英國的北極政策研究

李芝聰樂

摘要：文章首先分析了英國在北極地區(qū)的環(huán)境安全利益、能源利益以及經(jīng)濟利益，通過這些利益訴求來總結(jié)歸納英國近年來主要的北極政策，進一步對中國的北極政策制定作出建議。英國的北極政策主要集中在環(huán)境保護、科研、經(jīng)濟以及外交等領(lǐng)域，并在逐步完善這些領(lǐng)域的北極政策，以便更好地參與北極治理。

關(guān)鍵詞：英國；北極；環(huán)境；科技；經(jīng)濟；外交

一、英國的主要北極利益

英國是不穿過北極圈的最北端的國家——北極最近的鄰居；由于全球氣候變暖，北極冰川甚至永久凍土開始融化，世界各國相繼看到了北極地區(qū)的巨大潛力，希望參與到北極事務(wù)中來，實現(xiàn)本國的利益訴求。既是世界大國又是近北極國家的英國在北極地區(qū)擁有環(huán)境、能源、科技及經(jīng)濟等諸多方面的戰(zhàn)略利益。

1. 環(huán)境安全利益

首先，北極冰川融化，大量的淡水流入北大西洋，聚集在海水表層的淡水會造成北大西洋暖流的回流減弱，亞歐大陸周邊的洋流循環(huán)體系減慢，歐洲東部和北美的氣候變冷，最終使得英國典型的溫帶海洋性氣候的優(yōu)勢喪失，這種“多米諾骨牌”式的效應(yīng)必將影響英國的居民生活，工業(yè)生產(chǎn)等各個方面；其次，北極冰川的融化產(chǎn)生的淡水還會影響局部海域的鹽堿度和海水密度，改變著英國海域附近各種海洋生物的生存環(huán)境，進而影響生物多樣性，更會對英國的海洋捕撈業(yè)和漁業(yè)造成不可逆的損害；再者，全球變暖會造成海平面上升，從而危及沿海低地國家或是海拔較低地區(qū)的居民生存。英國領(lǐng)土的重要組成部分——大不列顛島東南部以平原為主，并且英國的重要城市都位于近海的平原地帶，這些地區(qū)不僅人口和產(chǎn)業(yè)密集，其更是英國的經(jīng)濟重心與國家命脈；最后，全球溫室效應(yīng)的加劇，會使得北極地區(qū)的冰川加速融解暴露出永久凍土層，凍土層的融解又會釋放出大量溫室氣體甲烷來加劇溫室效應(yīng)，形成惡性循環(huán)，英國作為近北極國家無疑將遭受最直接的影響。

2. 能源安全利益

英國先天自然資源條件優(yōu)越，但是21世紀以來能源產(chǎn)出日趨萎縮，能源產(chǎn)量逐漸不能滿足本國的能源消費需求。隨著科技的飛速發(fā)展，氫氣等清潔的可再生能源成為解決世界能源問題的重大突破，但由于科技手段尚不成熟，在英國大規(guī)模生產(chǎn)新能源存在很大問題。上述的兩個原因又進一步造成了英國對外國進口能源的高度依賴。英國的石油進口渠道主要有挪威，挪威的石油產(chǎn)出主要來自于北海海域，而此地區(qū)的石油由于近年來的不斷開采也逐漸顯示出枯竭的趨勢。美洲和俄羅斯是美俄兩大國的勢力區(qū)，這兩強一直屬于對峙狀況，在能源市場中各自為政，爭取本國利益的最大化，所以美洲和俄羅斯也不是英國的石油進口的救命稻草。美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）的調(diào)查評估顯示，北極地區(qū)蘊藏的原油和天然氣，分別占全球未探明儲量的13%和30%，并且大多數(shù)油氣資源都分布于距海岸線200海里的淺海海域。英國如果能夠參與北極地區(qū)的開發(fā)，不僅能夠解決英國的能源問題，同時也有利于英國的經(jīng)濟穩(wěn)定與政治地位的提升。

3. 經(jīng)濟利益

北極航線通常分為“東北航道”和“西北航道”。全球變暖趨勢的加劇，北極地區(qū)的冰川和冰蓋融化，冰區(qū)縮小，這使得夏季北極航線的全線開通成為了可能，并且通航期還可能較之前有所延長。因此，北極的氣候變化以及對其的開發(fā)不僅給英國的國家安全帶來了的重大挑戰(zhàn)，也給英國的經(jīng)濟發(fā)展帶來了巨大的機遇。

首先，夏季北極航線的全線開通，會大大地有利于英國的海運發(fā)展。據(jù)調(diào)查顯示，現(xiàn)在從倫敦到東京一般是采用途經(jīng)巴拿馬運河的航線，全程約1.3萬海里，若采用北極航線，航程將縮短約為8850海里，這樣，不僅降低了海運的運輸成本還縮短了貿(mào)易時間，使得英國的海運和海上貿(mào)易有一個更高效的海運循環(huán)。其次，北極航道的開辟可以刺激英國造船業(yè)的發(fā)展，研發(fā)更加先進的破冰船只，造船業(yè)的發(fā)展不僅可以帶動海上運輸，而且可以帶動經(jīng)濟增長，吸納更多的產(chǎn)業(yè)以及技術(shù)工人，提高英國的就業(yè)率。最后，由于世界的海運還沒有形成一個真正意義上的國際海運樞紐中心，如果一旦北極航道成為航運主力，那么在航道周邊的國家、海港將會有很大的優(yōu)勢，而英國也有望成為其中重要的一個站點。

二、英國的北極政策

北極對于英國來說具有相當重大的政治和經(jīng)濟利益，如何名正言順地參與北極開發(fā)，在北極開發(fā)的浪潮中站穩(wěn)腳跟是一個亟待解決的問題。2013年10月，英國政府出版了北極“政策框架”來適應(yīng)北極地區(qū)的變化：英國的北極政策在承認北極國家對北極的主權(quán)管轄的前提之下，詳述了國家在北極各領(lǐng)域的利益，同時進一步加強了英國官方對于北極治理的規(guī)劃。英國的北極政策主要包括如下幾個方面：

1. 政府機構(gòu)設(shè)置以及政策制定

英國的北極利益由英國外交和聯(lián)邦事務(wù)部的極地部門（PRD）協(xié)調(diào)。這個極地部門的成員（包括有關(guān)部門和機構(gòu)的代表）通常一年開會兩次，有關(guān)部門包括能源與氣候變化部，業(yè)務(wù)部，創(chuàng)新和技術(shù)部，國防部，運輸部，海事和海岸警備局和北極自然環(huán)境研究北極理事會辦公室等部門。因為北極對于英國各方面的利益都十分重要，所以英國調(diào)動了各個相關(guān)部門積極參與并且共同商議北極事務(wù)，這足見英國對北極的重視。

2. 環(huán)境保護

英國采取措施支持北極的生物多樣性來保護北極脆弱的環(huán)境，為全球的公共利益而工作，致力于減少全球變暖以及北極海冰融化給全球氣候以及世界海平面帶來的影響。北極地區(qū)存在超過2.1萬種生物，其中一部分物種僅存在北極地區(qū)。但是近年來，由于氣候變暖導(dǎo)致萬年冰川消融、北極遷徙物種受過度捕獵威脅、北極地區(qū)開發(fā)和商業(yè)捕撈影響以及人類活動帶來的污染等因素，北極生物多樣性遭受了巨大的破壞。由于地理上的原因，英國與北極國家享受相似的北極海洋漁業(yè)資源，因此英國致力于北極地區(qū)生活多樣性的保護，支持建立針對海洋生物保護的北極海洋保護區(qū)，同時英國還旗幟鮮明地反對商業(yè)捕鯨。

3. 科學(xué)研究

英國在北極科研方面的專業(yè)知識有利于提高英國對于北極環(huán)境變化過程的理解能力，其不僅可以為英國參與北極事務(wù)提供機會，同時也會使英國更加敏銳地感知北極變化對于本國乃至全球的影響，這對于英國在北極地位的提升以及在北極影響力的擴大都是至關(guān)重要的。

首先，在北極的科研合作方面，英國非北極國家的地位使它能夠以一個觀察者的身份更好地提供公正的意見，特別是在北極科研合作的某些管理問題的處理上。英國與他國進行各領(lǐng)域的科研合作已經(jīng)有了很長的時間，并且積累了豐富的管理多民族科學(xué)合作的經(jīng)驗，英國科學(xué)界可以給北極事務(wù)提供強有力的支持并在一定程度上發(fā)揮“誠實的經(jīng)紀人”的作用。其次，在科研實力上，英國在大部分北極科學(xué)領(lǐng)域都處于領(lǐng)導(dǎo)者地位。英國至今為止不論是成果還是在研究預(yù)算的百分比上都是除北極國家外進行北極科研的最大的產(chǎn)出國。據(jù)最近數(shù)據(jù)顯示，英國北極科研成果發(fā)文在過去的十年里從全球發(fā)文總量的9%上升到了18%，同時，英國的研發(fā)經(jīng)費約占全球北極研發(fā)經(jīng)費的4%。再者，為加大對北極的科研力度與資金投入，英國自然環(huán)境研究委員會（NERC）建立了“大型而活躍”的北極研究專家團，并于2009年成立北極辦公室來協(xié)調(diào)北極研究以及負責(zé)北極地區(qū)的后勤保障工作，提高英國在北極地區(qū)的形象，北極辦公室由英國南極考察隊原班人馬組成，參與人員均是該國極地科學(xué)的領(lǐng)軍人物。

4. 經(jīng)濟領(lǐng)域

鑒于北極在全球航運以及旅游業(yè)，漁業(yè)，采礦，石油和天然氣行業(yè)等方面的重大利益，英國預(yù)計將北極地區(qū)納入未來經(jīng)濟規(guī)劃的重要組成部分。英國在航運，海上金融服務(wù)保險業(yè)，采礦和油氣產(chǎn)業(yè)等方面已經(jīng)形成了自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并且一些大型的英國公司已經(jīng)活躍在北極地區(qū)。同時英國注重與北極理事會成員國之間發(fā)展貿(mào)易關(guān)系，半數(shù)的北極理事會成員國，比如美國、俄羅斯、加拿大以及瑞典都是是英國前20的貿(mào)易伙伴。有數(shù)據(jù)顯示：2013年度英國出口瑞典的商品貿(mào)易總額為56億英鎊；同年，出口俄羅斯和加拿大的貿(mào)易額度分別是52億英鎊和45億英鎊，英國與挪威之間的雙邊貿(mào)易額每年高達180億英鎊。英國是冰島的進口服務(wù)的最大提供者，并且是冰島的第十大進口貨物的總供應(yīng)商。

5. 外交領(lǐng)域

首先，英國通過加強與北極國家的國家安全防務(wù)合作來增強其在北極地區(qū)的軍事能力。由于北極理事會并無討論軍事安全議題的權(quán)力，所以一般軍事方面的問題各北極理事會的成員國會通過非正式會議來達成一致。而英國剛好可以以此為突破口，利用其協(xié)約國的特殊身份，參與北極理事會成員國中協(xié)約國所舉行的軍事演習(xí)。北大西洋公約是英國與其他五個北極國家相聯(lián)系的中心，也是英國與這些國家討論安全與防御關(guān)系的首要路徑。英國的相關(guān)專家提議增加英國的軍事運作，并與加拿大，挪威，包括日本進行聯(lián)合訓(xùn)練，積極建立雙邊伙伴關(guān)系和多邊安全合作團體。其次，英國正在尋求成為北極地區(qū)水文地理委員會的觀察國的機會。英國將充分使用它在水文地理，天氣和浮冰預(yù)報領(lǐng)域的專業(yè)知識，通過北極委員會和北極國家以及其他的北極論壇聯(lián)系起來，來保證英國作為北極區(qū)域的首要伙伴的身份，使英國在北極問題中同時收獲影響力和商業(yè)利益。

最新的英國北極政策相關(guān)報告顯示，英國現(xiàn)存的世界級的博物館、文化部門與北極的類似機構(gòu)有望建立長遠的聯(lián)系與合作，進一步增強英國的軟實力。同時，英國的外交部門進一步用外交手段，通過搭建官方的平臺來使英國企業(yè)獲取在北極的商業(yè)利益。

三、英國的北極政策對中國的啟示

中國與英國同為非北極國家，但是現(xiàn)階段的情況是，中國對北極事務(wù)的參與程度遠不如英國，究其原因是中國認識到北極的重要性相較英國要晚，所以失去了良好的時機，其次是中國并沒有制定系統(tǒng)且完善的北極政策來積極參與北極事務(wù)。因此，研究像英國這樣的非北極國家的北極政策對于中國的北極戰(zhàn)略制定是大有裨益的。

首先，中國可以像英國一樣完善負責(zé)北極事務(wù)的相關(guān)組織機構(gòu)。其包括設(shè)立專門的北極事務(wù)管理與研究部門，負責(zé)制定具有中國特色、符合中國國情的北極參與政策；此部門還需負責(zé)協(xié)調(diào)與平衡國際上各國與中國參與北極事務(wù)的關(guān)系，統(tǒng)籌國內(nèi)各個部門共同為制定科學(xué)的北極政策努力；同時，還需要形成一個關(guān)于北極問題的“智庫”，形成一個有組織的北極專家團隊。

其次，中國要設(shè)立有關(guān)北極的專門研究項目，加大科研的投入力度，不管是在自然科學(xué)方面還是人文科學(xué)方面。因為中國屬于非北極國家，如果想?yún)⑴c到北極事務(wù)中去，其中一個辦法就是與北極國家進行合作，其中科研方面的合作極具價值，所以中國要積極發(fā)展北極的科學(xué)研究，夯實自己的研究基礎(chǔ)，使本國擁有與北極國家開展科研合作的實力。同時，中國可以充分利用南極開發(fā)的經(jīng)驗以及研究人才，進一步為北極的科學(xué)研究做出貢獻，吸取南極開發(fā)的教訓(xùn)，在北極的開發(fā)上少走彎路。

最后，中國可以通過與北極國家開展軍事演習(xí)等合作方式更加深入地而且合法地參與到北極事務(wù)中去，積極發(fā)掘北極的戰(zhàn)略價值，科研價值，資源優(yōu)勢以及商業(yè)利益，全方位，多層次，寬角度地投入到北極事務(wù)中去，抓住機遇，利用自身的優(yōu)勢用于迎接挑戰(zhàn)，讓中國不要在新一輪的戰(zhàn)略機遇期失去了大好的機會。

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（作者單位：北京第二外國語學(xué)院國際關(guān)系研究中心研究員）