對(duì)危機(jī)管理視域下防恐怖工作的思考

摘 要 如何評(píng)估恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，這是反恐危機(jī)管理的核心命題。不同國(guó)家的不同機(jī)構(gòu)對(duì)此作出的回答不盡相同。本文著重對(duì)反恐危機(jī)管理的內(nèi)容做以明確并對(duì)反恐危機(jī)管理的過程，即恐怖危機(jī)事件前的管理、恐怖危機(jī)事件現(xiàn)場(chǎng)管理以及恐怖危機(jī)事件后期的管理，做以探討性研究，以期能對(duì)實(shí)踐中的具體工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞 防反恐 危機(jī)管理 恐怖主義風(fēng)險(xiǎn) 情報(bào)

作者簡(jiǎn)介：王夢(mèng)瑤，中國(guó)人民公安大學(xué)偵查學(xué)院2014級(jí)博士研究生，研究方向：偵查學(xué)。

中圖分類號(hào)：D815 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-196-02

一、 防反恐與危機(jī)管理

（一）反恐危機(jī)管理的定義

對(duì)反恐危機(jī)管理的理解有著狹義與廣義之分。狹義的危機(jī)管理定義以美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局為代表，他們認(rèn)為反恐危機(jī)管理就是為預(yù)見、阻止和解決恐怖主義的潛在威脅和實(shí)際行為而確定、獲取并計(jì)劃使用各種資源的措施。包括執(zhí)法、威脅評(píng)估以及遭受大規(guī)模殺傷性武器襲擊時(shí)提供技術(shù)支持，時(shí)間進(jìn)程為恐怖事件發(fā)生前與發(fā)生時(shí)。與狹義的反恐危機(jī)管理相關(guān)的另一個(gè)概念是后果管理。后果管理包括威脅評(píng)估、遭受大規(guī)模殺傷性武器襲擊時(shí)提供技術(shù)支持以及為減少生命和財(cái)產(chǎn)的損失提供后續(xù)的幫助等內(nèi)容，時(shí)間進(jìn)程為恐怖事件發(fā)生時(shí)與發(fā)生后。由此可見，狹義的反恐危機(jī)管理與后果管理在進(jìn)程上存在交叉重疊，但它們的不同體現(xiàn)在，狹義的危機(jī)管理側(cè)重于強(qiáng)度執(zhí)法，而后果管理更強(qiáng)調(diào)減少生命與財(cái)產(chǎn)損失。

（二）恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)與防反恐工作

風(fēng)險(xiǎn)是指在一定的時(shí)間段中，已知的威脅對(duì)特定的目標(biāo)可以造成的明確后果?？植乐髁x風(fēng)險(xiǎn)就是在一定的時(shí)間段中，已知的恐怖威脅對(duì)特定的目標(biāo)能夠造成的破壞后果。而反恐危機(jī)管理的邏輯起點(diǎn)和核心就是在恐怖事件發(fā)生之前，準(zhǔn)確有效地識(shí)別、估計(jì)和處置各種恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。反恐危機(jī)管理的其他事項(xiàng)和后續(xù)工作都圍繞這個(gè)任務(wù)展開。

1.恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成要素：根據(jù)上述恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的定義可以看出，恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)由三個(gè)要素構(gòu)成：威脅（Threat）、弱項(xiàng)（Vulnerability）以及后果（Consequences）。

威脅通常指那些不僅具備一定能力，而且具有實(shí)施破壞意圖的個(gè)人、組織或其他實(shí)體。需要進(jìn)一步說明的是：

（1）威脅的形式主體。威脅從形式上看，通常指?jìng)€(gè)人、組織或者其他實(shí)體（例如國(guó)家或者某個(gè)政治實(shí)體）。

（2）威脅的內(nèi)容要件。威脅的構(gòu)成必須具備兩個(gè)要件：一是要有一定的能力；二是要有實(shí)施破壞活動(dòng)的意圖，即犯意。沒有能力或沒有犯意，都不能構(gòu)成切實(shí)的威脅。

弱項(xiàng)是指系統(tǒng)中存在的、能被恐怖分子利用來造成危害的不足之處，包括設(shè)施、技術(shù)、組織、文化等方面的不足之處。

后果指恐怖分子成功實(shí)施攻擊后，由此造成的各種損失。損失既包括有形損失（財(cái)產(chǎn)損失、人員傷亡）也包括無形損失（個(gè)體情感、群體心理和意識(shí)等方面的損失）；可以是直接損失，也可以是間接損失。因此，對(duì)恐怖主義危機(jī)事件所導(dǎo)致的后果進(jìn)行估算往往充滿不確定性。因此，在反恐危機(jī)管理中，為了簡(jiǎn)便起見，可以把恐怖主義后果的范圍限定在由恐怖事件直接導(dǎo)致的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。間接損失以及對(duì)社會(huì)心理造成的后果往往不考慮在內(nèi)。

2.恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)：威脅、弱項(xiàng)和后果這三個(gè)因素決定了恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的大小。梅建明教授曾提出測(cè)量恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)大小的公式：

風(fēng)險(xiǎn)=威脅*弱項(xiàng)*后果，用字母表示為R=T*V*C2

上述公式表明：

（1）恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)大小等于三個(gè)要素之間的乘積。三者之所以是相乘的關(guān)系，是因?yàn)槿狈ζ渲械娜魏我豁?xiàng)，風(fēng)險(xiǎn)都不存在。例如，如果存在一個(gè)恐怖主義的威脅，我們的反恐力量及時(shí)發(fā)現(xiàn)并消滅了這一威脅，風(fēng)險(xiǎn)便不復(fù)存在。如果，該組織或個(gè)人沒被我發(fā)現(xiàn)并消滅，但由于找不到系統(tǒng)中存在的弱項(xiàng)，沒有下手的地方，也不存在風(fēng)險(xiǎn)。此外，即使找到了系統(tǒng)中的漏洞，如果各種反恐措施能夠及時(shí)化解恐怖事件造成的后果，也不存在風(fēng)險(xiǎn)。

（2） 恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的定量化。利用上述公式，可以把風(fēng)險(xiǎn)量化，從而可以對(duì)不同類型的恐怖風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較。例如，一個(gè)系統(tǒng)存在恐怖組織炸彈襲擊的威脅。那么，對(duì)于這個(gè)系統(tǒng)來說，在這個(gè)系統(tǒng)中生活的人員便具有了受傷的風(fēng)險(xiǎn)，可以表示為針對(duì)該系統(tǒng)中的各種目標(biāo)由炸彈襲擊造成的年平均受傷人數(shù)。

3.兩種應(yīng)對(duì)策略：由此可推論得出應(yīng)對(duì)恐怖風(fēng)險(xiǎn)的兩種策略，其一是直接消滅恐怖威脅，具體說來，就是直接消滅具有恐怖威脅的個(gè)人、組織或者其他實(shí)體。另一種策略是通過采取各種措施，改進(jìn)系統(tǒng)薄弱環(huán)節(jié)，或者化解恐怖襲擊會(huì)造成的消極后果。前一種是主動(dòng)出擊式的，通常稱之為“反恐”（Counterterorism）；后者是一種被動(dòng)預(yù)防式的，通常稱之為“防恐”（Antiterrorism）。由于建設(shè)投入與宣傳力度的不同，一些人忽略了防恐工作在廣義反恐工作中的重要價(jià)值，把反恐工做的任務(wù)僅僅理解為緝拿恐怖分子和摧毀恐怖組織，依靠的是具有快速反應(yīng)和臨場(chǎng)處置能力的反恐特警或特種部隊(duì)。實(shí)際斗爭(zhēng)中，主動(dòng)出擊消除直接威脅的做法立竿見影，效果顯著，所以更容易為人們所接受和理解，但這通常處于恐怖活動(dòng)發(fā)生之時(shí)，處置結(jié)果具有難以預(yù)測(cè)性和難以控制性。結(jié)合恐怖主義的新特點(diǎn)來看，組織松散，培養(yǎng)迅速，摧毀某恐怖組織和緝拿單個(gè)恐怖分子對(duì)消除恐怖主義的作用微乎其微，新的組織和個(gè)人會(huì)瞄準(zhǔn)防御弱項(xiàng)伺機(jī)行動(dòng)。與這種主動(dòng)出擊的反恐做法不同，預(yù)防式的反恐策略看似被動(dòng)、消極，但卻容易做到，因?yàn)楦倪M(jìn)系統(tǒng)本身的薄弱環(huán)節(jié)，制定應(yīng)變措施化解恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)可能造成的各種可能后果比大海撈針式的尋找、監(jiān)控恐怖分子要容易得多。因此防恐策略也是廣義的反恐工作中必不可少的重要一環(huán)。

二、恐怖危機(jī)事件管理

恐怖危機(jī)事件前的管理就是在恐怖危機(jī)事件還沒有實(shí)際發(fā)生之間，反恐部門應(yīng)當(dāng)開展的各項(xiàng)工作和采取的各種措施。其中主要為分析個(gè)管理恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

（一）分析風(fēng)險(xiǎn)

分析風(fēng)險(xiǎn)就是對(duì)系統(tǒng)面臨的恐怖主義威脅進(jìn)行全面分析的過程。具體分析的內(nèi)容包括：什么人或組織構(gòu)成威脅；上述個(gè)人或組織實(shí)施恐怖襲擊的意圖和能力如何；恐怖襲擊的目標(biāo)有哪些；恐怖襲擊會(huì)產(chǎn)生什么后果等等。

（二）管理風(fēng)險(xiǎn)

管理風(fēng)險(xiǎn)就是設(shè)計(jì)各種應(yīng)對(duì)措施降低恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)，并化解其后果。管理風(fēng)險(xiǎn)是評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的深入和后續(xù)步驟。管理風(fēng)險(xiǎn)是根據(jù)評(píng)估的結(jié)果而開展的工作和擬定的措施。這些工作和措施都是具有應(yīng)對(duì)性的。

1.管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)性工作：管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)性工作主要為編制危機(jī)管理的戰(zhàn)略預(yù)案。危機(jī)管理的戰(zhàn)略預(yù)案一般指為應(yīng)對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)而事先設(shè)計(jì)的應(yīng)對(duì)指南。戰(zhàn)略預(yù)案的主要內(nèi)容有：明確負(fù)責(zé)牽頭機(jī)構(gòu)和人員：對(duì)大型危機(jī)事件，明確如何組建聯(lián)合指揮部；明確應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)信息發(fā)布、安全、聯(lián)絡(luò)等參謀人員的工作；明確參與救援行動(dòng)的相關(guān)單位，組建行動(dòng)小組；明確后勤保障需求，組建后勤小組；明確制定戰(zhàn)術(shù)計(jì)劃的相關(guān)事宜，組建戰(zhàn)術(shù)計(jì)劃小組；明確事務(wù)管理方面的任務(wù)，組建行政管理小組；明確培訓(xùn)和演練任務(wù)；明確如何測(cè)試、評(píng)估和調(diào)整預(yù)案。

2.管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)性措施：根據(jù)前面對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的分析，可以采取應(yīng)對(duì)性的措施解決已經(jīng)明確的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。采取應(yīng)對(duì)性措施的目的是為了組織、延緩恐怖襲擊，或者減輕恐怖襲擊的后果。恐怖襲擊的對(duì)象主要為人和物兩大類。其中后者包括各種建筑物、設(shè)施、交通工具等。而對(duì)人（政府要人、社會(huì)名流、商業(yè)巨賈等）的襲擊常常發(fā)生在一定的場(chǎng)所，因此，防止恐怖主義隊(duì)伍的侵害時(shí)管理恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的重要環(huán)節(jié)。

以建筑物為例，管理風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)性措施主要包括如下四個(gè)方面：建筑物地點(diǎn)的選擇、建筑物設(shè)計(jì)、建筑物空間規(guī)劃以及建筑物內(nèi)部的日常安全管理。首先，在選擇建筑物地點(diǎn)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)盡可能避免在鬧市區(qū)、靠近主要街道的地區(qū)建造那些容易成為恐怖分子襲擊目標(biāo)的政府辦公大樓、要害設(shè)施等建筑物。在鬧市區(qū)、主要街道附近建造這些建筑物會(huì)增加防范恐怖襲擊的難度。即使要在這些地點(diǎn)建造，也應(yīng)當(dāng)使建筑物與街道保持一定角度，避免建筑物與街道處于平行位置，因?yàn)槠叫凶呦虻慕ㄖ锊焕诘窒值郎掀囌◤棶a(chǎn)生的沖擊波。其次，建筑物的外形、建筑材料的選擇都是建筑設(shè)計(jì)師在防范恐怖襲擊方面特別需要考慮的問題。U型或L型建筑物是應(yīng)當(dāng)避免采用的外形，因?yàn)檫@種形狀的建筑物內(nèi)測(cè)發(fā)生爆炸對(duì)建筑物產(chǎn)生的破壞性更大。建筑設(shè)計(jì)師應(yīng)當(dāng)選用那些能防震防火的建筑材料。用大量的普通玻璃裝飾大樓門窗雖可提高采光率，但從防范恐怖襲擊上，這種建筑應(yīng)當(dāng)避免，因?yàn)檎◤棝_擊波震碎普通玻璃后產(chǎn)生的碎片會(huì)對(duì)周圍人員產(chǎn)生二次傷害的危險(xiǎn)。再次，在規(guī)劃如何使用建筑物內(nèi)部空間方面，應(yīng)當(dāng)把會(huì)議室、高級(jí)官員辦公室、計(jì)算機(jī)房以及其他重要單位的辦公場(chǎng)所分配在建筑物相對(duì)安全的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)避免這些重要辦公場(chǎng)所的玻璃門窗正對(duì)著外部街道。

（三）預(yù)警

在恐怖事件還沒有發(fā)生之前，以適當(dāng)?shù)姆绞较驁?zhí)法部門和群眾發(fā)布預(yù)警，可以降低恐怖襲擊造成的消極后果，甚至可以起到挫敗恐怖襲擊的作用。預(yù)警的基礎(chǔ)是前期的反恐情報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。由于恐怖組織在成員結(jié)構(gòu)、作案手段、攻擊對(duì)象等方面表現(xiàn)出于一般犯罪組織不同的特點(diǎn)，要準(zhǔn)確地對(duì)恐怖襲擊發(fā)布預(yù)警通常是一件比較困難的事情。美國(guó)“9·11”事件后，美國(guó)公眾對(duì)美國(guó)政府（特別是其情報(bào)部門）沒有能夠預(yù)先阻止“9·11”恐怖襲擊、沒有預(yù)先對(duì)襲擊發(fā)布預(yù)警提出了尖銳的批評(píng)。在恐怖襲擊事件發(fā)生后的五個(gè)月之內(nèi)，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局發(fā)布了數(shù)次恐怖襲擊預(yù)警，而缺乏具體的指導(dǎo)意義，人們批評(píng)這些預(yù)警太寬泛，批評(píng)者認(rèn)為這些預(yù)警是政府逃避責(zé)任的一種做法。為了防止再次發(fā)生類似事件，美國(guó)政府加強(qiáng)了預(yù)警方面的工作。其中之一就是建立了美國(guó)國(guó)土安全預(yù)警系統(tǒng)（Homeland Security Advisory System），另一項(xiàng)舉措是推廣最早在美國(guó)洛杉磯地區(qū)實(shí)施的“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”（Terrorism Early Warning Group）。

1.美國(guó)國(guó)土安全預(yù)警系統(tǒng)：2002年3月美國(guó)建立了國(guó)土安全預(yù)警系統(tǒng)。該系統(tǒng)把恐怖襲擊的風(fēng)險(xiǎn)分為五個(gè)級(jí)別，并按照風(fēng)險(xiǎn)從低到高的順序分別用綠色、藍(lán)色、黃色、橙色和紅色標(biāo)識(shí)。對(duì)于個(gè)人、家庭、社區(qū)、學(xué)校、公司和政府部門來說，都可以有針對(duì)性地根據(jù)不同的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別采取相應(yīng)的行動(dòng)方案。

2.美國(guó)“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”：美國(guó)國(guó)土安全預(yù)警系統(tǒng)是一種發(fā)布預(yù)警信息的工作模式。這種工作模式并沒有涉及一個(gè)核心問題，即發(fā)布預(yù)警信息的依據(jù)是什么。美國(guó)“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”力圖解決這個(gè)核心問題。如果把美國(guó)國(guó)土安全預(yù)警系統(tǒng)看作是反恐部門與其他部門和公眾之間的一個(gè)信息溝通過程，那么，這個(gè)過程表現(xiàn)的是反恐部門與外部的工作關(guān)系。與這個(gè)過程不同，美國(guó)“恐怖主義早期預(yù)警工作模式”可以看作是反恐部門內(nèi)部之間的過程，它表現(xiàn)的是不同反恐部門之間的內(nèi)部關(guān)系。

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