諸暨市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理現(xiàn)狀問題與策略

楊巧玲　孫杰

【摘 要】如何貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鄉(xiāng)健康發(fā)展，是當(dāng)前廣大干部群眾共同關(guān)心的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理作為一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的工作，對于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)規(guī)劃管理；諸暨；問題；策略

我國實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是在第十一屆三中全會后發(fā)起的，雖然發(fā)起時間相對較晚，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，這在很大程度上提升了我國人均生產(chǎn)總值。盡管如此，我們的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作依然存在很多困難，無法與日益變化的市場經(jīng)濟(jì)相適宜，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要不斷完善創(chuàng)新才能跟上時代的步伐。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的概念

所謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，是指為了實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)城市、村莊和集鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，確定城市、村莊、集鎮(zhèn)的性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城鄉(xiāng)土地，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是指城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批和實(shí)施管理。即通過行政的、法制的、經(jīng)濟(jì)的和社會的管理手段，對城鄉(xiāng)土地的使用和各項(xiàng)建設(shè)活動進(jìn)行控制、引導(dǎo)和監(jiān)督，使之納入城鄉(xiāng)規(guī)劃的軌道，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間上協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)的發(fā)展。

二、諸暨市城鄉(xiāng)規(guī)劃存在的問題

1.集鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋率低

截止2015年底，中心城區(qū)的控規(guī)覆蓋率為83.4%，除去山體、水體和江東下坊門建成區(qū)外，基本做到控規(guī)全覆蓋。各鎮(zhèn)鄉(xiāng)控規(guī)編制情況不盡理想，中心鎮(zhèn)的控規(guī)覆蓋率為45%-65%，其他鎮(zhèn)鄉(xiāng)為10%-45%。城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布以來，目前為止市域范圍內(nèi)尚有嶺北鎮(zhèn)，陳宅鎮(zhèn)，趙家鎮(zhèn)，東和鄉(xiāng)未編制鎮(zhèn)鄉(xiāng)總體規(guī)劃。

各鎮(zhèn)鄉(xiāng)對于控規(guī)編制的積極性不高，習(xí)慣一事一議或上報會議的做法。同時城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定控規(guī)確定的強(qiáng)制性內(nèi)容，如地塊主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套等，不可改變。然而實(shí)踐表明，有的指標(biāo)在實(shí)施過程中必然面臨反復(fù)調(diào)整，因此覺得控制意義不大。而現(xiàn)行技術(shù)條件下難以在控規(guī)編制階段對空間形態(tài)進(jìn)行深入研究；城市建設(shè)（尤其是城市中心區(qū)）對混合發(fā)展用地的需求日益增加，強(qiáng)制性的控制單一的土地利用性質(zhì)往往導(dǎo)致規(guī)劃修改，而控規(guī)的修改要經(jīng)過幾個必定程序和較長的公示時間。同時，規(guī)劃指標(biāo)的確定有直接影響土地的評估價格，牽扯到擬用地單位的直接利益。

2.村莊規(guī)劃設(shè)計相對滯后

2007-2008年編制了諸暨市所有村莊的村莊規(guī)劃；2014年8月，市規(guī)劃局根據(jù)省住建廳《關(guān)于做好農(nóng)房設(shè)計通用圖集修編完善工作的通知》（建村發(fā)[2015]252號）精神，編制完成《諸暨市農(nóng)村住宅方案圖集》。

根據(jù)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)村莊規(guī)劃設(shè)計和農(nóng)房設(shè)計工作的若干意見》要求，2017年實(shí)現(xiàn)村莊設(shè)計全覆蓋。我市共有村莊468個，除市區(qū)、集鎮(zhèn)區(qū)范圍，共有350個村需重新編制村莊規(guī)劃，一般每個村莊規(guī)劃編制費(fèi)用在40萬，考慮經(jīng)費(fèi)因素，該項(xiàng)工作尚未在我市全面啟動。村莊規(guī)劃要進(jìn)行公開招投標(biāo)，中標(biāo)單位水平不一，對諸暨尤其是鎮(zhèn)鄉(xiāng)情況了解不深入，難以提交優(yōu)良的規(guī)劃方案。

鎮(zhèn)鄉(xiāng)層面僅將村莊規(guī)劃作為農(nóng)村宅基地審批的依據(jù)，對村莊規(guī)劃的大局觀不夠，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，涉及審批依據(jù)不足就要求村莊規(guī)劃局部調(diào)整，依法依規(guī)意識不強(qiáng)；村莊規(guī)劃普遍存在現(xiàn)狀地形測繪不更新或無測量經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致規(guī)劃的合理性，可操作性不高，后期放樣矛盾凸顯。

3.規(guī)劃管理薄弱、專業(yè)技術(shù)力量不足

規(guī)劃編制和管理工作專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)要求高，但全市規(guī)劃專業(yè)人員缺乏，且縣市規(guī)劃部門很難引進(jìn)高層次專業(yè)人才。干部隊(duì)伍人手嚴(yán)重不足。隨著“三改一拆”、“無違建”城市創(chuàng)建、低效用地再開發(fā)工作、“四邊三化”、“五水共治”等多項(xiàng)工作同時開展，每個工作組、每個鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）都需要規(guī)劃局派人參加，由于本身技術(shù)人員缺乏，臨時性工作又多，導(dǎo)致人手嚴(yán)重不足。雖然各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)分管城建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和城建辦公室，但相關(guān)工作人員業(yè)務(wù)水平和專業(yè)知識不夠?，F(xiàn)有的規(guī)劃技術(shù)力量與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作需要差距較大，隨著城鄉(xiāng)建設(shè)水平的不斷提高，對規(guī)劃設(shè)計的要求也越來越高，亟需引進(jìn)和充實(shí)規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才。

當(dāng)前執(zhí)法監(jiān)管人員有限，力量相對薄弱；法律、法規(guī)管理未授予規(guī)劃管理部門以行政強(qiáng)制權(quán)；相關(guān)職能部門協(xié)作、聯(lián)動監(jiān)管配合不到位。種種原因造成規(guī)劃實(shí)施過程監(jiān)管、施工圖報審管理等未能及時跟進(jìn)。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理改善策略

1.加強(qiáng)宣傳，提高規(guī)劃嚴(yán)肅性

做好《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》宣傳普及工作。以電臺、電視臺、報刊等新聞媒體為載體，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃宣傳，舉辦大型法制宣傳展，使有關(guān)法律法規(guī)宣傳深入人心。鞏固陣地、廣泛宣傳營造氛圍。在規(guī)劃局專門設(shè)立法律咨詢服務(wù)臺，發(fā)放法律法規(guī)宣傳資料，接受群眾咨詢。解答市民的政策咨詢，將城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城鄉(xiāng)規(guī)劃常用知識、印制宣傳彩頁，免費(fèi)向廣大居民發(fā)放。激發(fā)城鄉(xiāng)居民參與、支持和監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的主動性和積極性，使城鄉(xiāng)居民的規(guī)劃意識、法律意識進(jìn)一步增強(qiáng)，形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭執(zhí)行規(guī)劃，建設(shè)單位自覺落實(shí)規(guī)劃，廣大群眾自覺維護(hù)規(guī)劃的良好氛圍。

大力推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計創(chuàng)新，提高規(guī)劃覆蓋率的同時，探索城市設(shè)計與規(guī)劃有機(jī)結(jié)合，更直觀的解析用地情況，把握空間層次，提高規(guī)劃的合理性，科學(xué)性。

2.保障經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋

將基礎(chǔ)測繪、規(guī)劃設(shè)計經(jīng)費(fèi)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展年度計劃及財政預(yù)算，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)測繪投入持續(xù)增長，各級規(guī)劃全覆蓋。要建立基礎(chǔ)地理信息更新周期和經(jīng)費(fèi)投入、計劃管理等條件相匹配的基礎(chǔ)地理信息更新機(jī)制。建議考慮規(guī)劃設(shè)計經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)場調(diào)研，方案深化、優(yōu)化等諸多必要環(huán)節(jié)；建議在招投標(biāo)過程中設(shè)置合理的條件，如中標(biāo)單位一定要在諸暨承接過鎮(zhèn)鄉(xiāng)總規(guī)，控規(guī)，城市設(shè)計或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃等，以便增強(qiáng)設(shè)計單位對項(xiàng)目的針對性。

3.部門互動，加強(qiáng)執(zhí)行力

規(guī)劃管理向來不僅僅是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的工作，涉及發(fā)改、國土、行政執(zhí)法局等部門單位及各鎮(zhèn)鄉(xiāng)，加強(qiáng)部門互動，定期召開規(guī)劃委員會全體會議。

由于規(guī)劃跟蹤管理全權(quán)委托于行政執(zhí)法局，而行政執(zhí)法局工作人員往往不具備規(guī)劃知識，所以必須加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法人員的法制培訓(xùn)，著力提高依法行政能力。認(rèn)真組織全局執(zhí)法人員學(xué)習(xí)宣傳憲法和國家基本法律制度；學(xué)習(xí)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》以及地方性法規(guī)、規(guī)章。學(xué)習(xí)宣傳與規(guī)劃工作密切相關(guān)的法律、法規(guī)。確保規(guī)劃執(zhí)法人員在工作中能夠正確運(yùn)用城鄉(xiāng)規(guī)劃法和相關(guān)法律法規(guī)。

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