中國(guó)普惠金融的囚徒困境及法律制度創(chuàng)新的路徑解析

摘要：理想的社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)人人平等、相互肯定與相互尊重的社會(huì)。金融資源分配機(jī)會(huì)的均等不僅有利于消除貧困，促進(jìn)金融正義、可持續(xù)發(fā)展，而且能極大地促進(jìn)社會(huì)和諧與共存。從理念、體系、征信等方面打破金融資源分配失衡的僵局，從而構(gòu)筑一個(gè)能為社會(huì)中所有階層、所有群體提供金融服務(wù)的體系，是中國(guó)普惠金融科學(xué)發(fā)展的應(yīng)有使命。

關(guān)鍵詞：囚徒困境；普惠金融；制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：DF 438文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.05.08

人類愈是文明，以下思想就愈加顛撲不破：法律之本在于正義是檢驗(yàn)制度良劣的試金石。雖然時(shí)光荏苒，在制度的流變中，羅爾斯的正義論并沒有因時(shí)而褪色：“社會(huì)的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們被合理地期望適合于每一個(gè)人的利益，并且依于地位和職務(wù)向所有人開放?！盵1]在經(jīng)濟(jì)金融化的時(shí)代，金融資源獲取機(jī)會(huì)的有無(wú)與概率直接影響甚至決定了利益分配、幸福指數(shù)及社會(huì)層級(jí)的劃分，金融正義就不可避免地成為金融法律構(gòu)造中的核心目標(biāo)。雖然在多種因素的交織下，從結(jié)果來(lái)看，人類并不能逃脫差序格局的宿命，但是機(jī)會(huì)平等仍是評(píng)價(jià)制度正義與否的標(biāo)桿。2015年12月我國(guó)國(guó)務(wù)院下發(fā)的《推進(jìn)普惠金融發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》就旗幟鮮明地確立了“提高金融服務(wù)覆蓋率、提高金融服務(wù)可得性、提高金融服務(wù)滿意度”的宏大目標(biāo)。金融普惠之所以受到如此厚待，就在于其事關(guān)民之生存與民之發(fā)展?！瓣P(guān)注民生、重視民生和保障民生離不開強(qiáng)有力的金融支持，金融法就必須積極地回應(yīng)民生訴求，以強(qiáng)化其時(shí)代適應(yīng)性的品格?！盵2]是故，立于制度與實(shí)踐所暴露出的問題，探尋我國(guó)普惠金融發(fā)展的路徑，已是一個(gè)亟待思考的問題。

一、中國(guó)普惠金融的制度基礎(chǔ)與普惠金融體系——我們的家底（一）制度基礎(chǔ)

治市應(yīng)立法先行，這不僅是為了保障法律的指引、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)等功能，更是為了彰顯程序的正當(dāng)性。由于普惠金融這一概念只是在2005年才第一次正式被提出，因此在制度構(gòu)建上，它還并不是一個(gè)法律性的概念。對(duì)此，我國(guó)也沒有專門的法律規(guī)范文件對(duì)普惠金融提供制度上的支撐。當(dāng)下，關(guān)于這一論題的規(guī)范主要散見于一些法律、法規(guī)、部門規(guī)章及國(guó)家與地方政府的施政綱領(lǐng)中。從領(lǐng)域來(lái)看，它涉及中小企業(yè)發(fā)展、三農(nóng)扶持、城市中低收入階層的金融支持三個(gè)大的方面，其相關(guān)的主要規(guī)范文件如下：

第一，中小企業(yè)。1999年，中國(guó)人民銀行率先發(fā)布《中小企業(yè)貸款擔(dān)保辦法》，同年原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委推出《關(guān)于建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。2001年，財(cái)政部出臺(tái)《中小企業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》。2002年，中國(guó)人民銀行發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)有效益、有信用中小企業(yè)信貸支持的指導(dǎo)意見》。2002年，我國(guó)第一次以正式法律的形式頒布了對(duì)中小企業(yè)提供資金支持的文件——《中小企業(yè)促進(jìn)法》。2008年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于銀行建立小企業(yè)金融服務(wù)專營(yíng)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)意見》。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》。2010年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)牽頭發(fā)改委等多個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《融資性擔(dān)保公司管理暫行辦法》。2015年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)依照“鼓勵(lì)創(chuàng)新、防范風(fēng)險(xiǎn)、趨利避害與健康發(fā)展”的原則出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2015]221號(hào)）。

第二，農(nóng)村金融。1999年，中國(guó)人民銀行發(fā)布《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》（銀發(fā)[1999]245號(hào)）。2001年，其又推出《農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款管理指導(dǎo)意見》。2003年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)頒布以下系列文件：《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村信用社省級(jí)聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》等。自2004年起，“中央一號(hào)文件”連續(xù)多年涉及農(nóng)村金融問題。2006年，我國(guó)通過(guò)專門調(diào)整農(nóng)村信用合作方面的法律——《農(nóng)民專業(yè)合作社法》。2007年，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)相繼出臺(tái)《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2007]5號(hào)）、《貸款公司管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2007]6號(hào)）、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2007]7號(hào)）。2008年，銀監(jiān)會(huì)推出《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)[2008]23號(hào)）。2014年，又發(fā)布《關(guān)于做好2014年農(nóng)村金融服務(wù)工作的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)[2014]42號(hào)）。

現(xiàn)代法學(xué)黎四奇：中國(guó)普惠金融的囚徒困境及法律制度創(chuàng)新的路徑解析第三，城市中低收入群體。2003年1月，央行會(huì)同財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部下發(fā)《下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款管理辦法》；2004年，推出《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款工作的通知》；2006年，發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和完善小額擔(dān)保貸款政策的通知》；2008年，央行聯(lián)合財(cái)政部等部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)小額擔(dān)保貸款管理積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)促就業(yè)的通知》。

（二）既存的普惠金融體系

作為一個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)，體系泛指一定范圍內(nèi)的事物按照一定的功能、確定的目標(biāo)、同質(zhì)性及內(nèi)部聯(lián)系所組合成的整體。體系所喻示的不僅是文明與對(duì)規(guī)律的認(rèn)知，而且更重要的是，在制度建設(shè)與社會(huì)治理中，體系體現(xiàn)的是分類與規(guī)范。在制度評(píng)價(jià)學(xué)中，體系的有無(wú)、理念基礎(chǔ)、邏輯結(jié)構(gòu)的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)榷贾苯佑绊懙襟w系自身形式的完美及功能的釋放。因此，明晰我國(guó)當(dāng)下普惠金融的體系對(duì)于制度自身改良的意義是自不待言的。我國(guó)普惠金融體系主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政策性銀行——普惠金融供給中義不容辭的職責(zé)：作為一類特殊的金融機(jī)構(gòu)，政策性銀行的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不以盈利為目標(biāo)，而是在于彌補(bǔ)商業(yè)銀行功能的不足，從而在商品與服務(wù)的市場(chǎng)提供與公共產(chǎn)品的國(guó)家供給中取得合理的互補(bǔ)與平衡。目前，這一系統(tǒng)所包括的機(jī)構(gòu)有中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行。實(shí)際上，我國(guó)已多次明確與重述了政策性銀行“扶貧”的普惠職責(zé)，如每年一度的“中央一號(hào)文件”均要求農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行加大對(duì)“三農(nóng)”的扶持力度。自2007年起，中國(guó)進(jìn)出口銀行啟動(dòng)了與國(guó)務(wù)院扶貧辦的交流合作，并于2008年簽署了《長(zhǎng)期金融合作協(xié)議》。

全國(guó)性商業(yè)銀行——一個(gè)舉足輕重的角色：雖然在市場(chǎng)利潤(rùn)追求的導(dǎo)向下，大型商業(yè)銀行對(duì)投入大而產(chǎn)出少的普惠金融業(yè)務(wù)并不怎么待見，但是其業(yè)務(wù)網(wǎng)點(diǎn)延伸寬廣、民眾認(rèn)可度高，且其市場(chǎng)化背景下仍不可避免地?fù)诫s有計(jì)劃的政策性色彩決定了該類機(jī)構(gòu)在金融資源普惠中扮演著不可或缺的角色?！案鶕?jù)2012年的數(shù)據(jù)，國(guó)有商業(yè)銀行在普惠金融供給中幾乎占據(jù)半壁江山……在小微企業(yè)貸款方面，中國(guó)工商銀行占總額的16%?！盵3]除此之外，其他全國(guó)性的商業(yè)銀行在普惠金融供給中的作用亦很顯著。在這方面，招商銀行無(wú)疑是一個(gè)典范：2008年，該行成立小企業(yè)信貸中心；2010年，率先在國(guó)內(nèi)18家分行建立風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)嵌式專營(yíng)中小企業(yè)金融部；2012年，量體裁衣地為中小企業(yè)研發(fā)了跨行資金快車、記賬寶、網(wǎng)上票據(jù)保管箱三個(gè)特色產(chǎn)品；2015年，又開創(chuàng)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新的先河，推出專門針對(duì)中小企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)金融服務(wù)平臺(tái)“小企業(yè)E家”。

城市商業(yè)銀行：截至2015年6月，我國(guó)在冊(cè)的城市商業(yè)銀行共有133家。城市商業(yè)銀行的資產(chǎn)規(guī)模及存貸比的規(guī)定決定了其一般只能服務(wù)于中小企業(yè)。同時(shí)，該類銀行所具有的層級(jí)少、決策快、地緣性與靈活性等特點(diǎn)恰與中小微企業(yè)急、短、小、頻的資金需求不謀而合?！吨袊?guó)中小企業(yè)金融服務(wù)發(fā)展報(bào)告》的數(shù)據(jù)亦顯示，該類銀行的小微企業(yè)信用貸款在貸款總額中的占比明顯高于全國(guó)性的商業(yè)銀行。如2014年的報(bào)告顯示，“城市商業(yè)銀行成為2013年小微企業(yè)貸款余額占比高于其資產(chǎn)占比的唯一一類商業(yè)銀行，憑借服務(wù)小微企業(yè)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，在整個(gè)銀行業(yè)中利用較小的資產(chǎn)占比貢獻(xiàn)了較大比例的小微企業(yè)金融服務(wù)?！盵4]雖然如此，城市商業(yè)銀行資金的來(lái)源狹窄、地區(qū)限制及資本充足率不高等內(nèi)生劣勢(shì)也直接決定了其在普惠金融總體供給中的弱勢(shì)地位。

農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行 村鎮(zhèn)銀行指經(jīng)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，由境內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)、境內(nèi)企業(yè)法人和自然人出資，一般設(shè)立于農(nóng)村，專門為“三農(nóng)”提供金融服務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)。及農(nóng)村商業(yè)銀行：1996年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，它實(shí)質(zhì)上闡明了農(nóng)村信用社立足于服務(wù)“三農(nóng)”的角色。其后，由于產(chǎn)權(quán)不清、效用不理想及約束失靈等原因，國(guó)務(wù)院2003年6月出臺(tái)的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》確立了明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化約束機(jī)制、增強(qiáng)服務(wù)功能、國(guó)家適當(dāng)支持和地方政府負(fù)責(zé)的總體藍(lán)圖，在類別上，以股份制、合作制等為基礎(chǔ)，可采取農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、聯(lián)社等四種形式。在農(nóng)村金融資源對(duì)城市“反哺”而嚴(yán)重“貧血”的現(xiàn)狀下，對(duì)于改變博弈中的失衡及保證普惠背景下的金融民主與正義而言，至少在形式上，“農(nóng)”字頭金融機(jī)構(gòu)對(duì)“三農(nóng)”的作用是不言而喻的。

郵政儲(chǔ)蓄銀行：我國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行擁有4萬(wàn)多個(gè)網(wǎng)點(diǎn)，其中70%以上的網(wǎng)點(diǎn)星羅棋布般分設(shè)于縣和縣以下的區(qū)域。就分布與歷史傳統(tǒng)而言，該類銀行在普惠金融服務(wù)方面具有得天獨(dú)厚的比較優(yōu)勢(shì)。而且，基于這一因素，在業(yè)務(wù)定向與開拓上，郵政儲(chǔ)蓄銀行亦將為數(shù)眾多的中小微企業(yè)與個(gè)體作為其戰(zhàn)略發(fā)展的服務(wù)對(duì)象，如2007年，其推出小額貸款業(yè)務(wù)；2008年，小企業(yè)主個(gè)人商務(wù)貸款業(yè)務(wù)上線運(yùn)營(yíng)。

在我國(guó)普惠金融供給的圖譜中，除了上述機(jī)構(gòu)之外，只貸不存的小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、街頭不時(shí)可見的典當(dāng)行也起到了拾遺補(bǔ)缺的作用。雖然形式齊整的機(jī)構(gòu)為金融的普惠創(chuàng)造了可能性，但是在批判的時(shí)代，其現(xiàn)實(shí)性與合理性必須接受理性的質(zhì)疑。在對(duì)事物的評(píng)判中，由表入里是一種慣常的評(píng)價(jià)法。形式上的直觀與量化節(jié)減了思考的成本，然而思維惰化效應(yīng)也直接導(dǎo)致了評(píng)價(jià)結(jié)果的失真與欠準(zhǔn)確。無(wú)須贅述的是，在普惠金融的主體形式上，我國(guó)種類繁多、層次分明、分工明確，但是由這種外在美，我們并不能推導(dǎo)出在金融資源的配給中，我國(guó)已完全實(shí)現(xiàn)了機(jī)會(huì)均等、金融正義與金融民主等宏大目標(biāo)。相反，在行業(yè)高度壟斷、計(jì)劃與市場(chǎng)糾結(jié)不清等情況下，金融資源并沒有得到普惠性的發(fā)展，如“我國(guó)1988年開始實(shí)施銀行分支機(jī)構(gòu)改革，國(guó)有銀行逐步撤并了大部分農(nóng)村地區(qū)的分支機(jī)構(gòu)，農(nóng)村信用社對(duì)其基層網(wǎng)點(diǎn)也按照商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的要求進(jìn)行了撤并，這在一定程度上加深了農(nóng)村地區(qū)的金融排斥?！盵5]如果我們期望某種社會(huì)關(guān)系能夠因制度的固化而得到行動(dòng)的保障，那么就必須走一條法律化的路線。對(duì)此，霍貝爾曾言：“法律是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在這之中，沒有哪一種解決問題的方法可以永世長(zhǎng)存，因此法律的功能之一就是關(guān)系的重新規(guī)定和期望的重新定向?！盵6]當(dāng)前，我國(guó)普惠金融之所以普而不惠或難惠，就是一個(gè)與法律制度不健全密切相關(guān)的問題。

二、我國(guó)普惠金融的囚徒困境——制度性的分析人是利益性的動(dòng)物，在利益的追逐中，由于缺乏誠(chéng)信、合作、規(guī)則意識(shí)、信息不對(duì)稱等因素，人很容易跌入自設(shè)的囚徒困境。這一困境所展示的是個(gè)體理性與集體理性、個(gè)體利益與集體利益之間的對(duì)立與緊張?！敖鉀Q囚徒困境的出路不是否定個(gè)人理性，而是如何通過(guò)各種各樣的制度設(shè)計(jì)達(dá)到個(gè)人理性與集體理性的統(tǒng)一，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)合作?！盵7]在有限利益的分切中，為了定紛止?fàn)幖按_保有效合作，制度的理性設(shè)計(jì)是突破維谷的關(guān)鍵所在。實(shí)質(zhì)上，中國(guó)金融普惠的囚徒困境歸根到底還是一個(gè)制度殘缺的不良納什均衡問題。這種制度的缺陷大體可以歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）嚴(yán)格法律保護(hù)的缺失——中國(guó)普惠金融的硬傷

秩序與和諧是人類發(fā)展的基礎(chǔ)，也是作為妥協(xié)產(chǎn)物的法律孜孜以求的公共利益所在。金融權(quán)利分配的失衡及對(duì)弱者地位的漠視不僅有悖于人類所標(biāo)榜的文明，亦不利于人類對(duì)平等的內(nèi)在渴求。雖然時(shí)至今天，平等仍然是一個(gè)抽象的具有多種語(yǔ)義的多形概念，但是如果作為利益調(diào)節(jié)器的法律在結(jié)果上最終背離了對(duì)弱者基本的平等對(duì)待，那么其必然與正義漸行漸遠(yuǎn)，從而走到善的反面?！耙粋€(gè)社會(huì)在面對(duì)形式機(jī)會(huì)與實(shí)際機(jī)會(huì)脫節(jié)而導(dǎo)致的問題時(shí)，會(huì)采取這樣一種方法，即以確?；拘枰钠降热パa(bǔ)充基本權(quán)利的平等?！盵8]普惠金融的“普”字表明，自這一概念被提出之時(shí)起，它昭示的是對(duì)弱者的關(guān)懷與守護(hù)，它強(qiáng)調(diào)的是包容性、廣泛性與博愛性的理念?！皩?duì)于中國(guó)而言，普惠金融旨在解決現(xiàn)實(shí)中三農(nóng)、中小企業(yè)等弱勢(shì)領(lǐng)域的金融支持問題，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)、高效的金融服務(wù)，幫助弱勢(shì)群體或企業(yè)充分利用金融資源，提升自身的經(jīng)濟(jì)能力和社會(huì)地位，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展?！盵9]在法治文明背景下，僅有概念、意識(shí)、觀念、政治認(rèn)同等并不足以達(dá)到立竿見影的效果，而且在時(shí)光的推移中，新問題的不斷出現(xiàn)會(huì)使人們慢慢地淡忘這些前見，并進(jìn)行新舊掩蓋。

金融普惠不僅事關(guān)金融權(quán)利配置的公平與正義，而且與社會(huì)秩序的穩(wěn)定、社會(huì)矛盾的緩和等人類的整體利益緊密關(guān)聯(lián)。也正是基于這一認(rèn)知，許多金融發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)不通過(guò)立法的方式對(duì)弱者的金融權(quán)利提供法律保障。在這一方面，美國(guó)無(wú)疑是比較成功的典范。美國(guó)早在1968年便頒布了《公平住房法案》（Fair Housing Act），以禁止銀行因宗教、膚色、種族等原因而對(duì)消費(fèi)者融資進(jìn)行差別待遇。1994年通過(guò)的《平等信貸機(jī)會(huì)法》（Equal Credit Opportunity Act） 規(guī)定，信用申請(qǐng)人不因其宗教信仰、性別、婚姻狀況、種族、年齡等因素而受到歧視。即便申請(qǐng)人處于失業(yè)救濟(jì)狀態(tài)，授信人亦不得對(duì)其加以歧視。1977年的《社區(qū)再投資法》（Community Reinvestment Act）更是從以下三個(gè)方面明確了銀行機(jī)構(gòu)的金融普惠義務(wù)：其一是商業(yè)銀行責(zé)無(wú)旁貸地負(fù)有義務(wù)持續(xù)滿足整個(gè)社區(qū)包括中低收入者的信貸需求；其二是美聯(lián)儲(chǔ)等聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)從貸款、服務(wù)、投資三個(gè)方面對(duì)銀行機(jī)構(gòu)是否履行了前述義務(wù)進(jìn)行考評(píng)，只有當(dāng)社區(qū)貸款考核為“滿意”時(shí)，被考核的銀行才能最終獲得“優(yōu)秀”的評(píng)定；其三是該評(píng)定結(jié)果為銀行機(jī)構(gòu)新設(shè)分支機(jī)構(gòu)、并購(gòu)等申請(qǐng)?jiān)S可的重要依據(jù)。

以特別法的方式體現(xiàn)國(guó)家在金融資源分配上的“一碗水端平”與均衡是世界上比較通行的做法。在這一點(diǎn)上，我國(guó)亦不例外，但是由于立法內(nèi)生的缺陷，如根深蒂固的立法粗獷與散漫觀念、象征性濃于實(shí)用性等，在弱勢(shì)群體的金融資源配置權(quán)利保障效果上，其表現(xiàn)并不理想。如雖然業(yè)界對(duì)2002年的《中小企業(yè)促進(jìn)法》寄予了厚望，但是其結(jié)果卻差強(qiáng)人意。之所以發(fā)生這種事與愿違的反差，不僅可以歸責(zé)于該法不堪重任的45個(gè)單薄條文，而且源于其自身內(nèi)容的空洞與晦澀。對(duì)此，我們可以從該法第15條的規(guī)定窺一斑而知全豹，該條規(guī)定：“各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)中小企業(yè)提供金融支持，努力改進(jìn)金融服務(wù)，轉(zhuǎn)變服務(wù)作風(fēng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高服務(wù)質(zhì)量。各商業(yè)銀行和信用社應(yīng)當(dāng)改善信貸管理，擴(kuò)展服務(wù)領(lǐng)域，開發(fā)適應(yīng)中小企業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，為中小企業(yè)提供信貸、結(jié)算、財(cái)務(wù)咨詢、投資管理等方面的服務(wù)。國(guó)家政策性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)，采取多種形式，為中小企業(yè)提供金融服務(wù)。”不證自明的是，這種“高大上”的表述明顯背于法律精確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)钠沸?。雖然“應(yīng)當(dāng)”之類的措辭將對(duì)中小企業(yè)的金融扶持拔高到了一個(gè)不可輕視的戰(zhàn)略高度，但是政治口號(hào)性的要求并沒有以必須作為的方式厘定國(guó)家、所涉金融機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)與責(zé)任。一方面有法可為，另一方面權(quán)義責(zé)界定模糊與虛無(wú)飄緲，一個(gè)可以預(yù)見的后果就是：法律權(quán)威的迷失與金融普惠目標(biāo)的失之交臂。

我國(guó)嚴(yán)整的普惠金融體系似乎無(wú)處不體現(xiàn)國(guó)家在金融治理中對(duì)弱勢(shì)群體的重視與關(guān)愛，然而除了法律空洞所滋生的權(quán)利缺位外，在“巧婦難為無(wú)米之炊”的壓力下，作為主流普惠金融必要補(bǔ)充的典當(dāng)行與小額貸款公司不僅面臨著身份失真的困惑，而且資金的緊缺也使得其在拾金融機(jī)構(gòu)“大佬”牙慧時(shí)心有余而力不足。如2005年4月起實(shí)施的《典當(dāng)管理辦法》第3條規(guī)定：“本辦法所指典當(dāng)行，是指依照本辦法專門從事典當(dāng)活動(dòng)的企業(yè)法人，其組織形式與組織機(jī)構(gòu)適用《公司法》的有關(guān)規(guī)定。”同法第4條規(guī)定：“商務(wù)主管部門對(duì)典當(dāng)業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理，公安機(jī)關(guān)對(duì)典當(dāng)業(yè)進(jìn)行治安管理?！庇纱丝梢?，雖然典當(dāng)行在實(shí)然上所從事的是專業(yè)性的貸款授信業(yè)務(wù)，但是在本性上它卻并不屬于類金融機(jī)構(gòu)的范疇，而且典當(dāng)行只出不進(jìn)的資金“單曲循環(huán)”模式也極大地壓縮了其金融普惠的規(guī)模。與此雷同的是，雖然2008年《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》讓個(gè)體商戶等看到了一點(diǎn)福音，但是狹窄的舞臺(tái)也直接鉗制其普惠性的金融發(fā)展。該文件第1條明確規(guī)定：“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。”小額貸款公司的非銀行性不僅體現(xiàn)為其“婆家”不是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)，更重要的是，它是一種權(quán)利不能的宣告，即小額貸款公司的業(yè)務(wù)是只貸不存的“走單邊”。在需求遠(yuǎn)大于供給的情況下，小額貸款公司也只能提供“毛毛雨”式的普惠金融服務(wù)。也正因?yàn)槭Ш?，民間已發(fā)出了這樣的呼吁：“小額貸款公司要獲得持續(xù)發(fā)展，必須要有充分的資金來(lái)源途徑，除了需要放開指導(dǎo)意見的限制，還需要期待更廣泛的金融格局的調(diào)整?！盵10]

（二）規(guī)范體系的嚴(yán)謹(jǐn)性缺失——一個(gè)失法的問題 我們通過(guò)語(yǔ)言來(lái)定型我們的思想，通過(guò)語(yǔ)言來(lái)塑造我們的情感。在術(shù)業(yè)專攻的今天，語(yǔ)言的專業(yè)化不僅是個(gè)分工問題，而且更是一個(gè)體系問題。盡管法律不可避免地與其他領(lǐng)域存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，但是法內(nèi)言法仍然是這個(gè)職業(yè)共同體的必然要求。誰(shuí)占有法律語(yǔ)言誰(shuí)就占有相關(guān)資源與利益，這說(shuō)明在社會(huì)利益的分配中，為了保證合法性與正當(dāng)性，法律語(yǔ)言與法律規(guī)則不能被其他語(yǔ)言篡位。

拉德布魯赫曾言：“面對(duì)法律，法學(xué)家的任務(wù)有三：解釋、構(gòu)造、體系。”[11]這實(shí)質(zhì)上也說(shuō)明，體系對(duì)于法律的重要性，因?yàn)轶w系昭示著完整、系統(tǒng)、規(guī)范等與法律內(nèi)在邏輯訴求密切聯(lián)系的理念?！拔覀冋J(rèn)為作為知識(shí)意義的法律科學(xué)仍然不可避免地涉及到法的體系問題，因?yàn)橐环N理性科學(xué)的整體觀念即意味著體系化、分類化和概念化。如果沒有組織化即體系化，知識(shí)是不可想象的；如果沒有分類化，體系化也是不可想象的?！盵12]雖然在普惠金融的供給上，學(xué)者們?cè)缇驼J(rèn)識(shí)到了體系化的重要性，但是在制度保障上，我國(guó)普惠金融并沒有走一條規(guī)范的制度化路線。

在理念上，關(guān)注弱勢(shì)群體的普惠金融彰顯的是機(jī)會(huì)公平、社會(huì)和諧等人類共存的價(jià)值元素。這一特點(diǎn)決定了，在立法體系上，我們不應(yīng)采取單一法典的形式將所有的資金需求者不加分別地一攬其中，以體現(xiàn)“法律面前人人平等”，相反，應(yīng)在一般法的基礎(chǔ)上采取特別法的形式，“看菜吃飯”或特事特辦地向弱者傾斜金融資源配置的機(jī)會(huì)，以體現(xiàn)社會(huì)的整體公平。必須承認(rèn)是，對(duì)一個(gè)像我們這樣人口眾多、差序格局明顯、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的國(guó)家而言，在秩序與安全的維護(hù)上，金融普惠的政治、經(jīng)濟(jì)、法律意義無(wú)論如何夸大都不為過(guò)。也正因?yàn)槿绱?，?004年起，我國(guó)一年一度的“中央一號(hào)文件”都對(duì)農(nóng)村金融問題高度重視，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)等部委機(jī)構(gòu)及地方政府部門等都不遺余力地以“辦法”、“暫行規(guī)定”、“意見”等形式發(fā)文要求加大對(duì)中小微企業(yè)的金融扶持。

令人惋惜的是，在金融法治的旗幟下，這一切走的并非一條高度規(guī)范、嚴(yán)格體系的法律化路線，而是法律問題嚴(yán)重政治化、空泛化。雖然綱舉目張的政治性文件亦可以達(dá)到治理的要求，但是其與法律品質(zhì)格格不入的口號(hào)性、抽象性、用語(yǔ)的欠嚴(yán)謹(jǐn)性會(huì)不可避免地導(dǎo)致認(rèn)識(shí)與行動(dòng)、態(tài)度與結(jié)果背離的問題。在法律文明背景下，法律之所以被稱為法律，法治之所以被人們接受，就在于法律的神圣性、權(quán)威性、明確性、體系性與一致性。對(duì)于一個(gè)貧富懸殊、城鄉(xiāng)二元對(duì)立、國(guó)企與民企非對(duì)稱博弈的國(guó)家而言，如果我們認(rèn)為普惠金融是弘揚(yáng)金融民主、社會(huì)和諧以及消除內(nèi)需疲軟的有效工具，那么我們的行動(dòng)就不能單純地停留在政治綱領(lǐng)上，而很有必要仿效英美等金融發(fā)達(dá)國(guó)家，將其納入法律化的范疇。

（三）環(huán)境因素——制約普惠金融拓展的瓶頸

社會(huì)也像個(gè)人一樣具有求生的本能，但是處在特殊的環(huán)境中，僅僅依靠本能是不足以生存的。與此相類似，對(duì)預(yù)期的行為模式構(gòu)建而言，僅有誘人的理念、共識(shí)、立法技術(shù)與政治認(rèn)同，而欠缺對(duì)制度賴以生存的環(huán)境評(píng)估及與時(shí)俱進(jìn)的改良，那么這種美好的設(shè)想至多只能是黃粱美夢(mèng)而已。雖然隨著民主、法治、和諧、善治等觀念的推廣與漸入人心，普惠金融亦不可回避地承載著生存與發(fā)展的神圣主題，但是在缺乏制度環(huán)境呵護(hù)與滋養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)中，金融普惠極有可能異化為一種形象工程與口惠，從而出現(xiàn)一種目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)倒掛的尷尬結(jié)果。

在思想尋覓中，學(xué)者們已開始炮制一些核心指標(biāo)，對(duì)一國(guó)或某地區(qū)的普惠金融發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行定量與定性的測(cè)評(píng)，以作為制度環(huán)境改造的參照。如Priyadarshee在分析印度實(shí)踐的基礎(chǔ)上認(rèn)為：“政府的公共政策、社會(huì)保障計(jì)劃等是普惠金融能否達(dá)到設(shè)定目標(biāo)的關(guān)鍵?！盵13] Beck等人則認(rèn)為：“金融服務(wù)的可獲得性受交易成本、投資決策、儲(chǔ)蓄率、技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等因素的影響。”[14]在考察了人口規(guī)模、收入水平、電話用戶占比、社會(huì)消費(fèi)品零售量、地方財(cái)政支出等因素后，另有學(xué)者認(rèn)為，商業(yè)銀行的網(wǎng)點(diǎn)分布主要受到人口和收入因素的影響，而在農(nóng)信社網(wǎng)點(diǎn)布局中，則以人口因素為主導(dǎo)。在這一進(jìn)程中，國(guó)際貨幣基金組織啟動(dòng)的“金融接觸調(diào)查”（FAS）則選擇商業(yè)銀行、ATM機(jī)數(shù)量、信用聯(lián)盟與金融合作的分支機(jī)構(gòu)數(shù)量、存貸者人數(shù)、賬戶額與存貸量等因素來(lái)考察金融的普惠程度。

由上可知，普惠金融功能的發(fā)揮與放大不僅受制于制度性的軟環(huán)境，同時(shí)也受制于居民收入水平、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)的網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置等硬環(huán)境。當(dāng)下，制約我國(guó)普惠金融的因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是欠缺功能不同、層次分明、覆蓋面廣的為個(gè)人及中小微企業(yè)提供專門服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)；二是單邊化的金融市場(chǎng)難以滿足不同的金融需求，雖然在金融市場(chǎng)是否向民營(yíng)資本開放的問題上，我國(guó)已不過(guò)于糾結(jié)，但是松綁力度依然有限，市場(chǎng)壟斷與競(jìng)爭(zhēng)缺失必然壓制普惠金融的空間；三是法律發(fā)展的嚴(yán)重滯后，難為普惠性的金融創(chuàng)新提供合法性的指引與支撐；四是征信制度體系缺失，不能為金融普惠下的信用提供有效支持；五是金融產(chǎn)品的價(jià)格管制不利于金融普惠業(yè)務(wù)的展開與價(jià)格發(fā)現(xiàn)；六是金融產(chǎn)品單一，仍以貸款為主，難以吸納閑散的社會(huì)資金，從而限制了普惠金融的規(guī)模；七是信貸不公現(xiàn)象嚴(yán)重，除國(guó)企與中小企業(yè)性的民企信貸欠公允外，城鄉(xiāng)之間的信貸公平更是呈現(xiàn)強(qiáng)烈的反差，如農(nóng)村中的貧困群體難以獲得信貸支持，同時(shí)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)的功能異化為農(nóng)村儲(chǔ)蓄資金外流的“抽水機(jī)”；八是普惠金融體系內(nèi)部缺乏協(xié)作。市場(chǎng)崇尚競(jìng)爭(zhēng)，但是其并不必然排斥協(xié)作，有效的協(xié)作不僅可以形成規(guī)模效應(yīng)，降低成本，而且也可以提升效率。時(shí)下，我國(guó)為數(shù)眾多的小額貸款公司、典當(dāng)行無(wú)法享用央行的信用體系，第三方支付受到銀行“大佬”的集體打壓。服務(wù)資源不能共享不僅造成浪費(fèi)，而且也直接制約著關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)在金融普惠中的補(bǔ)缺功能。

在飽受環(huán)境之困時(shí)，人們常用阿Q式的精神勝利法來(lái)激勵(lì)自己，如不是環(huán)境決定了自己，而是自己決定了自己。雖然這種“去環(huán)境”的高調(diào)能讓人無(wú)知而無(wú)畏地在逆境中勇往直前，但是人的自然性與社會(huì)性決定了人自身的存在與發(fā)展不得不受所在的社會(huì)環(huán)境與地理?xiàng)l件的約束。“法律既是從整個(gè)社會(huì)的結(jié)構(gòu)和習(xí)慣自下而上發(fā)展而來(lái)，又是從社會(huì)的統(tǒng)治者們的政策和價(jià)值中自上而下移動(dòng)?！盵15]如果普惠金融的法律化脫離其安身立命的環(huán)境，那么對(duì)這一問題的任何學(xué)理討論都不具有知識(shí)性，都是一種資源浪費(fèi)，對(duì)其實(shí)踐的設(shè)想也只能停留于紙上談兵。

三、中國(guó)普惠金融的進(jìn)路——金融民主與法治的主題（一）互聯(lián)網(wǎng)思維——中國(guó)金融普惠的法律化路徑

在科學(xué)技術(shù)日新月異的當(dāng)下，我們的時(shí)代已是一個(gè)信息社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，無(wú)論是傳統(tǒng)行業(yè)，還是新興行業(yè)，都無(wú)處可逃地被打上了互聯(lián)網(wǎng)的烙印。在這一嬗變中，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的影響力亦不可阻擋地向傳統(tǒng)金融業(yè)伸展，且正在該領(lǐng)域掀起一場(chǎng)翻天覆地的金融革命，使得金融產(chǎn)品與服務(wù)更加平民化與草根化。實(shí)質(zhì)上，人們對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的界定已宣告了這一深遠(yuǎn)變革的內(nèi)含：“互聯(lián)網(wǎng)金融是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與金融功能的結(jié)合，依托大數(shù)據(jù)和云計(jì)算，在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上形成的開放式、功能化金融業(yè)務(wù)及其服務(wù)體系，包括但不限于基于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的金融組織體系、金融市場(chǎng)體系、金融產(chǎn)品和服務(wù)體系、金融消費(fèi)者群體及互聯(lián)網(wǎng)金融監(jiān)管框架等?！盵16]雖然在連帶效應(yīng)下，經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已建立了以銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)為主體的層次性的龐大金融體系，但是金融資源的高度集中與服務(wù)對(duì)象的“嫌貧愛富”也導(dǎo)致眾多金融機(jī)構(gòu)“大佬”對(duì)回報(bào)率低的“草根金融”需求不以為然或漠視?；ヂ?lián)網(wǎng)“與生俱來(lái)”具有開放性、共享性、協(xié)作性、草根性等特點(diǎn)，在打破僵局中，而這又恰好為傳統(tǒng)金融業(yè)“長(zhǎng)尾市場(chǎng)”的普惠性發(fā)展提供了契機(jī)與基礎(chǔ)。

法律是人類和諧共處的一項(xiàng)系統(tǒng)性社會(huì)工程，其作用就是因時(shí)制宜地平衡、承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障各種關(guān)聯(lián)利益。為了引導(dǎo)與規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展，我國(guó)亦相機(jī)推出了一系列的規(guī)范文件， 如《非金融機(jī)構(gòu)支付業(yè)務(wù)管理辦法》及其實(shí)施細(xì)則、《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》、《關(guān)于人人貸有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)提示的通知》、《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》等。這些龐雜的文件彰顯了國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融的關(guān)注及一定程度的重視，如作為提綱挈領(lǐng)的《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》不僅在文件名中援用了“促進(jìn)”的表述，而且在全文中，亦多處可見“鼓勵(lì)”、“支持”、“深化”、“擴(kuò)大”等契合互聯(lián)網(wǎng)自由與開放精神的辭藻。然而，在另一方面，有些規(guī)則卻與這一精髓離經(jīng)背道，如輿情激烈的《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》在某種程度上就存在意圖擠壓第三方支付生存空間的嫌疑，如文件第8條規(guī)定：“支付機(jī)構(gòu)不得為金融機(jī)構(gòu)，以及從事信貸、融資、理財(cái)、擔(dān)保、貨幣兌換等金融業(yè)務(wù)的其他機(jī)構(gòu)開立支付賬戶?！边@不僅會(huì)矮化第三方支付機(jī)構(gòu)的合作機(jī)會(huì)，而且也會(huì)制約人人貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。支付金額的限制、銀行卡收單的資費(fèi)要求等必定會(huì)使得第三方支付業(yè)務(wù)在安全的名義下萎縮與凋敝。此外，關(guān)于辦理非法集資刑事案件的司法解釋及我國(guó)法律對(duì)于證券公開發(fā)行的嚴(yán)格定性等都為股權(quán)眾籌劃定了不可跨越的紅線。毋庸置疑，這些限制性或禁止性或模棱兩可的規(guī)定不僅達(dá)不到《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》所預(yù)期的“促進(jìn)”與“鼓勵(lì)”效果，還會(huì)使得脫離“草根”的互聯(lián)網(wǎng)金融在釋放金融普惠功能時(shí)黯然失色。

在互聯(lián)網(wǎng)金融背景下，該如何實(shí)現(xiàn)與放大金融普惠的理念，這是一個(gè)與自由及安全相關(guān)的問題。在互聯(lián)網(wǎng)金融法律再造中，對(duì)于立法者與決策者而言，安全是一個(gè)責(zé)無(wú)旁貸的問題，但是安全絕非抹殺互聯(lián)網(wǎng)自由、開放、協(xié)作、平民化“天性”的理由。在安全與自由的久遠(yuǎn)博弈中，“如果對(duì)安全的欲求無(wú)所不包，那么就會(huì)產(chǎn)生這樣一種危險(xiǎn)，即人類的發(fā)展會(huì)受到抑制或妨礙，因?yàn)槟撤N程度的壓力、風(fēng)險(xiǎn)和不確定性往往是作為一種激勵(lì)成功的因素而起作用的。”[17]安全給人以堅(jiān)實(shí)可靠的預(yù)期，但是在個(gè)人生活和社會(huì)生活中，如果我們一味強(qiáng)調(diào)安全與因循守舊，只會(huì)導(dǎo)致停滯與最終的衰敗。從理論角度看，雖然金融正義具有模糊性，但是它仍然對(duì)人類金融實(shí)體法的演進(jìn)提出了以下最低的道德要求，即賦予人的平等、自由和安全應(yīng)當(dāng)在最大程度上與共同福利保持一致。從這個(gè)角度看，如果我們并不懷疑互聯(lián)網(wǎng)對(duì)金融普惠的積極作用，那么在這一目標(biāo)的法律化中，自由就是一個(gè)比較恒定的主題，因?yàn)椤霸谧杂芍髁x的基本原則中沒有什么東西能使它成為一個(gè)靜止的教條，也不存在一成不變的一勞永逸的規(guī)則。在安排我們的事務(wù)時(shí)，應(yīng)該盡可能地運(yùn)用自發(fā)的社會(huì)力量，而盡可能少地借助于強(qiáng)制，這個(gè)基本原則能夠作千變?nèi)f化的應(yīng)用?！盵18]是故，客觀、公正地為第三方支付業(yè)務(wù)松綁、為股權(quán)眾籌等互聯(lián)網(wǎng)金融適度放行，是法律的時(shí)代使命所在。

此外，我們還應(yīng)該避免一個(gè)誤區(qū)，那就是我們臆想通過(guò)短平快的政策文件方式一勞永逸地解決包括互聯(lián)網(wǎng)金融在內(nèi)的金融法治問題。雖然大量“通知”、“意見”類的文件為我國(guó)金融業(yè)發(fā)展的規(guī)范、安全、公正提供了指引，體現(xiàn)了“效率”，且在學(xué)者們的論述中，多將其中的大部分歸類到“部門規(guī)章”的法律淵源系列，但是這種以政策替代或主導(dǎo)法律的做法不能不引起人們的關(guān)注與警示。法律是一種事業(yè)，良好的法律并非著眼于一時(shí)之需，而是著眼于百年大計(jì)與千秋萬(wàn)代，而這種崇高的追求也表明，從實(shí)體至形式，法律都是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬓悦}?！胺墒乾F(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合、維護(hù)社會(huì)秩序最重要的手段。”[19]如果在金融治理中，法律被語(yǔ)義抽象的政策性文件所取代，那么其結(jié)果就是金融法治的變異。雖然互聯(lián)網(wǎng)金融還是一個(gè)尚未定型的概念，但是也正因?yàn)槿绱?，在界定可為與不可為中，我們的態(tài)度應(yīng)該是也必須是嚴(yán)肅、認(rèn)真、謙抑與包容的，而法律化就是解決這一問題的最佳方法。

（二）金融民主——普惠金融的倫理基礎(chǔ)

盡管倫理并非一個(gè)嚴(yán)格的法律范疇，但是它與法的德性相關(guān)，且成文法的局限性也表明法的生命力在于社會(huì)，法的正義訴求要求對(duì)法進(jìn)行“認(rèn)祖歸宗”的血源性分析，將成文法所應(yīng)傳遞的理念及每一條規(guī)則都追溯到最終的社會(huì)根源中去?！凹词乖谧畎l(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，正式規(guī)則也只是決定行為選擇的總體約束的小部分，大部分行為空間是習(xí)慣、倫理等非正式規(guī)則來(lái)約束?！盵20]更重要的是，在應(yīng)然上，人人生而平等，人人都具有不可被剝奪的追求自由和幸福的權(quán)利。時(shí)下，金融資源的分配機(jī)制、享用機(jī)會(huì)和程度與國(guó)民的幸福指數(shù)及社會(huì)正義之間存在密切關(guān)聯(lián)。因此，如果對(duì)金融問題的探討只專注于效益與效率，而高度脫離其應(yīng)有的倫理與價(jià)值屬性，在貧富緊張的“馬太效應(yīng)”下，金融安全與秩序、社會(huì)和諧等遠(yuǎn)景目標(biāo)就只能是一種臆想與奢談。如有學(xué)者認(rèn)為：“金融學(xué)是一門僅依賴于可視事實(shí)的客觀科學(xué)，它不作任何關(guān)于倫理價(jià)值的判斷?！盵21]對(duì)此，針鋒相對(duì)的回?fù)羰牵骸敖鹑趯W(xué)的技術(shù)特征遮蔽了金融關(guān)系背后的良心，金融理論的數(shù)理模型遮蔽了金融的價(jià)值取向，金融機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)組織與現(xiàn)代科技的全面融合遮蔽了技術(shù)主體的德性，金融工具的工程化遮蔽了金融的道德風(fēng)險(xiǎn)?！盵22]社會(huì)是在個(gè)體和諧共存中延續(xù)與發(fā)展的，而這也直接決定了普惠金融包含正義、平等、效率等倫理觀念，推崇讓全體社會(huì)成員公平地獲得全方位金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，體現(xiàn)的是深厚的人文關(guān)懷與道德責(zé)任感。而且，更難得的是，“隨著商業(yè)要求、準(zhǔn)市場(chǎng)、消費(fèi)者選擇權(quán)以及其他的市場(chǎng)準(zhǔn)則融入國(guó)家福利制度和私有化的行業(yè)，消費(fèi)者又重新成為一個(gè)核心政治議題?！盵23]

自由與平等是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，民主則是其實(shí)現(xiàn)的保障。然而，實(shí)際情況是，金融市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)是絕非民主的，如由于入市標(biāo)準(zhǔn)的限制，信貸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度遠(yuǎn)不如普通商品市場(chǎng)，證券承銷業(yè)務(wù)多由少數(shù)證券公司把持，其他金融機(jī)構(gòu)難以涉足。也正是由于金融市場(chǎng)的相對(duì)封閉性與壟斷性，在倡導(dǎo)金融公平與正義時(shí)，人們提出了金融民主的概念，其主旨在于實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的自由、平等與共同繁榮。金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心，理想的社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)人人平等、相互尊重與欣賞的社會(huì)，如果我們對(duì)此沒有原則性的異議，那么“未來(lái)金融法改革，無(wú)論是立法，還是監(jiān)管實(shí)踐都應(yīng)充分考慮金融包容”[24]。就我國(guó)而言，作為理念性的金融民主大體上應(yīng)包括以下四層內(nèi)容：

其一是資金供求關(guān)系的真正市場(chǎng)化，即資金需求者不因非經(jīng)濟(jì)因素而受到金融中介或資金供給方的差別對(duì)待。金融普惠并不意味著“吃大鍋飯”，而棄公平與效率不顧。鑒于我國(guó)存在市場(chǎng)高度壟斷與集權(quán)管控所外溢的效率低下、不公與資源浪費(fèi)等問題，在金融普惠中，有必要植入融資正義的理念。在配置上，必須“考慮到各類企業(yè)對(duì)于GDP、稅收、就業(yè)、創(chuàng)新和穩(wěn)定的重要性，賦予并實(shí)現(xiàn)企業(yè)公平融資權(quán)是政府踐行經(jīng)濟(jì)公平的應(yīng)有之義”[25]。

其二是金融資本入市的平等待遇。金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的缺失與不對(duì)稱是我國(guó)金融資源配置效率低下、創(chuàng)新不足及金融正義問題的關(guān)鍵原因。為了打破這一格局，我國(guó)也一直在努力，如曾試圖推出《放貸人條例》，但是迄今為止，仍然是“只聽樓梯響，不見人下來(lái)”。繼往開來(lái)地看，為了迫使正統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新圖強(qiáng)，在金融改革中，我國(guó)有必要確立民主、自由和平等的觀念，讓所有金融資本在同一起跑線上公平角逐，都享有入市的機(jī)會(huì)。

其三是金融體系民主化的改良。我國(guó)金融市場(chǎng)的高度集中性也直接決定了我國(guó)金融體系實(shí)質(zhì)上的單一性。為了解決這一問題，2010年我國(guó)發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》放寬了民間資本對(duì)金融機(jī)構(gòu)的股比限制，支持民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的增資擴(kuò)股，參與農(nóng)村信用社、城市信用社的改制工作等。然而，這畢竟只是邁開了“萬(wàn)里長(zhǎng)征的第一步”，而且在正統(tǒng)金融與決策者利益深度關(guān)聯(lián)的情況下，要撼動(dòng)時(shí)下的金融體系格局也絕非易事。這意味著國(guó)家必須有的放矢地為民眾開發(fā)更多的金融安排，如金融知識(shí)普及教育計(jì)劃、法律建議、金融服務(wù)技術(shù)的推介等，并將其法定化。

其四是確立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的買方市場(chǎng)理念?！敖鹑谙M(fèi)者保護(hù)是發(fā)展普惠金融的核心支柱，金融參與權(quán)、公平交易權(quán)和受教育權(quán)等金融消費(fèi)者的權(quán)利與普惠金融的發(fā)展緊密相關(guān)?！盵26]同時(shí)，“基于普惠金融的理念，消費(fèi)金融的發(fā)展還需慎重考量金融公平問題，否則不僅會(huì)影響消費(fèi)金融未來(lái)的拓展空間，還可能使一國(guó)金融制度的公正性遭到質(zhì)疑，甚至否定?！盵27]在這一點(diǎn)上，作為次貸危機(jī)產(chǎn)物的美國(guó)《多德—弗蘭克法案》的做法是值得我們深思的。根據(jù)該法的規(guī)定，美國(guó)將對(duì)過(guò)去各監(jiān)管當(dāng)局的消費(fèi)者保護(hù)職能進(jìn)行整合而設(shè)立專門的消費(fèi)者金融保護(hù)局，其目標(biāo)被定位為確保消費(fèi)者能夠及時(shí)獲取相關(guān)抵押貸款、信用卡和其他金融產(chǎn)品的準(zhǔn)確信息，從而杜絕潛在收費(fèi)、掠奪性條款與欺詐性事件的發(fā)生。在金融普惠的功能上，金融消費(fèi)者保護(hù)的意義是深遠(yuǎn)的，原因在于其“有助于實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新和金融公平的平衡、有助于實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)合的保護(hù)、有助于保障市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)行”[28]。是故，明確金融消費(fèi)者的權(quán)益、設(shè)置保護(hù)機(jī)構(gòu)與快捷的救濟(jì)措施，已成為我國(guó)金融法下一階段整飭的重要內(nèi)容。

如果說(shuō)“一個(gè)都不能少”、和諧共存、民主、自由等是人類追求的核心價(jià)值，那么金融民主就并非一個(gè)徒有形式的概念。在強(qiáng)調(diào)資源分配正義的當(dāng)下與未來(lái)，它更是一個(gè)與普惠金融息息相關(guān)的問題，或者說(shuō)，金融普惠本身就是對(duì)金融民主的實(shí)踐與反應(yīng)。普惠金融以平等、正義、自由等樸實(shí)理念為導(dǎo)向，致力于為整個(gè)社會(huì)特別是低收入群體提供一種多層次、覆蓋范圍廣泛的金融產(chǎn)品與服務(wù)，以體現(xiàn)金融和諧、系統(tǒng)、平等思想。雖然民主背景下的普惠金融不可避免地具有“扶貧性”，但它也是一個(gè)金融發(fā)展、創(chuàng)新、穩(wěn)定與安全的問題?？赡芤嘤腥藭?huì)認(rèn)為，既然金融普惠具有“扶貧”與“施舍”的性質(zhì)，那么其只會(huì)增加金融風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)成本，稱得上得不償失。對(duì)此，已有的研究表明：“一個(gè)國(guó)家普惠金融程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間呈現(xiàn)為同向互動(dòng)關(guān)系，一國(guó)的平等程度、收入水平、城鎮(zhèn)化率與文化等與普惠金融關(guān)系密切?！盵29]隨著研究的深入，以下認(rèn)識(shí)是不言而喻的：“判斷一個(gè)國(guó)家或地區(qū)金融體系穩(wěn)定性和效率性的標(biāo)準(zhǔn)是金融體系能否創(chuàng)新出豐富多彩的金融工具，能否充分動(dòng)員社會(huì)儲(chǔ)蓄并將聚集起來(lái)的資金進(jìn)行高效配置，能否提高資本的邊際生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率，能否進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散和管理，促進(jìn)社會(huì)福利的增長(zhǎng)。”[30]而且，現(xiàn)實(shí)地看，在一個(gè)國(guó)家中，若該國(guó)金融體系成熟，貧困人群的收入增長(zhǎng)快，則基尼系數(shù)下降得更快，社會(huì)更加穩(wěn)定，人們的幸福指數(shù)更高。誠(chéng)如是，體現(xiàn)民主是我國(guó)普惠金融體系與未來(lái)制度改造中的宗旨所在。

（三）征信制度——信與不信的保障

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用的經(jīng)濟(jì)，完善有效的征信體系直接影響并決定著市場(chǎng)運(yùn)行的效率。普惠金融對(duì)象的低收入性、小額無(wú)抵押性等特點(diǎn)更是決定了消除信息不對(duì)稱與創(chuàng)建一個(gè)信與不信之間的信息平臺(tái)是普惠金融市場(chǎng)得以生存與拓展的關(guān)鍵。在這一問題上，雖然我國(guó)已有所努力，但是其仍存在法律建設(shè)滯后、監(jiān)管機(jī)制單一、市場(chǎng)化運(yùn)作程度不高、征信范圍狹窄等缺陷。鑒于此，為了使普惠金融主體能“高枕無(wú)憂”地為弱勢(shì)群體進(jìn)行金融服務(wù)與產(chǎn)品的普惠，我國(guó)有必要從以下幾個(gè)方面對(duì)眼下的征信制度進(jìn)行改良：

其一是征信規(guī)范體系的健全。雖然2012年12月26日我國(guó)通過(guò)的《征信管理?xiàng)l例》標(biāo)志著某種勝利，但是一部形單影只的法律本身就暴露了征信制度的問題所在。法律應(yīng)該是一個(gè)相互支撐、互為犄角的規(guī)范系統(tǒng)。雖然征信能克制失信，防止欺詐，減少交易成本，但是其也會(huì)對(duì)隱私權(quán)、公平交易權(quán)等產(chǎn)生嚴(yán)重的挑戰(zhàn)與傷害。為了達(dá)到多種權(quán)利保護(hù)博弈的平衡，一國(guó)理應(yīng)推出其他補(bǔ)充性的法律，以使權(quán)益之間相互肯定與相互牽制。如果說(shuō)可靠的知識(shí)更多是源于感性的經(jīng)驗(yàn)，那么美國(guó)的做法是值得我們借鑒的，因?yàn)槌恕豆叫庞脠?bào)告法》，美國(guó)還推出了《平等信用機(jī)會(huì)法》、《誠(chéng)實(shí)租借法》、《隱私權(quán)法》、《信息自由法》等。

其二是征信管理的體系化。我國(guó)《征信管理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行及其派出機(jī)構(gòu)依法對(duì)征信進(jìn)行監(jiān)管。”雖然管理主體的明確有利于職權(quán)行使，但單一主體不僅悖于監(jiān)管分層、體制內(nèi)協(xié)作的有效監(jiān)管要求，而且使得征信難以達(dá)到預(yù)設(shè)的目標(biāo)。如在美國(guó)，“其聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)是信用體系的主要監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)對(duì)信用數(shù)據(jù)的采集、評(píng)分、報(bào)告的制作與出售、隱私權(quán)的保護(hù)等，而司法部、財(cái)政部、聯(lián)邦儲(chǔ)備體系及貨幣監(jiān)理署則配合聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)職能的實(shí)施。此外，信用管理協(xié)會(huì)、收賬協(xié)會(huì)、信用報(bào)告協(xié)會(huì)等在其中亦發(fā)揮重要作用?！盵31]

其三是征信范圍的擴(kuò)展。“現(xiàn)行的征信體系在建立之初就存在重大缺陷，主要體現(xiàn)為信用數(shù)據(jù)采集樣本存在局限，征信數(shù)據(jù)采集范圍過(guò)于狹窄，不能全面反映自然人和法人的真實(shí)信用情況，而其根源就在于沒有把涵蓋愈加豐富信用記錄的互聯(lián)網(wǎng)信用大數(shù)據(jù)納入征信數(shù)據(jù)采集來(lái)源?！盵32]也正是由于既存的征信數(shù)據(jù)不全，京東、蘇寧、阿里巴巴等電商都通過(guò)自身的數(shù)據(jù)化平臺(tái)來(lái)對(duì)客戶的信用狀況進(jìn)行評(píng)估。2013年6月上海資信推出了全國(guó)首家基于互聯(lián)網(wǎng)的專業(yè)化信息系統(tǒng)，以用于采集人人貸業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的交易信用信息。為了服務(wù)于普惠金融的需求，我國(guó)的征信范圍應(yīng)包括央行主導(dǎo)的銀行貸款記錄、互聯(lián)網(wǎng)交易中的記錄、違法違規(guī)記錄等。與此相呼應(yīng)的是，在征信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)上，我國(guó)應(yīng)采取公私并存、各有側(cè)重、獨(dú)立中性、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的模式。

四、結(jié)語(yǔ)——一個(gè)正義與自由的強(qiáng)調(diào)行文至止，一個(gè)必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，在本質(zhì)上，普惠金融是一個(gè)十分廣博的問題，意圖在較短的篇幅內(nèi)畢其功于一役地解決該問題，這只能是一種妄想與強(qiáng)人所不能。然而，在這種明知不可為而勉其為的“堂吉訶德挑戰(zhàn)風(fēng)車”式的努力中，其目的無(wú)非在于探索金融正義問題。正義是法律制度的德性與終極目標(biāo)，是人們相互之間肯定的基礎(chǔ)，而這一問題又直接與法律的真善美相關(guān)。那么，由此推導(dǎo)的認(rèn)識(shí)是，金融資源分配的正義就是整個(gè)金融法律制度的靈魂所在。雖然在時(shí)下的法律文明中，正義更多地是一個(gè)只可意會(huì)而難以言傳的概念，但是以下觀點(diǎn)仍然能引起深度的共鳴，即如果消滅貧困能促進(jìn)社會(huì)大同與和諧，那么滿足社會(huì)中每個(gè)人的合理金融需求和主張，并與此同時(shí)促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，提升文明社會(huì)所必需的凝聚力就是制度前進(jìn)的方向。如果這一定向是無(wú)可爭(zhēng)辯的，那么在平等的基礎(chǔ)上，讓社會(huì)中處于弱勢(shì)地位的人能“沐浴”到金融資源的普惠，就是金融發(fā)展中的“革命”與金融法律再造中的重點(diǎn)。

在金融的演進(jìn)中，金融抑制與金融自由、金融安全與金融創(chuàng)新始終處于一種此消彼長(zhǎng)的拉鋸狀態(tài)。出于安全的考慮，金融產(chǎn)品與服務(wù)總是“向錢看”，因此金融資源是否普惠以及在多大程度上普惠仍不可避免地?fù)u擺于自由與控制、創(chuàng)新與安全等傳統(tǒng)的觀念與俗套之中。在澄清類似矛盾時(shí)，以下問題是值得我們從理論上進(jìn)一步掘進(jìn)的：金融監(jiān)管是不是金融壓制？如果我們認(rèn)為，在終極目標(biāo)上，金融監(jiān)管就是金融壓制，那么金融機(jī)構(gòu)的種類、金融產(chǎn)品等就更多是主觀計(jì)劃的，而不是客觀市場(chǎng)的。實(shí)際情況是，金融機(jī)構(gòu)的類型、產(chǎn)品等要素是行動(dòng)的產(chǎn)物，而不是計(jì)劃的產(chǎn)物。當(dāng)下的學(xué)理也一般認(rèn)為，作為公共產(chǎn)品的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管權(quán)等應(yīng)服務(wù)于市場(chǎng)、權(quán)利與自由，而不是相反?；ヂ?lián)網(wǎng)是金融普惠的孵化器與推進(jìn)器，誠(chéng)如前文所述，互聯(lián)網(wǎng)本身就包含了開放、自由、協(xié)作、共享等思想元素。如果在金融正義邁進(jìn)的制度設(shè)計(jì)上，互聯(lián)網(wǎng)是作為一個(gè)高效率的工具而被選擇，那么給予金融普惠“施舍者”與接受者更多的自由與包容就是制度創(chuàng)新的理念所在。ML

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Abstract：An ideal society should be the one where everyone enjoys equality， mutual affirmativeness and mutual respect. The equal chance of distribution of financial resources not only can eliminate poverty， promote financial justice and sustainable development， but also can enlarge the social harmony and coexistence. It is the due direction to construct Chinese inclusive finance for all the classes and groups from idea， system， and credit investigation to break the imbalance deadlock of distribution imbalance.

Key Words： prisoner dilemma； inclusive finance； innovation of system