“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的實踐與思考

鄭連軍　汪文君

摘 要 “說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是我國公安機關(guān)消防機構(gòu)在作出具體的行政行為時，除了有法律法規(guī)進(jìn)行特別規(guī)定說明以外的，從一開始就向行政相對人進(jìn)行理由說明的一種新型的消防監(jiān)督執(zhí)法方式，它對于增強消防監(jiān)督權(quán)力自律，保護行政相對人合法權(quán)益及增進(jìn)人民的滿意度和心理舒適度具有積極作用。本文闡述了消防監(jiān)督“說理式”執(zhí)法的基本理論與實踐成效，認(rèn)真梳理了執(zhí)法實踐中推行“說理式”執(zhí)法所面臨的障礙，在此基礎(chǔ)上，對改進(jìn)和完善消防監(jiān)督“說理式”執(zhí)法提出了對策性建議，以期對當(dāng)前全省消防部隊正在開展的“創(chuàng)人民滿意消防隊伍”活動有所裨益。

關(guān)鍵詞 消防監(jiān)督 執(zhí)法 實踐成效

作者簡介：鄭連軍、汪文君，西寧市公安消防支隊。

中圖分類號：D631 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-206-02

創(chuàng)新執(zhí)法理念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法模式一直是消防部隊竭力提升消防安全服務(wù)水平的重中之重?！断婪ā返谖迨鶙l規(guī)定：公安機關(guān)消防機構(gòu)及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序進(jìn)行消防設(shè)計審核、消防驗收和消防安全檢查，做到公正、嚴(yán)格、文明、高效。但長期以來，一些消防監(jiān)督人員在消防執(zhí)法過程中，行政程序違法，行政處罰不向行政相對人充分說明理由等現(xiàn)象仍時有發(fā)生，而因此引致行政相對人產(chǎn)生誤解甚至抵觸情緒的事（案）例也不少見。如何有效確保消防執(zhí)監(jiān)督法行為的公開化、透明化以及理性化，進(jìn)一步強化消防監(jiān)督權(quán)力的自我約束，同時，不斷提升消防監(jiān)督行政相對人的接受能力，盡最大限度地減少消防監(jiān)督執(zhí)法行政相對人的抵抗行為和情緒， “說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是一種非常理性和可行的方式。

一、“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的基本理論

（一）“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的本質(zhì)

當(dāng)前，我國法律學(xué)界對“說理式”的監(jiān)督執(zhí)法概念還沒有達(dá)成統(tǒng)一意見，但它與行政行為規(guī)定的進(jìn)行理由說明制度在很大程度上存在緊密的聯(lián)系?！靶姓袨橐?guī)定的進(jìn)行理由說明要求：行政執(zhí)法主體在作出執(zhí)法時，對行政相對人的合法權(quán)益如果產(chǎn)生有利或者不利的直接、間接影響時，除非法律、法規(guī)有明確規(guī)定的之外，一定要向行政相對人進(jìn)行說明，具體闡述作出行政行為的具體事實、依據(jù)和法律條款內(nèi)容，同時，還要告知自由裁量的具體要求”。基于此，“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是公安機關(guān)消防機構(gòu)作出行政行為具體說明理由制度的一種拓展和具體行為，具體就是指在消防監(jiān)督執(zhí)法過程中，消防監(jiān)督人員運用通俗易懂的規(guī)范語言，耐心細(xì)致的有效方法，講解宣傳消防法律法規(guī)，讓行政相對人自覺接受消防機構(gòu)行政執(zhí)法。

（二）“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的特點

一是“說理式”執(zhí)法是更強調(diào)規(guī)范的執(zhí)法。它要求公安消防機構(gòu)行政行為必須在法律框架內(nèi)進(jìn)行，同時必須向行政相對人完成說理的任務(wù)，后者實際在很大程度上強化和規(guī)范了行政行為，使其控制在一個合法、合理的范疇之內(nèi)，從這點來看顯然是對消防監(jiān)督執(zhí)法行為提出了更加嚴(yán)格和具體的法律和制度要求。

二是“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更能體現(xiàn)執(zhí)法平等的方式。一方面體現(xiàn)了執(zhí)法者與行政相對人地位的平等，通過“說理”的過程，行政相對人參與行政行為從客體變成了與執(zhí)法者平等的主體；另一方面，要求在相同的情形下做出相同的處罰，而不存在因為行政相對人身份的區(qū)別而進(jìn)行不同的對待，對部分人或事給予法律規(guī)定之外的照顧和待遇。

三是“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法是更突顯服務(wù)的執(zhí)法。執(zhí)法者是以一種服務(wù)者的姿態(tài)和形象來執(zhí)法，執(zhí)法的態(tài)度要熱情，而不是"冷硬橫推拖"和門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦，行政相對人的意愿得到充分的考慮和關(guān)心。

（三）“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的說理內(nèi)容

一是“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的事實依據(jù)。即具體案件現(xiàn)實情況。行政處罰決定書進(jìn)行陳述的具體事實，是指與具體案件的結(jié)果有著直接關(guān)聯(lián)，且存在一定證據(jù)相關(guān)佐證的即成事實。在行政處罰決定文書中必須緊密圍繞消防違法行為所構(gòu)成的具體要件進(jìn)行證據(jù)列舉。同時，對列舉證據(jù)在法律層面上的合法、關(guān)聯(lián)、客觀情況進(jìn)行論證，在此基礎(chǔ)上，推導(dǎo)出具體行政案件的詳細(xì)違法情況，使行政行為事實更加有說服力。同時，案件的事實書寫必須嚴(yán)格遵守調(diào)查結(jié)果、尊重具體事實，忌諱主觀的武斷、判斷，不得夾雜具體辦案人員的喜好。

二是“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的依據(jù)。公安機關(guān)消防機構(gòu)在進(jìn)行事實認(rèn)定之后，必須按照相應(yīng)的既定和規(guī)則，進(jìn)行來各種方式的規(guī)范。即法律的適用理由必須表述充分，分析的具體角度、具體內(nèi)容、具體結(jié)論等都一定要符合法律法規(guī)，不可按照自我理解進(jìn)行解釋，在對具體案情進(jìn)行分析時，要非常準(zhǔn)確地適用相關(guān)法律、法規(guī)和法律解釋。主要包括《消防法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等法律法規(guī)和公安部第39、61、119、120、121（號令）等部門規(guī)章以及《青海省消防條例》等地方性法規(guī)。

三是自由裁量時所考慮的因素。消防監(jiān)督執(zhí)法在實踐過程中具有較大空間的自由裁量權(quán)。對于如何規(guī)制這種權(quán)力，從法理上講，行政執(zhí)法行為必須符合合理原則，消防行政執(zhí)法必須以人民群眾的根本利益為出發(fā)點，執(zhí)法目的重在服務(wù)，不是強制管理，因此必須注意自由裁量的基準(zhǔn)。在裁量中說明所考慮的政策、新聞輿論、民意信訪等法外因素，讓行政相對人知道為什么會得到這樣一個具體的違法處理結(jié)果，這樣，才能很好的避免因個別案件的處理引起的糾紛或是猜測。

二、“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法具體實踐成效、原因

一是增強了行政相對人，對于行政行為的接受能力?！罢f理式”消防監(jiān)督執(zhí)法充分地體現(xiàn)了現(xiàn)代行政執(zhí)法“以理服人”的特征。通過說明具體的執(zhí)法監(jiān)督理由，公安機關(guān)消防機構(gòu)能夠很大程度上對行政相對人進(jìn)行說服，減少行政相對人對具體執(zhí)法行為的抵觸，自覺履行具體行政行為，從而進(jìn)一步提高消防監(jiān)督執(zhí)法的行政效能。

二是增強了對行政相對人，對合法權(quán)益的有效保護?！罢f理式”消防監(jiān)督執(zhí)法通過全程的執(zhí)法說理，進(jìn)而體現(xiàn)行政部門對行政相對人的合法權(quán)益在執(zhí)法程序上的保護，行政相對人能夠通過公安機關(guān)消防機構(gòu)“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法，對發(fā)生的具體行政行為其合法性、以及正當(dāng)性進(jìn)行主觀判斷。同時，也能夠根據(jù)公安機關(guān)消防機構(gòu)的“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法進(jìn)一步選擇是否提出申訴。這就從權(quán)利救濟的根本上為行政相對人提供合法、合理的保護，減少了不必要的行政訴訟。

三是增強了行政主體，對行政權(quán)力的自律。消防監(jiān)督“說理式”執(zhí)法中說明“執(zhí)法理由”的先決作用就是對公安機關(guān)消防機構(gòu)的自我監(jiān)督管理，說明執(zhí)法理由，能夠使公安機關(guān)消防機構(gòu)事能夠充分考慮消防具體行政行為的具體事實、證據(jù)根據(jù)和法律法規(guī)要求，并且確保證據(jù)充分?！罢f理式”消防監(jiān)督執(zhí)法既能夠最大限度地滿足行政相對人對法律程序和法律本身正義的需求，明確行政行為的公正，自覺接受該行政處罰決定，行政執(zhí)法主體也能通過主動說理進(jìn)而展現(xiàn)了法律的公正、準(zhǔn)確，彰顯了嚴(yán)格執(zhí)法的最終目的。

三、當(dāng)前消防監(jiān)督“說理式”執(zhí)法面臨的主要問題

（一）思想認(rèn)識準(zhǔn)備不足

主要有三種代表性的錯誤認(rèn)識：

一是“強制論”。有的干部認(rèn)為，消防監(jiān)督機構(gòu)是強勢執(zhí)法行政部門，是社會安全秩序的法定維護者、大量消防具體違法行為的糾治者，任務(wù)就是監(jiān)督、管理、檢查、罰款，具體方法就是運用罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等強制手段履行其職責(zé)。

二是“麻煩論”。有的干部認(rèn)為，當(dāng)前消防部門人少事多矛盾異常突出，日常監(jiān)督檢查任務(wù)異常繁重，無論是火災(zāi)等安全事故防控綜合治理體系建設(shè)，還是夏季消防安全大檢查，任務(wù)指標(biāo)壓得喘不過氣來，在這種環(huán)境下搞“說理式”執(zhí)法，必然牽扯大量精力，哪有時間完成上級部署的任務(wù)指標(biāo)。況且提高執(zhí)法服務(wù)質(zhì)量本身是一個長期的過程，真正使接受處罰的行政相對人心服口服，談何容易。

三是“多事者論”。有的監(jiān)督人員認(rèn)為，提高消防行政執(zhí)法相對人和提升全社會的消防安全意識，主要是宣傳部門的事情，防火部門搞“說理式”執(zhí)法，有點多管閑事，墾了別人的山、種了別人的地。

（二）業(yè)務(wù)知識能力欠缺

在消防執(zhí)法過程中，執(zhí)法者必須對相對人違反了哪種法哪種條款、會發(fā)生怎樣的后果、到哪里進(jìn)行尋求保護或者申辯等進(jìn)行耐心的解釋，這必然要求執(zhí)法者具備扎實的業(yè)務(wù)知識，熟知各項法律法規(guī)。而從現(xiàn)實情況來看，由于干部體制的影響，大多數(shù)新走上防火監(jiān)督崗位的同志在下隊以后都至少經(jīng)歷了兩年的基層中隊經(jīng)歷，再加上受專業(yè)的限制和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的欠缺，很大程度上出現(xiàn)了新任消防監(jiān)督人員業(yè)務(wù)素質(zhì)難以滿足崗位需要的矛盾。以筆者現(xiàn)在所在的西寧支隊為例，全市消防部隊基層一線執(zhí)法人員中就有42%的消防監(jiān)督人員是近2年內(nèi)新任的，日常工作任務(wù)異常繁重，新任職人員基本都是邊干邊學(xué)，為此很難系統(tǒng)地學(xué)習(xí)和掌握各項法律法規(guī)。

（三）說理執(zhí)法方式單一

有的消防監(jiān)督人員態(tài)度生硬，方法簡單，缺乏敢說的勇氣，缺少會說的技巧，不善于運用語言的技巧來緩和嚴(yán)肅氣氛，平息怒氣，有甚者引發(fā)矛盾。有的消防監(jiān)督人員在批評教育整改消防隱患單位和個人時不能做到因人因事制宜，因情因景施策，既沒有讓對方感受到消防監(jiān)督人員的親和，也不能讓對方對消防監(jiān)督人員產(chǎn)生敬畏感，從而影響了執(zhí)法效果。

四、完善“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的途徑

（一）改變官念，樹立服務(wù)理念上下功夫

傳統(tǒng)行政法以“監(jiān)督管理”為核心的“官管”理念已不適應(yīng)現(xiàn)代行政執(zhí)法工作的要求。強調(diào)法律面前人人平等，從而要求改變過去政府與人民之間的關(guān)系“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法的可接受性，以及其“以理服人”的原則，更加適應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的要求，行政機關(guān)改變“管理者”之“官管”理念，樹立服務(wù)理念，以充分的尊重和保護行政相對人合法權(quán)益為根本。

（二）夯實基礎(chǔ)，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)上下功夫

實踐證明，“說理式”執(zhí)法對執(zhí)法者提出了更高的要求，它要求執(zhí)法者成為法的專家和理的行家，不僅學(xué)法、知法、懂法，做到心中有法、言必合法、行必守法，還要具備良好的心理應(yīng)變素質(zhì)和心理承受能力，在面對當(dāng)事人思想和語言的猜忌、懷疑甚至對抗時表現(xiàn)沉穩(wěn)。為此，要認(rèn)真組織開展“說理式”執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對“說理式”執(zhí)法的重要性、說理的方式、各個環(huán)節(jié)要點、注意事項等進(jìn)行研究學(xué)習(xí)。一方面，要確保消防監(jiān)督人員對法律心存敬畏，讓法律成為執(zhí)法辦案、調(diào)解糾紛的唯一標(biāo)桿、準(zhǔn)繩。另一方面，要創(chuàng)新教育方式，通過開展模擬執(zhí)法等新形式，站在理解他人、加強溝通角度，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，從而真正提升監(jiān)督執(zhí)法人員的“說理”能力，為有效開展“說理式”執(zhí)法提供業(yè)務(wù)支撐。

（三）注重效果，在創(chuàng)新說理方式上下功夫

社會形勢和違法行為的復(fù)雜性要求我們的消防監(jiān)督人員在執(zhí)法過程中，要堅持把握好說理執(zhí)法的策略和分寸，善于運用群眾語言進(jìn)行說理執(zhí)法，能綜合采取靈活多樣的方法進(jìn)行說理。在專家論證會上擺事實、講道理，面向社會單位進(jìn)行公開說理。結(jié)合場所行業(yè)消防管理工作實際，該處理的要堅持處理，該溫和的時候要溫和，該嚴(yán)厲的時候要嚴(yán)厲，恰當(dāng)運用說理執(zhí)法方法解決場所行業(yè)消防安全管理中存在的具體問題。

“說理式”消防監(jiān)督執(zhí)法作為一種全新的監(jiān)督執(zhí)法方式，公安機關(guān)消防機構(gòu)所正在逐步認(rèn)可、接受，但如何全面推廣應(yīng)用，尚需法律法規(guī)進(jìn)行確認(rèn)，并進(jìn)行實踐檢驗和法理論證后全面開展。