美俄日能源管理體制比較及其啟示

石冬明

能源資源的稟賦、生產(chǎn)、消費(fèi)能力，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著能源管理體制。美俄日都是

經(jīng)濟(jì)大國(guó)，但是由于自身的資源稟賦不同，導(dǎo)致采用了不同的能源管理體制。

中國(guó)應(yīng)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，同時(shí)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，健全和完善能源管理體制。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，能源管理體制在職能上可以分為宏觀管理職能、監(jiān)管職能、資源管理職能。

宏觀管理包括制定能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和宏觀政策，保障能源供需總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、技術(shù)進(jìn)步。監(jiān)管主要是通過(guò)規(guī)章制度監(jiān)督企業(yè)運(yùn)營(yíng)行為，防止和矯正市場(chǎng)失靈。多數(shù)國(guó)家的資源管理職能則由礦產(chǎn)或自然資源管理部門負(fù)責(zé)管理。

美國(guó)、俄羅斯、日本都是主要的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，但是由于自身的資源稟賦不同，導(dǎo)致采用了不同的能源管理體制。

美國(guó)能源管理體制

1973年的世界石油危機(jī)，直接導(dǎo)致美國(guó)統(tǒng)一的宏觀管理部門——能源部的誕生。此前，美國(guó)能源宏觀管理職能分散在諸多部門之中。

根據(jù)1977年的《能源部組織法》，成立了能源部，把各部門分散的職能集中于能源部。能源部負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定、實(shí)施和協(xié)調(diào)美國(guó)的能源戰(zhàn)略與政策。能源部的主要職能包括：制定能源發(fā)展和能源安全戰(zhàn)略與政策，收集、分析能源信息，研發(fā)能源和環(huán)境方面的產(chǎn)品，負(fù)責(zé)核安全事務(wù)的管理。

聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)和各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)能源市場(chǎng)監(jiān)管職能。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)跨州的能源市場(chǎng)監(jiān)管工作，各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)各州的能源市場(chǎng)監(jiān)管工作。由于美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，能源監(jiān)管權(quán)力采用了分權(quán)管理模式。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)是由聯(lián)邦電力委員會(huì)根據(jù)1977年的《能源部組織法》改組而來(lái)。

聯(lián)邦能源管理委員會(huì)主要職能包括：監(jiān)管跨州的輸電價(jià)格，監(jiān)管電力市場(chǎng)的運(yùn)作，監(jiān)管跨州天然氣、石油管道和天然氣批發(fā)價(jià)格，審批天然氣建設(shè)設(shè)施，監(jiān)管企業(yè)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)報(bào)告，對(duì)于違反相關(guān)規(guī)定的企業(yè)或個(gè)人進(jìn)行民事處罰。

各州的公用事業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管本州包括能源事務(wù)在內(nèi)的公用事業(yè)。各州的公用事業(yè)委員會(huì)有權(quán)監(jiān)管本州的電力和天然氣的零售業(yè)務(wù)，批準(zhǔn)發(fā)電和輸配電項(xiàng)目的建設(shè)，監(jiān)管市政電力系統(tǒng)。

內(nèi)政部礦產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)能源資源的管理。石油、天然氣、煤炭等一次能源屬于礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源屬于自然資源。美國(guó)內(nèi)政部管理美國(guó)外大陸架的石油、天然氣和其它礦產(chǎn)資源，負(fù)責(zé)管理征收、審核和分配來(lái)自聯(lián)邦和印第安人土地上的礦產(chǎn)收入。

俄羅斯能源管理體制

2008年，俄羅斯成立了俄羅斯聯(lián)邦能源部，作為梅德韋杰夫政府改革的一部分。梅德韋杰夫政府把工業(yè)和能源部改組為工業(yè)部，把相關(guān)能源領(lǐng)域的政策制定權(quán)剝離出來(lái)，納入新成立的能源部。把原來(lái)的聯(lián)邦能源署并入到新成立的能源部。能源部成為統(tǒng)一進(jìn)行能源宏觀管理的政府部門，負(fù)責(zé)制定能源領(lǐng)域的政策。俄羅斯建立了大體上很類似于美國(guó)能源部的機(jī)構(gòu)。

聯(lián)邦能源委員會(huì)、反壟斷部、油氣管道委員會(huì)負(fù)責(zé)能源市場(chǎng)監(jiān)管職能。根據(jù)俄羅斯的1995年的《自然壟斷法》，聯(lián)邦能源委員會(huì)成為能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管天然氣的生產(chǎn)、輸送、儲(chǔ)存、配送和銷售，并確定天然氣的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。同樣是根據(jù)1995年的《自然壟斷法》界定了自然壟斷的范圍，并建了反壟斷部。反壟斷部是國(guó)家專門反壟斷機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定和實(shí)施反托拉斯政策及對(duì)市場(chǎng)壟斷進(jìn)行管制。2000年成立的油氣管道委員會(huì)取代原來(lái)的石油出口協(xié)調(diào)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)監(jiān)管油氣管道系統(tǒng)。

自然資源和環(huán)境部負(fù)責(zé)能源資源的管理，包括能源資源在內(nèi)的各種自然資源的調(diào)查、勘探、開發(fā)和規(guī)劃都由自然資源和環(huán)境部負(fù)責(zé)管理。

日本能源管理體制

日本經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省統(tǒng)一負(fù)責(zé)宏觀管理職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能和資源管理職能，而且呈現(xiàn)權(quán)力集中化的趨勢(shì)。

戰(zhàn)后日本政府的能源管理職能曾經(jīng)分散在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的礦山局、礦山保安局、煤炭局等部門。20世紀(jì)50年代至60年代早期，日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)得益于當(dāng)時(shí)世界上廉價(jià)且充足的能源供給。在20世紀(jì)60年代時(shí)經(jīng)過(guò)改革，日本政府的能源管理職能趨向集中。1973年設(shè)立了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬的資源能源廳，統(tǒng)一管理能源事務(wù)。

經(jīng)過(guò)1973年、1979年兩次世界石油危機(jī)的打擊后，日本政府進(jìn)一步增強(qiáng)了對(duì)能源的集中管理。核能管理方面，2001年設(shè)立了隸屬經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省資源能源廳的原子能安全保安院。2011年福島核泄漏發(fā)生后，在環(huán)境省下設(shè)立了原子能規(guī)劃委員會(huì)，2012年廢止了原子能安全保安院。

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬的資源能源廳是負(fù)責(zé)能源管理的主要機(jī)構(gòu)?！赌茉凑呋痉ā?、《電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》、《促進(jìn)新能源利用特別措施法》規(guī)定了經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的職能范圍，其職能包括相關(guān)能源事業(yè)的批準(zhǔn)及取消，對(duì)從事石油、電力、天然氣事業(yè)等事業(yè)者收取相關(guān)費(fèi)用等內(nèi)容。

美俄日能源管理體制的比較

美俄都由能源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)能源的宏觀管理，但運(yùn)作方式有所不同。

美俄經(jīng)過(guò)改革，把原來(lái)分散的能源宏觀職能集中到能源部。能源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)中央一級(jí)的能源戰(zhàn)略、規(guī)劃和宏觀政策管理。能源部的設(shè)立是宏觀管理思想的體現(xiàn)，也是能源大國(guó)的客觀需要。能源部實(shí)現(xiàn)了全面、高效、獨(dú)立的管理。

不過(guò)，美俄兩國(guó)的能源部在其功能運(yùn)作上又有一定差異。美國(guó)是典型的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，它的能源宏觀管理更加強(qiáng)調(diào)促進(jìn)市場(chǎng)效率。美國(guó)能源部在能源信息收集和分析領(lǐng)域、能源科學(xué)研究領(lǐng)域也起到了重要的作用。俄羅斯雖然也是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的國(guó)家，但是由于不同程度地受到其傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理體制的影響，俄羅斯的能源宏觀管理更加側(cè)重于政府的控制，并利用本國(guó)能源資源的優(yōu)勢(shì)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

俄羅斯政府對(duì)能源產(chǎn)業(yè)過(guò)度控制，反而對(duì)能源的利用效率產(chǎn)生不利影響。俄羅斯政府的過(guò)度控制使得國(guó)內(nèi)過(guò)低的能源價(jià)格導(dǎo)致能源使用效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重。在國(guó)際能源價(jià)格持續(xù)走高時(shí)依靠豐富的能源出口維持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，卻使國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)乏力。一旦國(guó)際能源價(jià)格轉(zhuǎn)入低迷階段，俄羅斯經(jīng)濟(jì)也就陷入到困境之中。

美俄的能源宏觀管理、市場(chǎng)監(jiān)管部門分別設(shè)立，屬于國(guó)際上主流的模式。

美國(guó)能源部負(fù)責(zé)能源宏觀管理，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管；俄羅斯能源部負(fù)責(zé)能源宏觀管理，聯(lián)邦能源委員會(huì)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管。美俄負(fù)責(zé)能源宏觀管理與負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管的部門都是獨(dú)立設(shè)立的機(jī)構(gòu)。

英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利等世界主要經(jīng)濟(jì)體都采取類似體制。這種管理模式把宏觀和微觀層面的職能區(qū)分開來(lái)，避免政策規(guī)劃與市場(chǎng)監(jiān)管手段錯(cuò)位。不過(guò)，也要看到美俄兩國(guó)的市場(chǎng)監(jiān)管水平存在差異，俄羅斯市場(chǎng)監(jiān)管的法治環(huán)境不健全，市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性仍然不夠。

日本沒(méi)有獨(dú)立的能源管理部門，所有能源管理職權(quán)幾乎都集中在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省下屬的資源產(chǎn)業(yè)廳。

日本能源的宏觀管理職能、市場(chǎng)監(jiān)管職能和資源管理職能高度集中于一體。日本作為一個(gè)西方經(jīng)濟(jì)大國(guó)，其能源管理體制與多數(shù)西方大國(guó)迥異。這種體制是日本根據(jù)本國(guó)國(guó)情建立的。這種體制對(duì)于保障作為能源貧乏國(guó)的日本充分獲得能源供給，提高能源管理效率起到了一定作用。

美俄日能源管理體制的啟示

能源資源的稟賦、生產(chǎn)、消費(fèi)能力，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，影響著能源管理體制。

美日都是世界主要經(jīng)濟(jì)大國(guó)，都是發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，都是重要的能源進(jìn)口國(guó)，但是兩國(guó)能源管理體制差異很大。美俄兩國(guó)的能源管理體制卻比較類似。究其原因，在于美俄都是能源資源相對(duì)豐富的大國(guó)，都具有很強(qiáng)的一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)能力，不同于日本這種自身能源資源貧乏的能源進(jìn)口國(guó)。美俄能源生產(chǎn)部門復(fù)雜，產(chǎn)業(yè)鏈完整，因而在能源管理上需要較為清晰的職能分類，既需要統(tǒng)一的能源部，又需要體現(xiàn)專業(yè)化的獨(dú)立市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

不過(guò)，由于俄羅斯的市場(chǎng)機(jī)制和法律體系不完善，其能源管理體制的功能不夠完善，運(yùn)行效果還有待提高。日本99%的一次能源依靠進(jìn)口，國(guó)內(nèi)能源生產(chǎn)量極小。日本不需要復(fù)雜的能源管理體系，一個(gè)集中統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省內(nèi)部的能源管理部門，可能會(huì)更加有利于保障能源的供給和經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。

美國(guó)、日本的能源管理體制是發(fā)達(dá)國(guó)家的兩個(gè)典型。美國(guó)能源的宏觀管理、監(jiān)管、資源管理分立的模式，對(duì)于具有一定資源稟賦的經(jīng)濟(jì)大國(guó)具有借鑒意義。日本沒(méi)有照搬其他西方大國(guó)的能源管理體制，而采取了由經(jīng)濟(jì)部門集中管理的模式。日本經(jīng)驗(yàn)的啟示是要根據(jù)本國(guó)國(guó)情，確定適合本國(guó)的能源管理體制。

俄羅斯能源管理體制改革選擇了類似于美國(guó)的方向。雖然俄羅斯能源體制的機(jī)構(gòu)設(shè)置上類似于美國(guó)，但是其功能和運(yùn)行仍然沒(méi)有充分體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制。俄羅斯的啟示是一個(gè)完善能源管理體制不僅要有適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置，還要有完善的功能運(yùn)行。

中國(guó)應(yīng)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，同時(shí)借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，健全和完善能源管理體制。

中國(guó)能源的宏觀管理職權(quán)很分散，與能源相關(guān)的戰(zhàn)略、政策與規(guī)劃的制定權(quán)和管理權(quán)分布在國(guó)家能源委員會(huì)、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、工信部、水利部、財(cái)政部、科技部、農(nóng)業(yè)部等諸多部門，能源市場(chǎng)的監(jiān)管職能分布在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局、水利部、商務(wù)部、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等多部門。

另外，中石油、中石化、國(guó)家電網(wǎng)等超大型國(guó)有公司仍然保留著某些政府職能。國(guó)內(nèi)一直存在著是否要建立一個(gè)統(tǒng)一進(jìn)行政策管理的能源部，以及是否要建立一個(gè)獨(dú)立的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的爭(zhēng)論。

中國(guó)是能源進(jìn)口量巨大的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，且本國(guó)具有很強(qiáng)的能源生產(chǎn)能力。中國(guó)的能源國(guó)情與美國(guó)比較接近。美國(guó)權(quán)責(zé)比較清晰的管理體制、獨(dú)立且專業(yè)化的監(jiān)管、規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制都值得中國(guó)借鑒。

2010年建立的國(guó)家能源委員會(huì)是為了在目前能源宏觀管理權(quán)力分散的狀況下，加強(qiáng)協(xié)調(diào)而成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，它無(wú)法替代美國(guó)能源部那種職能。我們可以考慮建立一個(gè)能源部，但必須是保障市場(chǎng)機(jī)制充分運(yùn)行前提下的權(quán)力邊界清晰的能源部，而不是1988-1993年那個(gè)政企不分且權(quán)責(zé)不清的舊能源部。

2013年，中國(guó)的國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)被整合到國(guó)家能源局，沒(méi)有像美國(guó)聯(lián)邦電力委員會(huì)那樣改組為獨(dú)立的能源監(jiān)管委員會(huì)，走了國(guó)際上非主流的監(jiān)管路線。雖然中國(guó)能源市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)分散在許多部門，但國(guó)家發(fā)改委在能源價(jià)格、項(xiàng)目投資審批上擁有重要權(quán)力，國(guó)家能源局又是由國(guó)家發(fā)改委管理的，此種整合可能有利于監(jiān)管職權(quán)的統(tǒng)一。這種整合有其合理之處，況且未來(lái)還有改革的空間，不見(jiàn)得完全復(fù)制別國(guó)的體制。在改革過(guò)程中，要注意吸取我國(guó)傳統(tǒng)體制和俄羅斯的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷深化市場(chǎng)機(jī)制，減少不必要的行政干預(yù)，完善能源監(jiān)管法律體系，才能確保機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)。

（作者供職于北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院世界新能源戰(zhàn)略研究中心）