土地整治項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題與對(duì)策探討

張梁　馮燕

摘要：土地整治包括建設(shè)用地和農(nóng)用地整治，建設(shè)用地整治不改變建設(shè)用地性質(zhì)，通過城中村改造、棚戶區(qū)改造、舊城改造等，歸并零散、低效利用的建設(shè)用地，達(dá)到提高集約節(jié)約用地程度的目的；農(nóng)用地整治旨在增加農(nóng)用地面積或提高田間設(shè)施配套率，達(dá)到提高耕地質(zhì)量和數(shù)量的目的。我國農(nóng)用地整治項(xiàng)目實(shí)施已逾10年，文章從土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中遇到和存在的問題出發(fā)，通過分析問題，提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：土地整治；存在問題；對(duì)策建議

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，我國的土地整治正在逐步從單一類型的農(nóng)用地整治過渡到對(duì)田、水、路、林、村的綜合整治。

一、土地整治的發(fā)展歷程

從1988年至今，我國的土地整治發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一個(gè)階段是起步階段，從1988年至1997年，該階段以1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》出臺(tái)為標(biāo)志，主要內(nèi)涵是通過對(duì)廢棄工礦的復(fù)墾和未利用地的開發(fā)，達(dá)到增加耕地面積的目的。第二個(gè)階段是發(fā)展壯大階段，從1997年至2008年，該階段以1997年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）為標(biāo)志，土地整理的概念第一次出現(xiàn)并明確了土地整理的內(nèi)涵，這一時(shí)期的土地整治主要以增加耕地面積和提高耕地質(zhì)量為主，土地整治逐步由無序、自發(fā)、無章可循過渡到有序、有組織、有規(guī)范。第三個(gè)階段是綜合整治階段，從2008年至2011年，該階段以十七屆三中全會(huì)提出“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)，加快中低產(chǎn)田改造”為標(biāo)志，此階段主要是集中連片推進(jìn)，通過綜合整治，達(dá)到提高農(nóng)用地質(zhì)量和數(shù)量，同時(shí)改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境的目的。第四個(gè)階段是2011年至今，以國務(wù)院國務(wù)院第164次常務(wù)會(huì)議上，溫家寶總理提出要“力爭(zhēng)在‘十二五期間再建成4億畝旱澇保收的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田”為標(biāo)志，此階段主要是農(nóng)業(yè)、水利和國土協(xié)調(diào)共建，力爭(zhēng)完成再建4億畝高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田為目的。

二、土地整治項(xiàng)目類型

土地整治可分為建設(shè)用地整治和農(nóng)用地整治，建設(shè)用地整治不改變建設(shè)用地性質(zhì)，主要整治手段是城中村改造、棚戶區(qū)改造、舊城改造等，通過歸并零散、低效利用的城市建設(shè)用地，達(dá)到提高土地利用效率，集約節(jié)約用地的目的。本文主要討論的是農(nóng)用地的整治，根據(jù)地類不同，主要采取整理、復(fù)墾和開發(fā)等手段，旨在增加耕地面積、增加田間基礎(chǔ)設(shè)施配套、提高耕地產(chǎn)出率和農(nóng)用地的利用效率，根據(jù)整治的地類不同，可分為土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三大類。土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)分別對(duì)應(yīng)農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，按照具體對(duì)象可分為6小類，具體類型如下：

1. 基本農(nóng)田整理。主要通過增加基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施配套，達(dá)到提高耕地產(chǎn)出率、提高農(nóng)田質(zhì)量等級(jí)的目的。包括平整土地、新建或改造田間灌排設(shè)施和田間道路、新建農(nóng)田防護(hù)林等，以期達(dá)到田、水、路、林的綜合整治。資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。

2. 農(nóng)用地整理。目的是提高耕地質(zhì)量，包括改造鹽堿地和中低產(chǎn)田、坡地改梯田、提高土壤肥力、提高農(nóng)田抵御自然災(zāi)害的能力等。主要通過整理項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)，資金主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。

3. 地塊調(diào)整。重點(diǎn)是對(duì)零散破碎的地塊的調(diào)整、整合和歸并，以便于規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，目前一般通過嵌套在整理項(xiàng)目?jī)?nèi)完成。

4. 城鎮(zhèn)建設(shè)用地的復(fù)墾。主要是指廢棄工礦用地的復(fù)墾，如廢棄的磚瓦窯、采沙場(chǎng)等。此類項(xiàng)目主要采用復(fù)墾的手段，通過工程措施，達(dá)到有效增加耕地面積，保障占卜平衡的目的，資金主要來源于耕地開墾費(fèi)。

5. 未利用地開發(fā)。根據(jù)對(duì)宜農(nóng)未利用地的土地適宜性評(píng)價(jià)，確定宜農(nóng)未利用地的分布與數(shù)量，通過工程措施增加耕地面積。主要是通過開發(fā)利用灘涂、水域、荒草地等，此類項(xiàng)目主要采用開發(fā)的手段，通過工程措施，達(dá)到有效增加耕地面積，保障占卜平衡的目的，資金主要來源于耕地開墾費(fèi)。

6. 村莊的治理。主要指治理“空心村”、因地質(zhì)災(zāi)害搬遷或出于生態(tài)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)需要進(jìn)行移民等農(nóng)村居民點(diǎn)的治理。目前此項(xiàng)工作主要通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)施過程中存在的問題

由于土地整治項(xiàng)目涉及面廣、具體實(shí)施過程中環(huán)節(jié)多、協(xié)調(diào)量大，項(xiàng)目實(shí)施仍然存在部分問題凾待解決。

1. 重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量。首先在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，審查注重的是項(xiàng)目的規(guī)模、面積、項(xiàng)目數(shù)量等，常常忽視項(xiàng)目的位置、基礎(chǔ)設(shè)施條件等，導(dǎo)致高投入低回報(bào)，項(xiàng)目實(shí)施后效果難以達(dá)到預(yù)期。其次對(duì)項(xiàng)目實(shí)施后的面積要求較高，在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，要求對(duì)新增耕地的面積進(jìn)行復(fù)測(cè)，新增耕地?cái)?shù)量不得小于項(xiàng)目申報(bào)的面積，卻沒有明確耕地質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，片面追求新增耕地的數(shù)量，忽視了耕地質(zhì)量這一影響耕地產(chǎn)出的重要因素，導(dǎo)致了新增耕地雖然從數(shù)量上達(dá)到了標(biāo)準(zhǔn)，質(zhì)量卻參差不齊。

2. 重實(shí)施，輕管理。不論是從工程體系或是法律、法規(guī)、規(guī)范的要求均日漸完善，項(xiàng)目從立項(xiàng)、可行性研究、設(shè)計(jì)預(yù)算到施工再到竣工驗(yàn)收等各環(huán)節(jié)均有章可循，而項(xiàng)目竣工后除有檢查要求的項(xiàng)目外，工程設(shè)施的后期管理和管護(hù)無人問津，導(dǎo)致出現(xiàn)新增的田間基礎(chǔ)設(shè)施被破壞、新增耕地二次荒蕪的情況。

3. 如何協(xié)調(diào)群眾，調(diào)動(dòng)群眾積極性。群眾受思想意識(shí)的限制，通常情況下是“事不關(guān)己，高高掛起”，一旦涉及自身利益，在缺少補(bǔ)償?shù)那闆r下往往難以溝通。經(jīng)常出現(xiàn)過因灌溉設(shè)施、道路林網(wǎng)或電線桿、變壓器占地，群眾索要補(bǔ)償?shù)膯栴}，造成工期拖后，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度。

4. 土地整治規(guī)劃滯后，缺乏統(tǒng)籌性，且約束性不強(qiáng)。一是缺乏前瞻性，開展土地整治工作前，應(yīng)以現(xiàn)有的土地整治規(guī)劃作為參考依據(jù)，從而引導(dǎo)土地整治規(guī)?；?、集中化發(fā)展。由于編制的規(guī)劃缺少前瞻性，與實(shí)際發(fā)展大相徑庭，從而導(dǎo)致開展土地整治項(xiàng)目時(shí)規(guī)劃缺乏指導(dǎo)性，項(xiàng)目的開展主要取決于上級(jí)下達(dá)的任務(wù)，并不是按需、按序進(jìn)行，造成項(xiàng)目區(qū)東一片、西一片，呈現(xiàn)雜亂無序的分布。二是缺乏統(tǒng)籌性，比如2010年下達(dá)的新增費(fèi)項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)部分項(xiàng)目區(qū)配套已由水利或農(nóng)業(yè)部門完成，為避免重復(fù)投資，需要大范圍修改方案，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)退后，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的實(shí)施推進(jìn)。三是缺乏約束性，土地整治規(guī)劃沒有實(shí)際的約束條件，造成不管是否符合規(guī)劃，項(xiàng)目均可以立項(xiàng)、實(shí)施，導(dǎo)致項(xiàng)目沒有按照規(guī)劃有序開展，這也是項(xiàng)目分布雜亂無序的原因之一。

5. 涉及部門多，資源配置分散，合力不足。土地整治涉及多個(gè)部門，要靠政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門資源，才能共同推進(jìn)。但在實(shí)施過程中，地方政府的主導(dǎo)作用沒有發(fā)揮出來，僅靠國土資源部門一家之力，不能有效整合各方資源。加之土地整治項(xiàng)目綜合性、系統(tǒng)性、政策性較強(qiáng)，涉及面廣，各部門管理職責(zé)不明，資金渠道分散，導(dǎo)致投入資金利用率降低，項(xiàng)目實(shí)施效果不理想。

6. 政策配套不到位。土地整治涉及的利益主體和敏感問題較多，由于相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)配套不到位，在實(shí)施過程中涉及到的諸如青苗補(bǔ)償、占地和權(quán)屬糾紛等問題不能及時(shí)有效的解決，從而阻礙了土地整治工作的進(jìn)展。

7. 對(duì)土地整治相關(guān)政策和內(nèi)容的研究不足。對(duì)于傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套而言，技術(shù)成熟，有章可循。就當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的形勢(shì)而言，農(nóng)村新社區(qū)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一種全新的社會(huì)管理形態(tài)，如何將土地整治和新農(nóng)村、新社區(qū)建設(shè)有機(jī)的結(jié)合，如何完善農(nóng)村新社區(qū)的治理模式，使農(nóng)民盡快融入城市社區(qū)；農(nóng)村新社區(qū)建成后如何保障群眾安置、使群眾生活方便、生產(chǎn)方便，如何解決農(nóng)民的就業(yè)等一系列問題尚需作更深入系統(tǒng)的研究。

四、對(duì)策建議

針對(duì)土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中存在的問題，提出以下對(duì)策建議。

1. 完善體系，重視管理。一是進(jìn)一步完善土地整治項(xiàng)目的工程體系和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，明確通過項(xiàng)目實(shí)施，新增耕地或項(xiàng)目區(qū)耕地所要達(dá)到的要求和標(biāo)準(zhǔn)，可結(jié)合農(nóng)用地分等定級(jí)成果，對(duì)質(zhì)進(jìn)行量化衡量，評(píng)定是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。二是提出后期管護(hù)和管理的原則，盡可能將管護(hù)責(zé)任落實(shí)到人，通過定期巡查，加大對(duì)管護(hù)和管理責(zé)任的落實(shí)力度?？蓞⒄账袠I(yè)的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，比如在項(xiàng)目實(shí)施過程中，通過收取少量費(fèi)用，將機(jī)井管理權(quán)進(jìn)行出讓，或者通過少量增加電費(fèi)或水費(fèi)的方法，余留部分費(fèi)用作為新增田間基礎(chǔ)配套設(shè)施的維護(hù)費(fèi)，調(diào)動(dòng)管護(hù)人的積極性，達(dá)到提高后期管護(hù)效果的目的。

2. 科學(xué)規(guī)劃，注重實(shí)效。土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的專項(xiàng)課題，應(yīng)具有前瞻性，編制時(shí)除與土地利用總體規(guī)劃銜接外，還應(yīng)注意與水利、農(nóng)業(yè)、交通等相關(guān)規(guī)劃的銜接，同時(shí)統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化發(fā)展的需求。按照“因地制宜、田塊適中、地力保護(hù)、設(shè)施配套和質(zhì)量第一”五個(gè)原則，切實(shí)可行地編制土地整治規(guī)劃，按照工程難易程度對(duì)規(guī)劃的整治項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)序安排，同時(shí)提高土地整治規(guī)劃的約束力，對(duì)不符合當(dāng)?shù)赝恋卣我?guī)劃的項(xiàng)目不予立項(xiàng)，保證土地整治項(xiàng)目合理有序開展。

3. 落實(shí)資金，嚴(yán)格監(jiān)管。設(shè)立土地整治專項(xiàng)賬戶，整合耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的部分，保障項(xiàng)目建設(shè)的資金投入。同時(shí)，嚴(yán)格落實(shí)資金管理辦法，加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)管和審計(jì)，確保資金落到實(shí)處，堅(jiān)決做到?？顚Ｓ?。

4. 整合資源，整村推進(jìn)。本著“資金來源不變，使用用途不變，整合集中投放”的原則，在農(nóng)業(yè)區(qū)盡量按照整鄉(xiāng)鎮(zhèn)、整村推進(jìn)和安排項(xiàng)目，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、水利、公路、扶貧、地質(zhì)環(huán)境治理及新農(nóng)村建設(shè)政策、項(xiàng)目和資金，堅(jiān)持政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門參與，各炒一盤菜，共辦一桌席。合理有序的開展田、水、路、林、村綜合整治。

5. 尊重民意，維護(hù)權(quán)益。在實(shí)施土地整治時(shí)，從項(xiàng)目區(qū)選擇、規(guī)劃設(shè)計(jì)的編制到建設(shè)方案的實(shí)施，均尊重民意，做到以規(guī)范為引導(dǎo)、以實(shí)際需要為根本出發(fā)點(diǎn)，“缺什么補(bǔ)什么”。積極發(fā)揮村兩委和村民代表的作用，盡可能創(chuàng)造條件讓他們參與到項(xiàng)目中，提高群眾的積極性和主觀能動(dòng)性，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

參考文獻(xiàn)：

鄖文聚.土地整治規(guī)劃概論，2011.

（作者單位：張梁，陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司；馮燕，陜西省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站）