大法官選任：“司法選擇”還是“政治事物”

張業(yè)亮

1月13日，美國(guó)最高法院大法官安東寧·斯卡利亞在得克薩斯西部一家牧場(chǎng)溘然長(zhǎng)世，享年79歲。作為最高法院里最保守的法官之一，他的離世打破了目前最高法院自由派和保守派之間在黨派和意識(shí)形態(tài)上的平衡。新法官的任命迅速成為民主、共和兩黨博弈的新焦點(diǎn)。

憲法的“守護(hù)神”和美國(guó)政治的“風(fēng)暴眼”

美國(guó)最高法院由一名首席法官和八名助理法官組成，國(guó)會(huì)可依據(jù)法律規(guī)定最高法院法官人數(shù)，但自1869年以來(lái)一直保持在九名。聯(lián)邦下級(jí)法院由國(guó)會(huì)制定法律設(shè)立。美國(guó)共有94個(gè)聯(lián)邦地區(qū)法院，每個(gè)州至少有一個(gè)，大的州如紐約州則有四個(gè)。在地區(qū)法院之上是上訴法院。美國(guó)共有13個(gè)上訴法院。所有聯(lián)邦法官，包括最高法院法官，都由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。

在美國(guó)“三權(quán)分立”、制約平衡的政治架構(gòu)中，法院擁有司法權(quán)。但它在設(shè)立初期卻是三權(quán)中最為薄弱的一個(gè)部門(mén)，最初三年里幾乎沒(méi)有審理過(guò)一件案子，其辦公場(chǎng)所被放在一個(gè)地下室里。在最初規(guī)劃聯(lián)邦政府辦公大樓時(shí)，人們甚至忘記它的存在，當(dāng)時(shí)的一些重要政治領(lǐng)導(dǎo)人拒絕被任命為大法官。1803年，最高法院在“馬布里訴麥迪遜案”中確立了司法審查的原則，才使聯(lián)邦法院成為美國(guó)分權(quán)制衡體制中舉足輕重的角色。所謂司法審查權(quán)，指的是法院有權(quán)決定各級(jí)政府（聯(lián)邦、州和地方）的法律和行為是否合憲，從而起著憲法“守護(hù)神”的作用。

聯(lián)邦法院的重要性還在于它實(shí)際上還起著制定政策的作用。19世紀(jì)法國(guó)思想家托克維爾精辟地指出：“在美國(guó)，幾乎所有沒(méi)有解決的政治問(wèn)題遲早都要變成司法問(wèn)題?！庇捎趯?duì)法院審理的案件，法律并不總是提供明確的答案，法官必須決定如何把一般的條款應(yīng)用于具體的案件，這使得法院的裁決在某種意義上起著制定法律的作用。這樣，法院的裁決實(shí)際上起著確立聯(lián)邦政策的作用。同時(shí)由于美國(guó)所有的法院都有責(zé)任遵循最高法院的判決，特別是近數(shù)十年來(lái)，隨著民權(quán)和一系列社會(huì)問(wèn)題成為美國(guó)社會(huì)分裂的焦點(diǎn)，最高法院的裁決在政策立法上的作用日益增大，成為美國(guó)政治的“風(fēng)暴眼”。

法官任命：兩黨博弈的新焦點(diǎn)

由于聯(lián)邦法院對(duì)美國(guó)重要的公共政策問(wèn)題有重要的影響，這使得法官選任、特別是最高法院大法官的任命成為兩黨博弈的焦點(diǎn)。

雖然聯(lián)邦法院地位至關(guān)重要，但它是美國(guó)三權(quán)中唯一未經(jīng)民選而產(chǎn)生的一個(gè)政府機(jī)構(gòu)：法官由政府任命而不是經(jīng)選舉產(chǎn)生。美國(guó)憲法第二條第二款規(guī)定：總統(tǒng)“有權(quán)提名，并于取得參議院的意見(jiàn)和同意后，任命……最高法院的法官”。而且法官是“終身制”，除非被彈劾、退休或去世，不得免職。

美國(guó)憲法雖規(guī)定最高法院法官的提名程序，但并沒(méi)有規(guī)定最高法院法官的標(biāo)準(zhǔn)。曾擔(dān)任里根政府和老布什政府時(shí)期助手的特里·伊思特蘭寫(xiě)道：“這是一個(gè)明顯的在總統(tǒng)斟酌決定范圍內(nèi)的事情。”一般來(lái)說(shuō)，除了資格外，影響總統(tǒng)提名的因素主要有：提名人的價(jià)值觀和司法哲學(xué)、黨派因素、性別種族宗教和地理的考慮。

2016年2月19日，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬攜夫人米歇爾來(lái)到最高法院大廳，吊唁最高法院大法官安東寧·斯卡利亞。

近數(shù)十年來(lái)，在政治極化成為美國(guó)政治運(yùn)作和政策制定的基本環(huán)境下，在最高法院自由派和保守派力量處于均衡狀態(tài)。一些具有里程碑意義的判決，包括使小布什成為總統(tǒng)的“布什訴戈?duì)柊浮钡呐袥Q，都是以一票之差、即5∶4的比例裁定的。這說(shuō)明僅僅替換一名法官就會(huì)產(chǎn)生完全不同的結(jié)果，因此聯(lián)邦法官候選人的黨派和意識(shí)形態(tài)（即自由派還是保守派）成為總統(tǒng)提名的主導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。歷任總統(tǒng)也基本提名與自己同一黨派、或信奉相同政治哲學(xué)的人擔(dān)任最高法院大法官，以改變或維持最高法院的走向，使自己的政策得到延續(xù)，強(qiáng)化政治遺產(chǎn)。由于近數(shù)十年來(lái)，總統(tǒng)在司法選擇上過(guò)多地考慮黨派和意識(shí)形態(tài)因素，因此對(duì)法官的任命已由“司法選擇”成為一個(gè)“政治事務(wù)”。

概言之，由于法官職位的終身制，一個(gè)新法官有可能改變最高法院的政治傾向，法院的裁決也會(huì)對(duì)美國(guó)公共政策制定和總統(tǒng)政策議程產(chǎn)生重要影響。

向左轉(zhuǎn)？向右轉(zhuǎn)？

斯卡利亞于1986年被里根總統(tǒng)任命為大法官，在職近30年，是美國(guó)迄今任職時(shí)間最長(zhǎng)的大法官。斯卡利亞倡導(dǎo)“原旨主義”， 認(rèn)為法官應(yīng)按照憲法制定時(shí)的字面含義和現(xiàn)存修正案的意圖對(duì)憲法加以詮釋?zhuān)磳?duì)“司法能動(dòng)主義”，因此“原旨主義”被稱為美國(guó)“現(xiàn)代保守主義司法運(yùn)動(dòng)的基石”。斯卡利亞是本屆最高法院最保守的大法官之一，他反對(duì)同性婚姻、墮胎和肯定性行動(dòng)，主張個(gè)人具有持槍權(quán)，支持死刑;在聯(lián)邦權(quán)和州權(quán)沖突中支持州權(quán)、反對(duì)聯(lián)邦權(quán)的擴(kuò)張。鑒于斯卡利亞保守的政治立場(chǎng)，近40多年來(lái)，在最高法院的九名大法官中，保守派和自由派法官之間一直維持著5∶4的力量對(duì)比格局。因此，斯卡利亞的離世，對(duì)最高法院的自由或保守走向、正在審理的一些引發(fā)美國(guó)社會(huì)激烈爭(zhēng)議的重大案件的裁決、奧巴馬政治遺產(chǎn)的守護(hù)等均產(chǎn)生重要影響。

首先，斯卡利亞猝亡打破了最高法院自由派和保守派大法官之間的黨派和意識(shí)形態(tài)平衡，使得數(shù)十年來(lái)自由派和保守派在最高法院第一次旗鼓相當(dāng)。目前，在聯(lián)邦最高法院，由共和黨和民主黨總統(tǒng)任命的大法官各占四席。斯卡利亞的離世為現(xiàn)任總統(tǒng)奧巴馬或其繼任者（如果是民主黨人的話）扭轉(zhuǎn)目前最高法院保守派占多數(shù)的局面提供了一個(gè)機(jī)會(huì)。如果持自由派觀點(diǎn)的法官接替斯卡利亞，最高法院將由保守派占多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽杂膳烧级鄶?shù)，在多數(shù)重大案件裁決上總體上偏向保守的方向也會(huì)因此而發(fā)生改變。

其次，斯卡利亞的離世還對(duì)當(dāng)今最高法院正在審理的一些重大案件的裁決具有直接的影響。目前，最高法院正在審理的在美國(guó)社會(huì)中最具爭(zhēng)議和引發(fā)分裂的案件包括：墮胎、肯定性行動(dòng)、醫(yī)改法、非法移民等。如果共和黨控制的參議院阻撓奧巴馬提名的新法官的話，在目前自由派和保守派法官各占一半的情況下，這些案件的裁決有可能久拖不決，上訴法院的裁決將得到維持。如果奧巴馬提名的自由派法官獲得通過(guò)的話，那么這些案件就會(huì)朝著有利于民主黨的方向轉(zhuǎn)化。因此，新法官的黨派色彩和司法哲學(xué)至關(guān)重要，有可能改變下級(jí)法院原先的判決，從而對(duì)案件本身和美國(guó)社會(huì)產(chǎn)生重大影響。

最后，斯卡利亞的辭世和新法官任選還關(guān)系到奧巴馬的一些國(guó)內(nèi)政策政治遺產(chǎn)能否保得住。奧巴馬連任以來(lái)，把減少溫室氣體排放以應(yīng)對(duì)氣候變化和移民法改革作為第二任期國(guó)內(nèi)政策的最優(yōu)先議程，視為與醫(yī)改法并列的最重要的政治遺產(chǎn)。在限制溫室氣體排放和減少氣候變暖方面，奧巴馬采取了一系列措施，其中最重要的是頒布和實(shí)施了《清潔發(fā)電廠計(jì)劃》。但今年2月9日，聯(lián)邦最高法院在20多個(gè)州以及煤炭和發(fā)電企業(yè)的起訴下，以5比4的投票裁決暫時(shí)中止實(shí)施《清潔發(fā)電廠計(jì)劃》。此外，奧巴馬的移民新政也被美國(guó)第五巡回上訴法院叫停，聯(lián)邦最高法院宣布將于今年4月審理這一案件（“美國(guó)訴得克薩斯”案）。在目前自由派和保守派法官平分秋色的情況下，最高法院有可能維持這一裁決。這一結(jié)果將導(dǎo)致在明年1月奧巴馬離任前移民新政不能得以實(shí)施。奧巴馬頒布的移民新政的行政命令是否超越了總統(tǒng)的行政權(quán)，新法官的司法哲學(xué)至關(guān)重要。再有，奧巴馬的醫(yī)改法也將第四次面臨最高法院的裁決（“朱比克訴伯維爾”案）。目前在下級(jí)法院的裁決中，除了一個(gè)上訴法院外，多數(shù)聯(lián)邦法院做出了有利于奧巴馬政府的裁決，能否維持這一裁決也取決于新法官的選任。

成為2016年大選議題

由于上述原因，斯卡利亞辭世后，其繼任問(wèn)題迅速成為兩黨博弈的新焦點(diǎn)。美國(guó)憲法規(guī)定，參議院對(duì)聯(lián)邦法官和其他聯(lián)邦政府官員的提名具有“建議和同意”的權(quán)力。對(duì)于新法官的人選任命，參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖麥康奈爾宣稱，“美國(guó)人民應(yīng)該在下一任大法官人選問(wèn)題上發(fā)聲，因此，這一空缺只有新總統(tǒng)上任后才能填補(bǔ)”，明確表示將阻撓由奧巴馬提名大法官人選，寄希望于把這一問(wèn)題拖延至2016年共和黨奪得白宮寶座后再解決。參議院共和黨還援引所謂的“瑟蒙德規(guī)則”，即在總統(tǒng)任期屆滿和大選年中期后最高法院出現(xiàn)空缺席位，參議院的總統(tǒng)的反對(duì)黨可拒絕批準(zhǔn)總統(tǒng)提名人選，為其辯護(hù)。共和黨的主張?jiān)獾綂W巴馬的拒絕和民主黨的強(qiáng)烈反對(duì)。奧巴馬堅(jiān)持在任期內(nèi)提名斯卡利亞的繼任者。參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖亨利·里德表示：“大法官空缺席位保持一年在最高法院歷史上是史無(wú)前例的”，指責(zé)共和黨此舉將“無(wú)恥地不履行參議院最重要的憲法責(zé)任之一”。

美國(guó)最高法院大法官斯卡利亞（前排左一）。

最高法院大法官的人選問(wèn)題還成為2016年總統(tǒng)選舉和參議院選舉的一個(gè)議題。共和黨總統(tǒng)參選人特德·科魯茲和馬爾科·盧比奧，民主黨總統(tǒng)參選人伯尼·桑德斯和希拉里·克林頓均表示，當(dāng)選后將提名意識(shí)形態(tài)與本黨接近的人擔(dān)任大法官。由于參議院擁有對(duì)聯(lián)邦法官和高級(jí)行政官員任命的批準(zhǔn)權(quán)力，圍繞大法官空缺提名的黨派斗爭(zhēng)還將蔓延到一些競(jìng)爭(zhēng)最為激烈的參議員競(jìng)選。

雖然2013年民主黨控制的參議院強(qiáng)行改變了司法任命的規(guī)則，規(guī)定只需要獲得參議院簡(jiǎn)單多數(shù)票就可以批準(zhǔn)總統(tǒng)提名的下級(jí)聯(lián)邦法院法官，但這些規(guī)則不適用于最高法院大法官的提名。在目前共和黨控制參議院的情況下，奧巴馬需要本屆參議院所有46名民主黨參議員和至少14名共和黨參議員的投票支持，才能達(dá)到結(jié)束“冗長(zhǎng)發(fā)言”的60票，克服共和黨的阻撓，成功就大法官提名進(jìn)行表決。

公眾對(duì)最高法院的信任度下降

美國(guó)聯(lián)邦法院一向標(biāo)榜“超越政治”，但最高法院大法官的意識(shí)形態(tài)分野與其政治歸屬一致，即自由派都是由民主黨總統(tǒng)提名的，而保守派都是由共和黨提名，這一事實(shí)充分說(shuō)明最高法院已由“法律的仲裁者變?yōu)橐粋€(gè)政治機(jī)構(gòu)”。近年來(lái)在兩黨政治極化的環(huán)境下，參議院否決和阻撓對(duì)總統(tǒng)提名的法官人選進(jìn)行投票表決的越來(lái)越多，以致聯(lián)邦法官屢次出現(xiàn)“空缺危機(jī)”，導(dǎo)致美國(guó)民眾對(duì)最高法院的不滿增加。蓋洛普民調(diào)顯示，2000年，美國(guó)民眾對(duì)聯(lián)邦法院的不滿意率僅為29%，2015年這一人數(shù)上升到50%。美國(guó)皮尤研究中心于去年7月舉行的民調(diào)也顯示，高達(dá)47%的民眾對(duì)最高法院不滿，是近30年來(lái)的最高點(diǎn)，其中對(duì)最高法院只有“很少信心”的人數(shù)自1973年以來(lái)增加了一倍。此次圍繞斯卡利亞空缺的兩黨博弈將進(jìn)一步強(qiáng)化民眾對(duì)最高法院黨派屬性的看法，導(dǎo)致美國(guó)民眾對(duì)最高法院的信任度進(jìn)一步下降。

（作者為清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心高級(jí)研究員）