以協(xié)調發(fā)展理念謀劃區(qū)域發(fā)展新格局

范恒山

核心要點：

當前我國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，新形勢下制定和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，要正確處理好一系列重大關系，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，努力塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

制度體系的建設和實施方案的設計，既要堅持市場經濟方向，又要從我國具體實際出發(fā)；既要保障整體利益，又要兼顧地方合理需求；既要體現(xiàn)中央的統(tǒng)籌指導作用，又要充分發(fā)揮地方的積極性。

社會主義制度是追求公平正義的制度，我們建設市場經濟也必須維護市場競爭的公平性，保障市場公平、公正和有序運行，這是十分重要的，也是毋庸置疑的。

區(qū)域板塊越細分，區(qū)域規(guī)劃的指導性、針對性就越強，也越能精準發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，解決其所面臨的瓶頸制約。所以我們必須進一步細化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進一步縮小區(qū)域政策單元。

各地的水土環(huán)境、地質狀況、資源稟賦等差別很大，應當把握各自的區(qū)情，最大限度地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢。國家也應基于各地的具體情況，統(tǒng)籌進行區(qū)域空間布局，特別是產業(yè)布局。

黨的十八屆五中全會描繪了“十三五”時期我國發(fā)展的新藍圖，創(chuàng)造性提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，為我國經濟社會發(fā)展行穩(wěn)致遠提供了基本遵循。中央經濟工作會議進一步指出，促進區(qū)域發(fā)展，要更加注重人口經濟和資源環(huán)境空間均衡。貫徹落實五中全會和中央經濟工作會議精神，必須增強發(fā)展協(xié)調性，在協(xié)調發(fā)展中拓寬發(fā)展空間，在加強薄弱領域中增強發(fā)展后勁。當前我國經濟社會發(fā)展進入新常態(tài)，新形勢下制定和實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，要正確處理好一系列重大關系，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，努力塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局。

一、處理好維護市場競爭公平性與強化對特殊地區(qū)支持的關系

社會主義制度是追求公平正義的制度，我們建設市場經濟也必須維護市場競爭的公平性，保障市場公平、公正和有序運行，這是十分重要的，也是毋庸置疑的。但據此質疑甚至否定區(qū)域戰(zhàn)略中對一些特殊地區(qū)的支持，卻是不正確的。一種比較有代表性的觀點認為，目前國家對一些區(qū)域實施的支持性優(yōu)惠政策，妨礙了市場公平競爭，破壞了統(tǒng)一市場規(guī)則，應予以廢止。實際上這是一種誤解。

從過去的實踐看，在區(qū)域戰(zhàn)略層面實施支持性優(yōu)惠政策大體有兩種情況。一種情況，是對欠發(fā)達地區(qū)特別是“老少邊窮”地區(qū)實行的所得稅優(yōu)惠等政策。比如對西部地區(qū)實行15%的所得稅優(yōu)惠政策、對贛南等原中央蘇區(qū)所采取的相關優(yōu)惠政策等。對這些地區(qū)加以支持既是改變其貧困落后面貌的需要，又是推進基本公共服務均等化的需要。從一個方面來說，這些地方基礎差、底子薄、貧窮落后，單靠自身努力，很難改變其生產生活狀況落后于全國平均水平的狀態(tài)，必須依靠國家政策支持和地區(qū)對口支援，助其趕超，加快縮小其與發(fā)達地區(qū)的發(fā)展差距，爭取與全國其他地區(qū)同步實現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化。從另一個方面來說，加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，恰恰是為了體現(xiàn)平等公正的原則。市場公平性的核心內容是機會均等、發(fā)展權利均等。長期以來，為了支持工業(yè)的發(fā)展、支持城市的發(fā)展、支持沿海地區(qū)率先發(fā)展，農村、中西部地區(qū)作出了重要貢獻，如農產品的低價銷售、土地和勞動力等生產要素的廉價供應等。大部分農村、中西部地區(qū)仍然是欠發(fā)達地區(qū)，對這些地區(qū)的發(fā)展給予積極的、適當的支持，實際上是一種有限的補償。也就是說，在基本公共服務的提供上，區(qū)域間存在著嚴重的不平等，政府對農村、中西部地區(qū)所提供的公共服務遠遜于城市、東部地區(qū)。因此，對欠發(fā)達地區(qū)的支持，特別是在提供基本公共服務方面的支持，其實是一種必要的“還賬”，是體現(xiàn)社會主義市場經濟公平公正原則的必然要求。而且，在已經存在著較大地區(qū)差距的情況下，僅靠市場機制是難以實現(xiàn)縮小區(qū)域差距、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的，必須發(fā)揮政府的作用，通過必要的政策支持等手段來加快解決地區(qū)差距過大的問題。這種做法不僅不違背市場的公正性，而恰恰是追求公正性和保證發(fā)展權利均等化的體現(xiàn)。實踐表明，正是通過強有力的分類指導的區(qū)域政策，扭轉了長期以來經濟增長速度東高西低的狀況和地區(qū)差距不斷擴大的趨勢，為促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展奠定了堅實的基礎。還要強調的是，欠發(fā)達地區(qū)特別是“老少邊窮”地區(qū)需求潛力巨大，蘊藏的發(fā)展?jié)摿σ彩志薮?，以適度的優(yōu)惠政策激發(fā)這種需求、激活這種潛力，進而發(fā)揮這些地區(qū)的“后發(fā)優(yōu)勢”，對于促進經濟穩(wěn)定增長、實現(xiàn)社會大局的持續(xù)穩(wěn)定，是十分重要和必要的。

另一種情況，是對一些發(fā)展改革實驗區(qū)和示范區(qū)實行的某些優(yōu)惠政策。比如對橫琴的粵港澳合作示范區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)、平潭綜合實驗區(qū)實行了一些稅收優(yōu)惠政策。這些實驗區(qū)和示范區(qū)是探索發(fā)展改革特別是優(yōu)化促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展路徑與方式的試驗平臺，在政策設計上，既考慮了試驗主題的需要，也考慮了周邊環(huán)境、國際通行做法和改革探索的要求。這類實驗區(qū)和示范區(qū)的一部分設立在條件較好的經濟發(fā)達地區(qū)，但這與對發(fā)達地區(qū)全面實行優(yōu)惠政策完全是兩碼事。這種優(yōu)惠政策實際上是一種先行先試政策，其目的在于積累經驗、摸索道路、提供示范。

因此，我們在制定實施區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略過程中，必須堅持從實際出發(fā)，要始終注重維護市場的公平性，保證各地區(qū)和全體勞動者能夠享有平等的發(fā)展機會，獲得均等化的基本公共服務；同時，必須堅持分類指導，對處于不同發(fā)展階段的地區(qū)給予差異化的政策支持，并基于試驗示范的要求給予相關試驗平臺以特殊的政策安排。

二、處理好重點制定實施跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與著力縮小區(qū)域政策單元的關系

由國家主導制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，是推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的一個重要特色和手段。“十三五”時期，中央強調要促進協(xié)調發(fā)展，這意味著把國家主導制定區(qū)域規(guī)劃的重點放到跨省區(qū)、跨大區(qū)域層面，加強對西部、東北、中部、東部四大板塊發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調，推動沿大江大河沿邊沿海和沿重要交通干線的經濟增長帶建設。第一，從事權看，編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是地方政府包括省級政府難以推動的，理應由國家承擔，但我國地域遼闊、區(qū)情復雜、行政層級眾多、區(qū)域板塊大小交錯，國家很難包辦所有層級和區(qū)塊的區(qū)域規(guī)劃制定。第二，從現(xiàn)實基礎看，這些年國家組織制定了一系列各種類型的區(qū)域規(guī)劃，不僅基本覆蓋了各個省區(qū)和重點地區(qū)，而且為進一步細化區(qū)域規(guī)劃的制定打下了基礎、提供了示范。隨著“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經濟帶三大重要戰(zhàn)略的推出，國家重點組織跨省區(qū)、跨大區(qū)域層面區(qū)域規(guī)劃制定的特點和成效都已得到明顯體現(xiàn)。

但如果據此認為國家只能制定跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，就不那么正確了；甚至認為不需要制定省區(qū)內或較小區(qū)域板塊的區(qū)域規(guī)劃，那就更加錯誤了。各個地區(qū)自然、經濟、社會發(fā)展條件差異顯著，這種基本國情決定了我們必須實施分類指導。實施分類指導，在空間上必須突出重點，即分散進行、分塊規(guī)劃、分別實施。從理論上說，區(qū)域板塊越細分，區(qū)域規(guī)劃的指導性、針對性就越強，也越能精準發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢，解決其所面臨的瓶頸制約。所以我們必須進一步細化區(qū)域規(guī)劃的空間板塊，進一步縮小區(qū)域政策單元。從這個意義上講，仍然要根據各自具體情況組織編制各省域內的區(qū)域規(guī)劃。一般邏輯是，國家重點組織編制跨省區(qū)、跨大區(qū)域的區(qū)域規(guī)劃，省級政府重點組織編制跨地市行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃，以此類推，一直細化到最必要的空間板塊的規(guī)劃編制，形成多級聯(lián)動、各負其責、一體貫通的區(qū)域規(guī)劃研究制定工作局面。

必須指出的是，一些關乎改革發(fā)展大局的重要功能區(qū)和試驗區(qū)的規(guī)劃和方案，盡管在省級區(qū)域內，但仍需國家組織制定或指導制定，是屬于國家的事權和職責。一是因為這些功能區(qū)和試驗區(qū)承擔著重大的改革發(fā)展使命，關乎全局，涉及長遠；二是因為這些功能區(qū)和試驗區(qū)的許多突破性的先行先試政策需要國家相關部門研究并賦予；三是這些功能區(qū)和試驗區(qū)的探索極具創(chuàng)新性，也極具風險性，需要國家統(tǒng)籌協(xié)調和指導推動。

三、處理好統(tǒng)籌區(qū)域空間布局和建立區(qū)際利益平衡機制的關系

各地的水土環(huán)境、地質狀況、資源稟賦等差別很大，應當把握各自的區(qū)情，最大限度地發(fā)揮自身比較優(yōu)勢。國家也應基于各地的具體情況，統(tǒng)籌進行區(qū)域空間布局，特別是產業(yè)布局。這體現(xiàn)了全國一盤棋的需要，有利于國家的發(fā)展和長治久安。從靜態(tài)看，地方的發(fā)展格局和國家的空間布局是一致的，或者說地方意志和國家意志是統(tǒng)一的。但從動態(tài)看，一些地區(qū)的發(fā)展需求難免會與國家統(tǒng)籌區(qū)域空間布局的要求產生矛盾，在變化發(fā)展的外部環(huán)境和日趨激烈的競爭狀態(tài)下，原有的地區(qū)比較優(yōu)勢可能會轉換成比較劣勢，從而產生適應外部條件創(chuàng)新發(fā)展構筑新的比較優(yōu)勢的需求與刺激。例如，糧食問題關乎民族生存和國家安全，為確保糧食安全，國家統(tǒng)籌布局，以區(qū)域資源稟賦為基礎劃定了一批糧食主產區(qū)。但糧食附加值低，主產區(qū)光靠種糧難以實現(xiàn)跨越式發(fā)展。為了加快實現(xiàn)現(xiàn)代化，糧食主產區(qū)必然要求“退農進工”，轉向發(fā)展非農產業(yè)特別是附加值較高的產業(yè)。這種想法或做法，從局部看無可非議，但從全局看，國家糧食安全將得不到保障，國家長治久安也將面臨威脅。這就給我們提出了一個重大問題，如何既維護國家的統(tǒng)一空間布局，又使各地的發(fā)展水平不至于形成過大差距，盡可能同步實現(xiàn)全面小康？對此，有必要采取科學方式對因承擔全局職責而付出代價的地方進行補償，也有必要采取有效措施來支持這些地區(qū)加快發(fā)展。一方面，各相關地區(qū)應在不影響國家統(tǒng)一空間布局前提下，充分挖掘自身潛力和有效利用外部條件，努力提升產業(yè)發(fā)展水平和經濟效益。比如，糧食主產區(qū)要探索在不犧牲農業(yè)和糧食生產的前提下，走工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調發(fā)展的路子。另一方面，國家要推動建立區(qū)際利益平衡機制，通過這一機制，對那些按照國家統(tǒng)一空間布局發(fā)展附加值相對較低產業(yè)的地區(qū)給予合理的補償和必要的支持。

對于促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展來說，建立區(qū)際利益平衡機制已刻不容緩。從現(xiàn)實基礎出發(fā)，要著力在兩個方面進行探索。一是建立健全稀缺資源、重要農產品的價格形成和補償機制，有效平衡輸出地和輸入地的利益關系。價格決定應以市場為基礎，綜合考慮國際國內水平、地區(qū)發(fā)展需要和社會承受能力。補償機制可以是縱向財政專項轉移的方式，也可以是橫向對接的區(qū)域補貼方式，還可以把兩者結合起來。二是探索市場化的生態(tài)補償機制，促進毗鄰地區(qū)和重點流域上下游地區(qū)建立環(huán)境保護與經濟發(fā)展相協(xié)調的制度體系。在此基礎上，還可以推動建立跨地區(qū)投資、產業(yè)轉移等重大事項的利益分享機制，促進區(qū)域間在基礎設施建設、產業(yè)升級等方面的良性互動。通過上述努力，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

處理好上述三個方面的關系，不僅要在戰(zhàn)略層面正確認識和科學把握，而且要在戰(zhàn)術層面深化研究和精心設計。制度體系的建設和實施方案的設計，既要堅持市場經濟方向，又要從我國具體實際出發(fā)；既要保障整體利益，又要兼顧地方合理需求；既要體現(xiàn)中央的統(tǒng)籌指導作用，又要充分發(fā)揮地方的積極性。