監(jiān)督和稽核手續(xù)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)力到人，責(zé)任到人。同時(shí)，各項(xiàng)目的主管部門公示已審批的項(xiàng)目，定期公示項(xiàng)目建設(shè)情況和內(nèi)容，接受群眾監(jiān)督；對已經(jīng)完工的項(xiàng)目實(shí)行驗(yàn)收制度，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目管理責(zé)任制，做到一個(gè)項(xiàng)目未完不換人、不驗(yàn)收、不換崗，使每一項(xiàng)?？疃悸鋵?shí)到具體責(zé)任人。對于審計(jì)過程中查出的違規(guī)違法行為，直接追究當(dāng)事人責(zé)任。

2.建立涉農(nóng)資金績效考評制度。建立起一套科學(xué)、規(guī)范的適合于我國的涉農(nóng)資金績效考評制度，可使有限的資金發(fā)揮出最大的效益。在建立財(cái)政涉農(nóng)資金績效考評指標(biāo)體系時(shí)，設(shè)計(jì)出的各項(xiàng)指標(biāo)必須與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的目標(biāo)有直接的聯(lián)系。例如，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目，績效考評指標(biāo)應(yīng)包括土地治理項(xiàng)目指標(biāo)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項(xiàng)目指標(biāo)。土地治理項(xiàng)目指標(biāo)中的項(xiàng)目效益考評，一定要突出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善及生態(tài)環(huán)境的改善、新增主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力、項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民的直接受益情況等。

3.實(shí)行政務(wù)公開制度，增加工作透明度。財(cái)政涉農(nóng)資金的使用一定要堅(jiān)持公開、透明的原則，避免資金使用的隨意性。大力推行涉農(nóng)資金縣級報(bào)賬制和國庫集中支付制，減少資金撥付時(shí)的中間環(huán)節(jié)，積極推行政府采購制和項(xiàng)目招投標(biāo)制。逐步推行涉農(nóng)資金的分配使用網(wǎng)上公開制，除少數(shù)涉密涉農(nóng)資金外，其他與農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的涉農(nóng)資金都要在網(wǎng)上公開，接受人民群眾的監(jiān)督，形成嚴(yán)格的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

加強(qiáng)涉農(nóng)資金的管理和使用，關(guān)系到我國“三農(nóng)”事業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，關(guān)系到億萬農(nóng)民的民生，因此我國政府相關(guān)部門必須明確方向，采取有力措施，不斷提高財(cái)政涉農(nóng)資金的管理水平。目前，我國涉農(nóng)資金整合工作正在不斷深入開展，試點(diǎn)工作已取得一定的成效，為下一步全面開展財(cái)政涉農(nóng)資金的使用和整合樹立了典范。但對涉農(nóng)財(cái)政資金管理及運(yùn)行過程中存在的弊端和突出問題，應(yīng)該引起各級政府部門的高度重視，各級政府一定要不斷加強(qiáng)對財(cái)政涉農(nóng)資金的整合管理和監(jiān)督，完善相關(guān)的相關(guān)法律法規(guī)，形成服務(wù)三農(nóng)的理念和意識(shí)。另外，政府可以賦予基層財(cái)政部門一定的資金監(jiān)管權(quán)限，使基層財(cái)政部門的資金監(jiān)管職能不再流于形式，并能夠得以有效實(shí)施。使基層財(cái)政部門切實(shí)能夠從內(nèi)部管理和外部監(jiān)管兩個(gè)方面入手，加大改革力度，努力使涉農(nóng)資金的管理及使用制度化、規(guī)范化。通過以上論述，認(rèn)識(shí)到涉農(nóng)資金的重要意義，要樹立科學(xué)的發(fā)展觀，按照公平公正、安定有序的社會(huì)要求，把黨和國家的各項(xiàng)惠民政策和措施落實(shí)好，見諸成效。把各項(xiàng)涉農(nóng)資金管理好、分配好、使用好。把農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性保護(hù)好、引導(dǎo)好，共同創(chuàng)建社會(huì)主義新農(nóng)村。

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作者簡介：陳淑玲（1975-），女，漢族，山東臨沂人，任職于山東省沂南縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社，研究方向：金融。