我國政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系框架構(gòu)建

曲明

摘要：政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是審計(jì)人員評(píng)價(jià)公共受托責(zé)任履行狀況的綜合指標(biāo)?，F(xiàn)階段我國的政府績效審計(jì)剛剛起步，科學(xué)地設(shè)計(jì)政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)用以面對(duì)政府績效審計(jì)的復(fù)雜性具有重要意義。筆者通過文獻(xiàn)回顧及評(píng)述，首先對(duì)我國政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了現(xiàn)狀研究及原因分析，然后在借鑒他人經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的類型，最后根據(jù)審計(jì)的評(píng)價(jià)對(duì)象進(jìn)行了政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞：政府績效審計(jì)；審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：F2394文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000176X（2016）05008906

一、引言

我國于1983年開始重新恢復(fù)審計(jì)制度，而經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的理論建設(shè)和實(shí)務(wù)工作也正是從那時(shí)開始的。近年來，政府績效審計(jì)越發(fā)受到黨中央和國務(wù)院的重視，受此影響政府績效審計(jì)也確實(shí)發(fā)揮了很好的作用，但是在實(shí)務(wù)工作過程中我們也還面臨很多的問題和困難，還沒有一套完善的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，這就制約了政府績效審計(jì)在我國的進(jìn)一步發(fā)展。

縱觀已有的研究，在世界各國的績效審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員所要面臨的一個(gè)主要難題便是如何鑒別、解釋和使用績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，如何使其能夠更好地服務(wù)于政府績效審計(jì)實(shí)踐工作，為此我們可以借鑒相關(guān)國家的一些經(jīng)驗(yàn)。

現(xiàn)階段美國的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系包括軟性標(biāo)準(zhǔn)和硬性標(biāo)準(zhǔn)兩部分。其中，軟性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常是指一些難以量化的指標(biāo)，包括領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、財(cái)政管理、信息管理和人事管理等五大類，軟性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以用于社會(huì)公眾對(duì)政府進(jìn)行評(píng)價(jià)。而硬性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常則是一些容易量化的指標(biāo)，包括投入指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、結(jié)構(gòu)指標(biāo)和能力指標(biāo)等四大類。美國政府責(zé)任署考慮到軟性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不易量化、難以衡量，便開展“金額化”法，同時(shí)還制定了政府部門績效審計(jì)評(píng)估與測試標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)七條。并且對(duì)難以量化的標(biāo)準(zhǔn)還提出了“優(yōu)先實(shí)踐”的概念作為其衡量依據(jù)。

英國國家審計(jì)署認(rèn)為政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該建立在既定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，以此盡量避免政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的模糊性。比如被廣泛接受的與效益相關(guān)的政府規(guī)章、法律和法規(guī)、合同要求、準(zhǔn)則和指南、相關(guān)的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及管理實(shí)踐目標(biāo)與目的等。

現(xiàn)階段，我國的學(xué)者雖然初步構(gòu)建了政府績效評(píng)價(jià)體系的宏觀框架，但是還沒有一套真正針對(duì)政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏具有針對(duì)性的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府績效審計(jì)實(shí)務(wù)工作的可操作性存在一定問題，而這恰恰是制約我國政府績效審計(jì)進(jìn)一步開展的一個(gè)重要因素?；诖?，本文的政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)將嘗試從評(píng)價(jià)對(duì)象的角度進(jìn)行更具針對(duì)性的探討。

二、文獻(xiàn)回顧及評(píng)述

對(duì)于政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)問題，各國學(xué)者都進(jìn)行了各種嘗試性的研究。國外相關(guān)研究成果比較早、也更豐富，既包括了績效評(píng)價(jià)方法的研究，也包括了對(duì)相關(guān)國家已有經(jīng)驗(yàn)的介紹。例如Sheryl Cater和宋宏坤[1]認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)績效指標(biāo)的特性應(yīng)該是具有適當(dāng)?shù)臄?shù)量，以及適當(dāng)和及時(shí)的數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)。同時(shí)還認(rèn)為績效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該增加績效的維度，特別是要衡量顧客導(dǎo)向和質(zhì)量指標(biāo)，質(zhì)量指標(biāo)不過分追求所提供服務(wù)的樣式，而更加關(guān)注所提供服務(wù)的方式，即更加注重于對(duì)過程的評(píng)價(jià)。Percy[2]認(rèn)為，績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的被接受程度會(huì)受到在運(yùn)用過程中人員的期望，以及在項(xiàng)目和組織中的運(yùn)用程序和方式等因素的影響。Dawe[3]認(rèn)為，當(dāng)前公眾對(duì)很多問題尚未達(dá)成共識(shí)，比如績效能夠被測量的程度，其相關(guān)責(zé)任的明確，以及是否可以通過績效測量的結(jié)果來改善經(jīng)營狀況等問題，而且公共部門績效評(píng)價(jià)指標(biāo)的制定和建立也還受到其他相關(guān)因素的影響。

政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)制度在美國、加拿大、英國、法國、瑞典和澳大利亞等國先后實(shí)施，且均已取得一定的成果。其中，Morin[4]對(duì)加拿大、Pollitt[5]對(duì)英國和法國等國，從不同角度分別就相關(guān)國家政府績效審計(jì)的設(shè)計(jì)及開展情況進(jìn)行了深入研究，并提出了相應(yīng)的觀點(diǎn)。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究相對(duì)較晚，但是進(jìn)入21世紀(jì)后快速增長。溫美琴[6]提出的一般意義上的績效審計(jì)指標(biāo)是從政府管理績效、公共資源耗費(fèi)和項(xiàng)目績效三個(gè)視角進(jìn)行設(shè)計(jì)的。在績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，通常采用比較分析方法，比如縱向和橫向的數(shù)據(jù)、相關(guān)法律和法規(guī)的要求以及政府施政目標(biāo)和綱要等；在績效審計(jì)評(píng)價(jià)方法上，主要包括加法合成法、因素分析法、凈現(xiàn)值法和模糊數(shù)學(xué)法等。周亞榮和廖洪[7]基于預(yù)算的視角對(duì)政府部門績效評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了研究，同時(shí)還對(duì)其給出了相應(yīng)的定量和定性指標(biāo)，認(rèn)為政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)可以按照預(yù)算管理及預(yù)算支出的過程來加以設(shè)置。劇杰[8]基于受托責(zé)任的理論基礎(chǔ)，開創(chuàng)性地構(gòu)建了只是針對(duì)效率性的評(píng)價(jià)指標(biāo)，從四個(gè)方面（即環(huán)境因素、可取得的效率信息、運(yùn)營過程和管理系統(tǒng)以及改進(jìn)效率水平的努力）來進(jìn)行評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，同時(shí)還解釋了指標(biāo)的具體情況，并詳細(xì)闡述了指標(biāo)體系的具體構(gòu)成要素。

通過分析現(xiàn)階段已有的文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前學(xué)者們嘗試構(gòu)建政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系主要是采用定量與定性指標(biāo)相結(jié)合、財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合，以及多維度多層次的綜合評(píng)價(jià)方法等。國內(nèi)已有的研究成果雖具有一定的指導(dǎo)意義，但其可操作性不強(qiáng)，所以筆者嘗試從評(píng)價(jià)對(duì)象的角度進(jìn)行更具針對(duì)性的政府績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的探討。

三、政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的含義與類型

（一）政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的含義

政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是形成政府績效審計(jì)意見和報(bào)告的判定基準(zhǔn)，它體現(xiàn)的是被審計(jì)項(xiàng)目所應(yīng)該達(dá)到的一種績效程度，其本質(zhì)是對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的一種理想預(yù)期。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既要明確、具體，又要具有很好的可操作性?；谡冃徲?jì)項(xiàng)目多樣性和復(fù)雜性的考慮，政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并非既定，可隨項(xiàng)目不同而有所差異，但其必須在績效審計(jì)工作開展之前與被審計(jì)對(duì)象達(dá)成一致。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該從不同角度、不同層面來對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的績效行為進(jìn)行評(píng)價(jià)。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)既可以是正式的規(guī)定，也可以是非正式的規(guī)定；既可以是量化的數(shù)據(jù)指標(biāo)，也可以是定性的狀況分析。政府績效審計(jì)人員最后通過對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的績效行為與事先制定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之間的符合程度進(jìn)行比較，進(jìn)而得出審計(jì)意見，出具政府績效審計(jì)報(bào)告。

（二）政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量特征

財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)是一種防護(hù)性審計(jì)，它審查的主要內(nèi)容是被審計(jì)對(duì)象的合法性和公允性；而政府績效審計(jì)則是一種建設(shè)性審計(jì)，它審查的主要內(nèi)容是被審計(jì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。所以政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)除了具有相關(guān)性、完整性、可靠性、可理解性以及中立性等基本質(zhì)量特征外，與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相比，還應(yīng)具有以下其特有的質(zhì)量特征：

1可計(jì)量性

通常政府績效審計(jì)人員在進(jìn)行審計(jì)判斷時(shí)需要有明確的數(shù)值標(biāo)準(zhǔn)來作為其判定的依據(jù)和基礎(chǔ)。這就要求其所選定的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)無論是正式的還是非正式的，也不管它處于哪個(gè)層次，其都必須具有可計(jì)量性。

2可調(diào)整性

不同于財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)，政府績效審計(jì)的項(xiàng)目更加具有多樣性、復(fù)雜性和不可預(yù)見性的特點(diǎn)，而且每個(gè)審計(jì)項(xiàng)目可能還具有各自的目標(biāo)和職能，因此政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是既定的，要具有一定的靈活性。另外，審計(jì)項(xiàng)目的目標(biāo)和職能也不是一成不變的，還會(huì)隨著環(huán)境的變化而變化。為了更好地開展審計(jì)服務(wù)，政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必然要隨著審計(jì)項(xiàng)目的不同以及環(huán)境的變化而不斷調(diào)整。

3可實(shí)現(xiàn)性

政府績效審計(jì)是一種建設(shè)性審計(jì)，不同于財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)的考評(píng)因素，它需要更多地考慮被審計(jì)項(xiàng)目的能力及實(shí)際，所以其沒有評(píng)判的既定標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)既需要適當(dāng)考慮審計(jì)項(xiàng)目的自身意愿和努力程度，更要考慮審計(jì)項(xiàng)目自身的可實(shí)現(xiàn)水平，密切圍繞被審計(jì)項(xiàng)目本身，更多地體現(xiàn)了審計(jì)項(xiàng)目的可實(shí)現(xiàn)性特征。

（三）政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的類型

對(duì)于政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)而言，國家或行業(yè)頒布的法規(guī)、準(zhǔn)則與制度等屬于正式的規(guī)定；而由單位內(nèi)部確定的行為準(zhǔn)則或確定的績效水平等則屬于非正式的規(guī)定。

1正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（1）國際公認(rèn)的績效標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)成員國在自身政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的建立過程中往往都借鑒了國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，它雖然不具有強(qiáng)制性，但是具有很好的示范性。所以選擇國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)作為正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是一種科學(xué)、可行的做法。

（2）國家認(rèn)可的績效標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)于國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，國家認(rèn)可的績效標(biāo)準(zhǔn)是指我國現(xiàn)有的用以指導(dǎo)、規(guī)范政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)法律、法規(guī)和政策等。如《中華人民共和國國家審計(jì)準(zhǔn)則》等行業(yè)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及國家規(guī)定的相關(guān)行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)等。

（3）行業(yè)績效標(biāo)準(zhǔn)。考慮到項(xiàng)目的復(fù)雜性和多樣性，國際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)或國家認(rèn)可的績效標(biāo)準(zhǔn)也難以對(duì)所有項(xiàng)目均做出評(píng)價(jià)，這時(shí)我們可以基于行業(yè)內(nèi)項(xiàng)目的相似性原則，選擇審計(jì)項(xiàng)目所在行業(yè)的績效標(biāo)準(zhǔn)作為審計(jì)項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。選用行業(yè)的績效標(biāo)準(zhǔn)作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)符合客觀、公正的原則，而且還容易獲得，這就使得審計(jì)工作更具經(jīng)濟(jì)性。

（4）其他國家績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。雖然政府績效審計(jì)在每個(gè)國家的發(fā)展水平是不一樣的，其所面臨的具體環(huán)境也存在差異，但是其基本理論卻是相同的，這就使得各國之間可以借鑒彼此的績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。但是，各國之間的國情必然存在差異性，所以我們在借鑒其他國家績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，必須在充分考慮我國實(shí)際情況的基礎(chǔ)上有選擇地加以借鑒。

2非正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

考慮到政府績效審計(jì)對(duì)象不可預(yù)見性的特點(diǎn)，可能會(huì)存在沒有正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的情況，這時(shí)如果被審計(jì)對(duì)象對(duì)一些非正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也比較認(rèn)可，那么審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員可以利用一些非正式的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來作為判斷審計(jì)項(xiàng)目績效的依據(jù)和基礎(chǔ)。

（1）審計(jì)機(jī)關(guān)自身確定的標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)包括專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)兩大類：專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可能只是相關(guān)的理論研究成果或?qū)I(yè)信息等，它雖然不屬于正式的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范，但是其卻廣泛地被社會(huì)和行業(yè)所接受和采用，在這種情況下，我們可以將其作為政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非正式規(guī)定來使用。經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是指經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的，具有很強(qiáng)的權(quán)威性和公允性的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)慣例，由于其經(jīng)歷了行業(yè)的長期驗(yàn)證，得到了公眾的普遍認(rèn)可，所以經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)可以直接作為政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非正式規(guī)定被加以利用。

（2）歷史標(biāo)準(zhǔn)。其既可以是平均歷史水平，也可以是某一個(gè)即時(shí)數(shù)據(jù)。其中，前者常以項(xiàng)目的歷史數(shù)據(jù)作為樣本，通常是將種類指標(biāo)采用相應(yīng)的方法所計(jì)算出來的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)， 比如項(xiàng)目過去五年的平均報(bào)酬率等；而后者通常是指項(xiàng)目在過去某個(gè)時(shí)點(diǎn)（或時(shí)段）的即時(shí)數(shù)據(jù)，比如歷史最高收益等?？紤]到環(huán)境因素，只有當(dāng)環(huán)境相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，被審計(jì)項(xiàng)目的歷史標(biāo)準(zhǔn)才具有可比性，此時(shí)其才可以直接作為政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非正式規(guī)定被加以利用。

（3）計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。是指以預(yù)定數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出績效時(shí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)一般具有計(jì)劃性、不確定性和前瞻性三方面的特征。計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)通常包括事先針對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目確定好的目標(biāo)、計(jì)劃和定額等。當(dāng)與被審計(jì)對(duì)象達(dá)成一致的時(shí)候，計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)可以直接作為政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的非正式規(guī)定被加以利用。

（4）公眾的滿意度標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計(jì)主要是為公眾來進(jìn)行服務(wù)的，因此我們應(yīng)該增強(qiáng)公眾的參與度。而將公眾的滿意度標(biāo)準(zhǔn)作為一項(xiàng)重要的非正式政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則是一種最有效的途徑。但是公眾的滿意度標(biāo)準(zhǔn)不同于一般的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，具有模糊性的特征，難以進(jìn)行量化，只能進(jìn)行定性分析，但是我們可以對(duì)其采用美國的 “優(yōu)先實(shí)踐”法來加以確定。

四、我國政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)整體框架

從評(píng)價(jià)對(duì)象的角度來說，政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以分為政府總體績效、政府公共部門績效和項(xiàng)目績效三個(gè)不同層面[9]。其中，政府總體績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政府行為的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的基本規(guī)定，它是政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)的根本性和指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，也是政府部門的公共管理活動(dòng)所應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)；公共部門績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政府部門運(yùn)用公共資源的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的基本規(guī)定，也是公共部門對(duì)完成自身職能的評(píng)價(jià)；項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)本身是否具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的基本規(guī)定，也是對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)既定目標(biāo)的衡量，具體如圖 1所示。

（一）政府總體績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)

1 政府管理績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政府的基本職能是提供公共活動(dòng)以滿足公共管理和服務(wù)的需要。政府管理活動(dòng)所包含的內(nèi)容很多，但是社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益是最能夠體現(xiàn)政府的業(yè)績領(lǐng)域，所以筆者將從這三個(gè)方面來設(shè)計(jì)政府管理績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（1）社會(huì)效益標(biāo)準(zhǔn)可以從定性和定量兩個(gè)方面來進(jìn)行分析和考量。其中，定性的分析主要是基于公眾的滿意度，即指政府的管理活動(dòng)是否達(dá)到了社會(huì)公眾的預(yù)期；而定量的考量則基于成本效益原則，主要是看政府活動(dòng)的社會(huì)效益的收益價(jià)值與付出成本之間的比較是否符合預(yù)期。

（2）經(jīng)濟(jì)效益標(biāo)準(zhǔn)可以采取宏觀經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和微觀經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)分別加以確定。其中，宏觀經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以采用國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、人均GDP水平和國有資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)加以驗(yàn)證；微觀經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)可以采用公眾人均可支配收入、物價(jià)上漲指數(shù)和實(shí)際購買能力等指標(biāo)加以驗(yàn)證。

（3）環(huán)境效益標(biāo)準(zhǔn)是指那些對(duì)社會(huì)公眾生活質(zhì)量造成影響的因素指標(biāo)，主要包括水質(zhì)污染程度、大氣污染指數(shù)等一系列指標(biāo)。

2 政府行政潛能評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

政府行政潛能是指政府提供行政服務(wù)的能力和質(zhì)量，是否達(dá)到公眾的滿意度水平是衡量其水平高低的重要因素。政府行政潛能評(píng)價(jià)指標(biāo)可以從定性和定量兩個(gè)方面來進(jìn)行分析和考量。其中，定性的分析主要是指政府戰(zhàn)略規(guī)劃能力、領(lǐng)導(dǎo)者基本素質(zhì)、機(jī)關(guān)工作作風(fēng)、政府應(yīng)付突發(fā)事件的能力以及政府服務(wù)環(huán)境與條件等是否達(dá)到了社會(huì)公眾的滿意度；而定量的考量則需要考慮廉政建設(shè)程度、服務(wù)滿意度、公眾支持率以及政府行政透明度等指標(biāo)。

3公共資源耗費(fèi)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)政府公共受托關(guān)系，國家的公共資源由政府代為行使管理權(quán)和分配權(quán)，但是政府部門的行為成本以及公共資源的耗費(fèi)情況卻應(yīng)當(dāng)讓公眾知曉。具體來說，公眾可以通過行政經(jīng)費(fèi)支出占政府財(cái)政支出的比率來衡量政府活動(dòng)行為的績效，該比率與政府活動(dòng)行為的績效之間呈反向關(guān)系。而行政經(jīng)費(fèi)支出、基本建設(shè)支出和社會(huì)綜合發(fā)展支出等相關(guān)指標(biāo)則可用于衡量公共資源的耗費(fèi)情況。

（二）政府公共部門績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)

1總體評(píng)價(jià)類指標(biāo)

通常用于對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的總體績效狀況進(jìn)行考核評(píng)價(jià)?？傮w評(píng)價(jià)類指標(biāo)包括國家的法律或法規(guī)、國家的政策方針、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、審計(jì)項(xiàng)目自身制定的工作目標(biāo)、部門服務(wù)的滿意度結(jié)果以及成本效益比較等。

2資源管理類指標(biāo)

通常用于對(duì)政府行政的效率和政府機(jī)關(guān)的效能進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。其中，政府行政的效率是指辦事是否高效，該指標(biāo)很難加以量化，我們可以通過問卷調(diào)查，對(duì)類似顧客滿意度等結(jié)果加以分析，進(jìn)而得出相應(yīng)的指標(biāo)用以評(píng)判政府行政的效率，政府行政的效率屬于一個(gè)定性分析的指標(biāo)范疇；而政府機(jī)關(guān)的效能則是指是否依法行政、是否制度完善、是否政務(wù)公開、是否服務(wù)優(yōu)質(zhì)等。

3資源投入類指標(biāo)

通常用于對(duì)資源投入的績效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。資源投入類指標(biāo)可以包括人均財(cái)政負(fù)擔(dān)、部門與同級(jí)財(cái)政支出比、個(gè)人工資水平與社會(huì)平均工資水平比、總支出占工資費(fèi)用比例等。這類指標(biāo)可以用于評(píng)價(jià)審計(jì)項(xiàng)目投入的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

4機(jī)關(guān)管理類指標(biāo)

通常用于對(duì)機(jī)關(guān)的決策水平和行政文化進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。其中，前者主要是指在制定決策之前所做的調(diào)研是否認(rèn)真和充分，在決策過程中是否會(huì)隨著具體環(huán)境的改變而相應(yīng)地對(duì)原有決策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，其主要關(guān)注決策程序的科學(xué)化和民主化；后者是指機(jī)關(guān)是否建立適當(dāng)?shù)募?lì)和約束機(jī)制，是否注意員工凝聚力和向心力的培養(yǎng)，是否堅(jiān)持以人為本。

5人力資源類指標(biāo)

通常用于對(duì)人力資源的績效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。人力資源的績效主要是衡量工作是否具有效率和效能，機(jī)構(gòu)設(shè)置是否符合規(guī)定，崗位配置是否科學(xué)，人員配備是否科學(xué)合理。人力資源類指標(biāo)可以包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、結(jié)構(gòu)說明、個(gè)人績效考核制度、人力資源職責(zé)以及人均完成工作量等。

6產(chǎn)出類指標(biāo)

通常用于對(duì)政府部門產(chǎn)出成果的績效進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。政府部門的產(chǎn)出成果不同于一般的產(chǎn)品，考慮到政府部門活動(dòng)的特殊性，其主要表現(xiàn)為政策制定、規(guī)劃以及決策等形式，我們很難對(duì)其進(jìn)行量化分析。雖然對(duì)政府部門產(chǎn)出成果的績效進(jìn)行評(píng)價(jià)存在很多困難，但是我們可以運(yùn)用社會(huì)滿意度和政府責(zé)任目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等指標(biāo)進(jìn)行定性分析，并輔以其他手段最終做出確定。

（三）項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)

1一般類標(biāo)準(zhǔn)

一般類標(biāo)準(zhǔn)是指針對(duì)所有的審計(jì)項(xiàng)目評(píng)判基礎(chǔ)均適用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，其主要是從宏觀層面來考慮審計(jì)項(xiàng)目的績效問題，通常情況下不會(huì)特別考慮審計(jì)項(xiàng)目的個(gè)體差異，具有普遍的規(guī)律性和適用性。一般類標(biāo)準(zhǔn)不是評(píng)價(jià)自身的實(shí)際情況，而是針對(duì)審計(jì)項(xiàng)目決策的可行性和合理性進(jìn)行評(píng)價(jià)，一般類標(biāo)準(zhǔn)用于考量項(xiàng)目實(shí)施所產(chǎn)生的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是否令公眾滿意，項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)環(huán)境效益會(huì)產(chǎn)生何種影響。其主要是評(píng)價(jià)被審計(jì)項(xiàng)目本身對(duì)外在的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益所能產(chǎn)生的作用和影響。

2項(xiàng)目個(gè)體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際工作過程中，審計(jì)項(xiàng)目之間必然存在著個(gè)體差異性和特殊性，這就要求當(dāng)我們評(píng)價(jià)審計(jì)項(xiàng)目個(gè)體績效時(shí)，既要遵循項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的一般類標(biāo)準(zhǔn)，又要考慮審計(jì)項(xiàng)目個(gè)體的實(shí)際情況，通過深層次的判斷和分析對(duì)審計(jì)項(xiàng)目個(gè)體的效果性進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。通常我們可以從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益三個(gè)方面來對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（1）社會(huì)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以包括以下指標(biāo)：公益性事業(yè)經(jīng)費(fèi)占GDP的比重、公共設(shè)施增長率、資金節(jié)約率、勞動(dòng)力就業(yè)率等。需要注意的是，經(jīng)濟(jì)性和效率性指標(biāo)在不同項(xiàng)目之間可能有相似之處，但是效果性指標(biāo)在不同項(xiàng)目之間卻往往不同。比如，同樣都是政府行為，有的完全是公益性的，而有的則是以盈利為目的的，雖然它們都有財(cái)政支出，但是針對(duì)不同政府行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)卻是不一樣的。

（2）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以包括以下指標(biāo)：總資產(chǎn)報(bào)酬率、計(jì)劃投資資金節(jié)約率、投資回收期、資本保值增值率等。典型的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)類別諸多，還可以包括投資利潤率、內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值率、凈現(xiàn)值、借債償還期、資金節(jié)約率等具有代表性的指標(biāo)。

（3）環(huán)境效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以包括以下指標(biāo)：環(huán)境污染治理率、自然災(zāi)害抗御能力系數(shù)、能量投入產(chǎn)出率、森林覆蓋率、水土保持率、土壤沙化治理率等。除了上述指標(biāo)以外，典型的環(huán)境效益指標(biāo)還包括鹽堿地治理率、光能利用率等具有代表性的指標(biāo)。

五、結(jié)語

綜上所述，政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變的，它沒有一個(gè)既定的模版。當(dāng)我們選擇與確定政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不管是政府總體績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、政府公共部門績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、還是項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，我們都應(yīng)當(dāng)在遵循相關(guān)性、靈活性、可操作性和系統(tǒng)性等原則的基礎(chǔ)上，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目個(gè)體進(jìn)行差異化了解，盡量設(shè)計(jì)出一套適合被審計(jì)項(xiàng)目自身的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。政府績效審計(jì)是對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目的績效來進(jìn)行評(píng)價(jià)，雖然其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是不固定的，但是其審計(jì)目的卻都是衡量被審計(jì)對(duì)象是否具有經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)應(yīng)該在充分考慮被審計(jì)項(xiàng)目實(shí)際的基礎(chǔ)上，再結(jié)合特定的審計(jì)環(huán)境，在一個(gè)相對(duì)寬泛的框架結(jié)構(gòu)中制定出一套具有項(xiàng)目特征的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以便對(duì)特定審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)?？傊?，構(gòu)建我國的政府績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，既需要借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更需要充分考慮我國的具體情況，只有在借鑒的基礎(chǔ)上不斷加以完善，才能真正構(gòu)建出一套具有中國特色的政府績效審計(jì)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

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Construction of Government Performance Audit Evaluation Standard System Framework in China

QU Ming

（School of Accounting， Dongbei University of Finance & Economics， Dalian 116025， China）

Abstract：

Government performance audit criteria are comprehensive indexes for auditors to evaluate the performance of public accountability It is important to develop scientific government performance audit criteria to deal with the complexity of government performance audit as government performance audit is in its early stage in China This paper introduces and explores the status of government performance audit in China after related literature review Accordingly the paper defines the types of evaluation criteria for government performance audit based on current research and develops evaluation criteria for government performance audit aiming at the subject matter

Key words： government performance audit；audit criteria；evaluation criteria

（責(zé)任編輯：于振榮）