行政訴訟被告的獨(dú)立性擬制人格權(quán)分析

摘 要 本文通過現(xiàn)狀分析，指出了我國(guó)現(xiàn)行政訴訟制度中由于被告資格確定引發(fā)的一些問題。在此基礎(chǔ)上借鑒中外經(jīng)驗(yàn)，深入思考，在認(rèn)為行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的基礎(chǔ)上，試圖以此對(duì)行政訴訟的被告資格進(jìn)行更深入的研究，對(duì)現(xiàn)有理論進(jìn)行完善，更好的維護(hù)和監(jiān)督行政行為主體的行政行為，打擊違法行政行為，保護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益，加快我國(guó)法治化進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 被告 獨(dú)立人格權(quán) 擬制人格權(quán)

作者簡(jiǎn)介：王茜，四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所2013級(jí)法律碩士，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）02-116-02

1990年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的正式頒布，以極大的動(dòng)力促使我國(guó)行政訴訟制度法治化前進(jìn)，并在督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益等多方面發(fā)揮了巨大的作用。但是，現(xiàn)行的行政訴訟制度由于多種外部因素的存在，有許多問題亟待解決。最突出的問題即是在確認(rèn)行政訴訟的被告時(shí)，不時(shí)出現(xiàn)因被告缺乏相應(yīng)的行政主體資格或者被告變動(dòng)而喪失適格當(dāng)事人，訴訟要求被法院拒之門外，致使當(dāng)事人無法行使其訴訟權(quán)利，喪失獲得救濟(jì)的資格。有鑒于此，我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟制度需要引入更適當(dāng)?shù)拇_認(rèn)行政訴訟被告標(biāo)準(zhǔn)的理論使其更加完善。目前學(xué)界在積極探討建立新的行政訴訟被告確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，不少學(xué)者形成許多不乏有代表性的觀點(diǎn)。其中較合適的觀點(diǎn)是在行政訴訟中，行政主體具有現(xiàn)實(shí)意義上的獨(dú)立擬制人格權(quán)。

一、如何確定行政訴訟被告資格

明確行政訴訟被告的涵義或范圍是確定行政訴訟被告資格的基礎(chǔ)，通常認(rèn)為行政主體即是行政訴訟被告。

（一）行政訴訟被告的涵義

關(guān)于行政主體的涵義有多種觀點(diǎn)。如胡建淼教授認(rèn)為，“行政主體是指依法能以自己的名義，代表國(guó)家行使行政職權(quán)，履行行政義務(wù)、承擔(dān)行政責(zé)任、擔(dān)當(dāng)訴訟當(dāng)事人（包括行政復(fù)議被申請(qǐng)人、行政訴訟當(dāng)事人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)）的組織體”。姜明安教授則認(rèn)為，“行政法主體即指行政法調(diào)整的各種行政關(guān)系的參加人——組織和個(gè)人。作為行政法主體的組織首先指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。除了國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外，也包括作為行政法制監(jiān)督主體的其他國(guó)家機(jī)關(guān)、可與行政機(jī)關(guān)一道作為行政主體的社會(huì)公權(quán)力組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基層群眾自治組織等），作為行政相對(duì)人的企事業(yè)組織和其他組織。行政主體是行政法主體的一種，行政主體可能在各種行政法律關(guān)系中存在，但在各種行政法律關(guān)系中，它只是關(guān)系的一方當(dāng)事人（一方主體），與另一方當(dāng)事人（對(duì)方主體）共同構(gòu)成相應(yīng)關(guān)系的雙方”。

（二）國(guó)內(nèi)外關(guān)于行政訴訟被告理論的差異

我國(guó)法律與國(guó)外法律關(guān)于行政訴訟被告的規(guī)定具有明顯差異。

德國(guó)法律中規(guī)定，為了達(dá)到訴訟便利這個(gè)目的，在公職人員為行使公權(quán)力而采取一定行為時(shí)，公民因?yàn)閷?duì)該行為不服而提起行政訴訟的情況下，一般而言被告是公權(quán)力所屬的行政機(jī)關(guān)。在某些特定情況下，如果沒有適格的行政機(jī)關(guān)作為被告，出于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益的目的，被告由公職人員所屬的行政主體承擔(dān)。日本法律中規(guī)定，國(guó)家作為被告時(shí)，由法務(wù)大臣作為被告，代表國(guó)家參與訴訟。如果是地方公共團(tuán)體作為被告時(shí)，則由行政首長(zhǎng)作為被告，代表地方公共團(tuán)體參與訴訟。日本的《行政組織法》中就規(guī)定了，“行政廳不具有權(quán)利能力，因此理所當(dāng)然沒有資格成為訴訟當(dāng)事人，……但出于訴訟的便利，在立法政策上，原則承認(rèn)行政廳有被告資格”。根據(jù)這條規(guī)定，僅當(dāng)沒有法律規(guī)定必須以行政廳作為被告的情況之下，行政主體才能作為被告參與訴訟。在英國(guó)的司法體系中，司法審查訴訟的被告是靈活的，公共機(jī)構(gòu)或者官員都可能被列為被告，其確定當(dāng)事人的依據(jù)并不是當(dāng)事人之間是否具有某些權(quán)利及義務(wù)關(guān)系，而是以訴訟關(guān)系作為確定標(biāo)準(zhǔn)。在司法審查中，被審查人一般是作出裁決或者被訴行為的公共機(jī)構(gòu)，法院沒有對(duì)被審查人作資格上的限制。

（三）公法人概念包括獨(dú)立性擬制人格權(quán)

基于大陸法系理論中公法與私法分類產(chǎn)生了公法人理論。以德國(guó)法中的公法人理論為例，其認(rèn)定公法人的關(guān)鍵在于，某法人的權(quán)力和組織是否如此地適應(yīng)于國(guó)家管理制度，以至于它全部的、綜合的法律地位表現(xiàn)為公法性的。根據(jù)德國(guó)法規(guī)定，在私法領(lǐng)域中實(shí)施行為的公法人應(yīng)當(dāng)確定其實(shí)施的是私法行為，而不是公法行為。在這中間，應(yīng)當(dāng)適用的是私法，法人依據(jù)章程任命代理人的行為被視為法人自己的行為。當(dāng)公法人有破產(chǎn)能力時(shí)，該公法人的董事有申請(qǐng)?jiān)摴ㄈ诉M(jìn)入破產(chǎn)程序的義務(wù)，否則就應(yīng)當(dāng)對(duì)因延遲申請(qǐng)破產(chǎn)而造成的損害對(duì)債權(quán)人承擔(dān)責(zé)任。

從上述內(nèi)容可以看出，公法人在部分情況下具有了與民事行為中法人或者其他組織相類似的承擔(dān)權(quán)利義務(wù)能力?？梢赃@么說，從公法人能承擔(dān)相應(yīng)權(quán)利義務(wù)能力來看，公法人應(yīng)當(dāng)與法人及其他組織一樣，具有獨(dú)立性的擬制人格權(quán)，如此才能以自己的名義從事活動(dòng)。

我國(guó)法律規(guī)定作為被告的行政主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，因此就要求行政主體具有能獨(dú)立以自己名義對(duì)外行使行政職權(quán)和承擔(dān)責(zé)任能力，這與確定其具有獨(dú)立的人格權(quán)相呼應(yīng)。

二、人權(quán)、人格權(quán)以及擬制人格權(quán)的概念

（一）人權(quán)與人格權(quán)

《世界人權(quán)宣言》中說到，“在權(quán)利方面，人人與生俱來而且始終自由與平等，非基于公共福祉不得建立社會(huì)差異”。生而為人即具有權(quán)利，法律將關(guān)于人的生命、身體、健康、精神自由、行動(dòng)自由等方面的權(quán)利加以法律明文規(guī)定開始，逐漸人權(quán)的精神及理論得到人類文明的普遍認(rèn)可以及法律上的認(rèn)知和保護(hù)。人格與人權(quán)密不可分，人權(quán)是“人所以為人享有的權(quán)利”。作為歷史范疇的人格，表現(xiàn)出人的法律尊嚴(yán)，體現(xiàn)人在憲法上的法律地位。

“人格權(quán)淵源于憲法理論，人格權(quán)是一種憲法權(quán)利”。人格權(quán)在憲法中，天然就是憲法權(quán)利的一類，并且，人格權(quán)在憲法基本權(quán)利體系中處于核心位置，公民所享有的其他基本權(quán)利都是以人格權(quán)作為基礎(chǔ)的，是由人格權(quán)衍生而來的。在民法上，人格權(quán)是一個(gè)獨(dú)立的法律人格所必須具有的，由法律所賦予的，以人格利益為內(nèi)容的，與主體不可分離的權(quán)利。

（二）擬制人格權(quán)

首先應(yīng)當(dāng)說明的是人格權(quán)因人格的存在而存在，而人格又是人所獨(dú)有的。因此，文中所述擬制人格權(quán)，則是由于法人、組織或行政主體因其具有一定程度的人格屬性而產(chǎn)生的，因此僅稱之為擬制人格權(quán)。以民法中法人為例說明：

從我國(guó)立法與司法實(shí)踐中可以出：法人享有獨(dú)立的人格權(quán)，其人格自由，其意志依照法律或章程而產(chǎn)生并受其約束，其人格權(quán)獨(dú)立且平等存在。但法人并非生物學(xué)意義上的人，所以可以說，法人所具有的是擬制的人格權(quán)?！胺ㄈ说囊话闳烁駲?quán)包括人格獨(dú)立、人格自由和人格尊嚴(yán)三大權(quán)利”。

1.人格獨(dú)立。法人制度的產(chǎn)生是為解決組織或集體、團(tuán)體的法律地位，使其能夠成為民法上的主體，享有民事權(quán)利并承擔(dān)民事義務(wù)?！半m然法人與自然人一樣作為民事主體享有民事權(quán)利義務(wù)，但法人意志的獨(dú)立表達(dá)是建立在法律條文的設(shè)定之上的”。

2.人格自由。法人的人格自由主要是經(jīng)濟(jì)方面的自由，其意志獨(dú)立，不受外來壓力的制約。

3.人格尊嚴(yán)。法人取得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，由于提供產(chǎn)品、服務(wù)的質(zhì)量良好，就能取得社會(huì)效益，受到政府、社會(huì)、消費(fèi)者的肯定，這就是法人良好信譽(yù)、聲譽(yù)的來源，也是法人的財(cái)富之一。反之，如若法人實(shí)施欺詐、以次充好等行為，或者他人實(shí)施誣陷行為，則法人會(huì)受到批評(píng)，聲譽(yù)也會(huì)受到損害。法人的人格權(quán)具有經(jīng)濟(jì)屬性，比如《民法通則》中就規(guī)定法人的名稱權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

三、行政訴訟被告的獨(dú)立性擬制人格權(quán)

從前述內(nèi)容來看，行政訴訟被告與民法中的法人及其他社會(huì)組織類似，是具有獨(dú)立性的擬制人格權(quán)的。

（一）從法律規(guī)定中可以推導(dǎo)出行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)

通常認(rèn)為，行為是由人做出的，承擔(dān)行為產(chǎn)生的責(zé)任，要求人具有人格，享有承擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立的人格權(quán)。行政行為是由行政人員做出，而行政人員是行政主體實(shí)施行政行為的媒介。我國(guó)法律規(guī)定行政行為產(chǎn)生的責(zé)任由行政主體承擔(dān)，而不是由行政人員承擔(dān)。行政主體通過公務(wù)人員（公務(wù)人員在其中起到工具的作用）實(shí)施行政行為，與法人從事相應(yīng)活動(dòng)類似。行政主體就如同法人及其他組織，有獨(dú)立的擬制人格，從而享有獨(dú)立的擬制人格權(quán)。

（二）現(xiàn)實(shí)要求確定行政訴訟被告資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)踐中，由于法律規(guī)定的不明確，行政相對(duì)人在很多情況下苦于無法去頂行政訴訟被告資格而無法提起行政訴訟。其合法權(quán)利受到侵害卻救濟(jì)無門，因此許多人尋求非常規(guī)的救濟(jì)途徑，比如上訪。相關(guān)部門為維穩(wěn)耗費(fèi)大量人力、物力，還容易引起民眾情緒反彈，造成社會(huì)秩序混亂，如此情況屢屢見諸于媒體。因此，確定行政訴訟被告資格成為法學(xué)界的熱門課題，學(xué)者們都致力于尋找一個(gè)合適的標(biāo)準(zhǔn)解決這一難題。

我國(guó)法律不承認(rèn)行政主體獨(dú)立承擔(dān)外部責(zé)任的資格。在內(nèi)部，行政主體僅僅向其上級(jí)或權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，在宏觀上則只向憲法負(fù)責(zé)。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政人員以該行政主體的名義行使職權(quán)，其行為屬于職務(wù)行為，因此應(yīng)當(dāng)代表其所屬的行政主體。并且，行政人員本身并不具有獨(dú)立的行使行政主體享有的職權(quán)的資格，因此，因行政人員實(shí)施行政行為而產(chǎn)生的后果就應(yīng)當(dāng)由其所屬行政主體承擔(dān)。

引入行政訴訟被告具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的概念，在外部，需要承擔(dān)行政行為責(zé)任的行政主體以擬制的人格作為一個(gè)整體參與訴訟，能夠在一定程度上簡(jiǎn)化行政訴訟程序。類似法人及其他組織參與民事訴訟，對(duì)外承擔(dān)民事責(zé)任，具有獨(dú)立性擬制人格的行政主體以其整體對(duì)外承擔(dān)其違法行為致人損害而產(chǎn)生的對(duì)相對(duì)人的損害賠償責(zé)任，這就將責(zé)任承擔(dān)限制于外部行政的范疇。至于具體實(shí)施行政行為的公務(wù)人員與其所在行政主體因不當(dāng)行為產(chǎn)生的不利影響，則是基于其與行政主體的隸屬關(guān)系而產(chǎn)生的，不論是對(duì)其進(jìn)行何種處分，均屬于內(nèi)部行政范疇。這就促使行政訴訟中盡量減少與內(nèi)部行政范疇的牽連。

行政相對(duì)人所追求的通常都是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。減少前述所述的牽連關(guān)系，也對(duì)促使行政主體積極尋求對(duì)行政相對(duì)人損害的救濟(jì)，避免其產(chǎn)生“對(duì)公務(wù)人員進(jìn)行處分或者給予微薄補(bǔ)償就完成對(duì)行政相對(duì)人受到損害的救濟(jì)，給相對(duì)人交待”的想法。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政訴訟中的被告，類似于民事關(guān)系中的法人及其他組織，是具有獨(dú)立性擬制人格權(quán)的。確定行政訴訟被告資格是避免因無適格被告而導(dǎo)致訴訟無門等問題發(fā)生的關(guān)鍵之一。因此，在行政訴訟被告資格研究中引入獨(dú)立性擬制人格權(quán)的內(nèi)容，對(duì)于上述問題的研究與解決能起到一定程度的作用。確定行政訴訟被告資格，有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，保障司法途徑尋求救濟(jì)，促使法治化更進(jìn)一步。本文僅僅是對(duì)這論點(diǎn)所做的一點(diǎn)探索，希望有識(shí)之士能夠更進(jìn)一步，提出更好的建議，同時(shí)也歡迎大家的批評(píng)指正。

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