淺析美國民主制度的發(fā)展過程

劉鵬

摘 要：美國民主制度自出現(xiàn)至今，一直處于不斷地發(fā)展和完善中。分析美國民主制度的發(fā)展過程，先從明確美國民主制度的定義入手，再分四個階段逐步展現(xiàn)自創(chuàng)建以來美國民主制度的發(fā)展軌跡，以每一階段中具有代表性的美國總統(tǒng)的民主制度改革為線索，突出每一階段民主制度各自的發(fā)展特點(diǎn)與改革趨勢，從宏觀上反映出美國民主制度起源和發(fā)展的全過程。

關(guān)鍵詞：民主制度；分權(quán)制衡；自由；三權(quán)分立

中圖分類號：K704 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0166-02

當(dāng)今世界各國建立的民主制度各有不同，其政策和表象也各有特點(diǎn)。對于美國的民主制度，學(xué)者們已經(jīng)給出了較為明確的定義，“美國民主制度的精髓是憲法所規(guī)定的分權(quán)制衡機(jī)制，尤其是三權(quán)分立制、聯(lián)邦機(jī)制及其他權(quán)力與權(quán)力之間的互相鉗制?！盵1]事實(shí)證明，美國的民主制度在追求民主的同時保持了美國政府的有效運(yùn)作，是一種行之有效的政治制度。自1789年4月30日，華盛頓（1789—1797年）在紐約宣誓就任美國第一任總統(tǒng)并著手組建第一屆民主制政府以來，各屆總統(tǒng)都對民主制度在不同時期的變化、發(fā)展、完善或多或少地做出了貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，根據(jù)時間線索，美國民主制度的發(fā)展過程大致可分為：19世紀(jì)上半期、19世紀(jì)后半期至20世紀(jì)初、一戰(zhàn)至二戰(zhàn)、戰(zhàn)后至今四個階段。

一、19世紀(jì)上半期

19世紀(jì)上半期美國民主制度的發(fā)展主要包括兩位總統(tǒng)的民主政治改革，即杰斐遜民主和杰克遜民主。

1.杰斐遜（1801—1809年）的民主政治。杰斐遜的就職演說被稱為是“闡述民主哲學(xué)的經(jīng)典之作”，充分體現(xiàn)了杰斐遜的民主政治主張。他呼吁服從多數(shù)人的意志，保護(hù)少數(shù)人的權(quán)利。他說：“多數(shù)人的意愿，雖然在任何情形下都應(yīng)采用，但那種意愿必須合理，才能站得住腳；而且少數(shù)人也有同等權(quán)利，必須受平等的法律保護(hù)，如果加以侵犯，便是壓制?！苯莒尺d高舉資產(chǎn)階級共和制和資產(chǎn)階級民主的旗幟，宣稱：“我們應(yīng)當(dāng)秉著勇氣和信心，繼續(xù)維持我們自己那種聯(lián)邦與共和原則，擁護(hù)聯(lián)邦和代議制政府?！薄耙o予人人以平等和公正的待遇，不問其地位或宗教上或政治上的信仰”；“注意維護(hù)人民的選舉權(quán)”；“保障宗教自由及出版自由”，“保障人身自由”，“實(shí)行文權(quán)高于軍權(quán)”，“維護(hù)各州政府的一切權(quán)利”[2]。杰斐遜對自由和民主的追求，充分表現(xiàn)在《獨(dú)立宣言》和《就職演說》中，就職演說就是杰斐遜的施政綱領(lǐng)，維護(hù)了新建立起來的民主制度，被稱為“杰斐遜民主”。

2.杰克遜（1829—1837年）的民主政治。杰克遜改革了總統(tǒng)選舉制度，由國會核心會議推選總統(tǒng)候選人的傳統(tǒng)做法被廢除，普選制和通過本黨代表大會推選黨的普選總統(tǒng)候選人逐漸形成制度。這種面向選民而不只是少數(shù)政治領(lǐng)袖的選舉制度，使廣大人民的政治作用得以確定。他健全總統(tǒng)制，擴(kuò)大總統(tǒng)權(quán)力，建立了美國歷史上最早的總統(tǒng)智囊團(tuán)，并宣稱：“我已習(xí)慣于洗耳恭聽別人的意見，但把決定權(quán)留給自己，按自己的想法行事?！彼S護(hù)聯(lián)邦統(tǒng)一，反對國家分裂。當(dāng)時南、北經(jīng)濟(jì)差異加劇，憲法又未明確規(guī)定各州沒有分離權(quán)，也未規(guī)定防止分離的具體措施。1832年12月10日，杰克遜發(fā)表《對南卡羅來納人民的公告》，宣布聯(lián)邦永存，聯(lián)邦權(quán)力至上，“使用武力破壞一國政府是犯法”，暫時緩解了聯(lián)邦分裂的危機(jī)。他還改革公職制度，“糾正那些造成聯(lián)邦政府的任命權(quán)和選舉自由兩相沖突的陋習(xí)”，廢除了公職終身制，采取輪流擔(dān)任公職，使人民參政的機(jī)會有所增加，擴(kuò)大了資產(chǎn)階級的統(tǒng)治基礎(chǔ)。杰克遜政府的種種政治經(jīng)濟(jì)改革，被稱為“杰克遜民主”[3]。

二、19世紀(jì)后半期至20世紀(jì)初

19世紀(jì)后半期至20世紀(jì)初美國民主制度的發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面。

1.行政權(quán)力的膨脹，出現(xiàn)了國會權(quán)力削弱、總統(tǒng)權(quán)力增強(qiáng)的趨勢。在內(nèi)戰(zhàn)之后的“南方重建”過程中，國會一度取得了壓倒總統(tǒng)的優(yōu)勢地位，通過各種常設(shè)委員會控制著諸多行政部門，其權(quán)威達(dá)到頂峰，形成所謂的“國會政府”。但是，這種格局只是曇花一現(xiàn)，不久，權(quán)力重心便開始向總統(tǒng)方面轉(zhuǎn)移，國會把越來越廣泛的自由裁定權(quán)授予總統(tǒng)，使總統(tǒng)在許多重大事務(wù)中享有獨(dú)立的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。立法否決權(quán)作為總統(tǒng)牽制國會立法活動的強(qiáng)有力武器越來越經(jīng)常地使用。1870年一項國會法案，授權(quán)總統(tǒng)使用軍隊，擴(kuò)大了總統(tǒng)的軍事權(quán)。進(jìn)入20世紀(jì)后，權(quán)力向總統(tǒng)手中集中的趨勢愈益加強(qiáng)。隨著進(jìn)步運(yùn)動的一步步發(fā)展，政府又加強(qiáng)了對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)力。經(jīng)過了西奧多·羅斯福（1901—1909年）和塔夫托（1909—1913年），到了威爾遜（1913—1921年）時終于出現(xiàn)了“強(qiáng)有力的總統(tǒng)統(tǒng)治”。但這時，國會對總統(tǒng)依然有很大的限制力。

2.政治民主的擴(kuò)大。19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國在政治上的民主改革，是在聲勢浩大的進(jìn)步運(yùn)動的影響下展開的，主要是在各州和各城市進(jìn)行，最終影響到全國各地。1913年，憲法第17條修正案規(guī)定了由選民直接選舉聯(lián)邦參議員的辦法。1916年，美國大多數(shù)州實(shí)行了直接預(yù)選制，即改由黨的代表大會提名候選人為由人民直接提名候選人。一戰(zhàn)前，有20多個州實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)制權(quán)，即由選民直接提出法案并表決通過就成為法律，而無須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)，限制了國會的權(quán)力，擴(kuò)大了人民的民主權(quán)利。一戰(zhàn)前，有11個州實(shí)行了罷免權(quán)，人民可以罷免官員，增強(qiáng)了人民對政府官員的監(jiān)督。在投票方式上也有改進(jìn)，普遍實(shí)行了秘密投票制。

3.政府結(jié)構(gòu)趨于完善。其中，最具有民主性的體制改革是“委員會—經(jīng)理制”的市政管理體制的采用。這個體制既保存了市政委員會制的民主成分——通過民主選舉產(chǎn)生，以民主方式制定法律和政策——又增加了目的在于發(fā)揮專家特長的經(jīng)理管理的成分，換句話說，這個體制把企業(yè)管理原則引進(jìn)了民主的市政管理中來。在這個體制下，既能照顧到市民各個集團(tuán)的利益，又能發(fā)揮工作效率。這個體制把民主管理與專家治市結(jié)合為一體。到20世紀(jì)初，美國已有數(shù)百個城市實(shí)行了委員會—經(jīng)理制。

4.進(jìn)步運(yùn)動。美國總統(tǒng)采取社會立法的形式在社會領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行各種調(diào)整，這意味著國家政策從過去的自由放任向?qū)ι鐣?jīng)濟(jì)生活干預(yù)過渡?？偨y(tǒng)的權(quán)利擴(kuò)大，國家的職能也隨之?dāng)U大。尤其是這期間對托拉斯所做出的種種限制，更是影響深遠(yuǎn)?？死蛱m（1885—1893年）任內(nèi)通過了“謝爾曼反托拉斯法”，其后歷次反壟斷法案皆脫胎于此。后來西奧多·羅斯福贏得了“托拉斯大克星”的稱號，威爾遜也舉起了反托拉斯的旗幟，但目的并不是消滅托拉斯本身，而是使托拉斯更加完善。

三、一戰(zhàn)至二戰(zhàn)

一戰(zhàn)至二戰(zhàn)期間美國民主制度的發(fā)展，可分為兩個階段。

1.1929—1933年經(jīng)濟(jì)危機(jī)前，國會加強(qiáng)制衡能力，制衡總統(tǒng)階段。盡管在威爾遜（1913—1921年）時代出現(xiàn)了“強(qiáng)有力的總統(tǒng)統(tǒng)治”，但是國會對總統(tǒng)仍然有很大的限制能力。比如，威爾遜帶著自己制定的“十四點(diǎn)原則”參加凡爾賽會議，倡議成立國際聯(lián)盟。但由于威爾遜在美國國會中未獲得多數(shù)支持，美國參議院拒絕批準(zhǔn)凡爾賽條約，也拒絕加入國聯(lián)。之后的哈定（1921—1923年）、柯立芝（1923—1929年）和胡佛（1929—1933年）都采取自由放任和“無為而治”的政策，不但在經(jīng)濟(jì)上不加干預(yù)，而且在政治上碌碌無為。國會對總統(tǒng)的制衡能力加強(qiáng)，而總統(tǒng)在政治上也無所建樹。

2.經(jīng)濟(jì)危機(jī)和二戰(zhàn)爆發(fā)，特殊時期總統(tǒng)權(quán)力急劇增強(qiáng)、國會權(quán)力空前縮小、人民民主權(quán)利得以加強(qiáng)的階段。富蘭克林·羅斯福（1933—1945年）為了應(yīng)付危機(jī)，一上臺便在就職演說中向國會要求準(zhǔn)許他使用對付危機(jī)的大權(quán)，這就是“緊急狀態(tài)作戰(zhàn)的廣泛行政權(quán)，像我們真正遭受到外敵侵略時所賦予我的權(quán)力一樣大”。羅斯福“新政”的實(shí)施遭到來自保守的最高法院和國內(nèi)右翼分子的挑戰(zhàn)，但是為了應(yīng)付空前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)并緩和國內(nèi)的緊張局勢，羅斯福政府還是通過新的立法對社會經(jīng)濟(jì)生活實(shí)行前所未有的干預(yù)，從而擴(kuò)大了聯(lián)邦政府和總統(tǒng)的權(quán)力。二戰(zhàn)以后各屆總統(tǒng)均繼承了這筆“遺產(chǎn)”。二戰(zhàn)時期，為了應(yīng)付戰(zhàn)爭的緊急狀態(tài)，羅斯福的權(quán)力理所當(dāng)然地得到了進(jìn)一步的擴(kuò)大，國會權(quán)力再次縮小，1939年建立了專門的總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)。“新政”措施中為了恢復(fù)人們對美國國家制度的信心，采取了一系列擴(kuò)大人民民主權(quán)利的立法，其中最劇烈的立法革新是通過了《全國勞工關(guān)系法》，用政府的力量支持勞工的集體談判權(quán)。

四、戰(zhàn)后至今

戰(zhàn)后至今美國民主制度的發(fā)展，主要表現(xiàn)在四個方面。

1.總統(tǒng)權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)大。現(xiàn)代美國總統(tǒng)既是國家元首又是政府首腦，也是軍隊的總司令，還享有對立法建議的創(chuàng)議權(quán)和對國會通過的法律的否決權(quán)。其權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)大，首先表現(xiàn)為聯(lián)邦官僚機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大。老布什（1989—1992年）將13個內(nèi)閣級的部變?yōu)?4個，有50多個獨(dú)立機(jī)構(gòu)。克林頓（1992—2000年）政府時期，除白宮辦公廳外，還下設(shè)7個總統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)。其次是聯(lián)邦政府對經(jīng)濟(jì)生活的直接干預(yù)。1946年就業(yè)法規(guī)定，國家的任務(wù)就是保證使用一切手段來促進(jìn)最大限度的就業(yè)、生產(chǎn)和購買力，這就意味著聯(lián)邦政府首次正式承擔(dān)責(zé)任，為了調(diào)節(jié)就業(yè)和失業(yè)，國家必須在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為資本主義再生產(chǎn)機(jī)制中不可分割的組成部分，正式確定了總統(tǒng)對經(jīng)濟(jì)生活的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。再次，總統(tǒng)還與國會爭奪立法權(quán)?？偨y(tǒng)向國會提交的報告和咨文，成為國會立法活動的指南?？偨y(tǒng)管轄下的行政部門和機(jī)構(gòu)通過的規(guī)章條例，也具有法律效力和作用?？偨y(tǒng)否決權(quán)的范圍和總統(tǒng)享有的國會委托立法權(quán)都有所擴(kuò)大。最后，美國政治權(quán)力一步步集中于總統(tǒng)個人手里，在尼克松（1968—1974年）時期已成為“帝王般總統(tǒng)”。到小布什（2001—2009年）時期，“9·11事件”為小布什總統(tǒng)獲取空前政治權(quán)力提供了契機(jī)，小布什獲得了以往歷屆政府所沒有的權(quán)力，《愛國者法案》的通過加強(qiáng)了小布什打擊敵人的權(quán)力，國會授權(quán)小布什使用所有必要和適當(dāng)?shù)氖侄蝸頌槊绹峁┍Ｗo(hù)，這一授權(quán)成為小布什進(jìn)行國內(nèi)竊聽的依據(jù)。奧巴馬（2009—今）當(dāng)政后，面對全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)和“反恐”戰(zhàn)爭困局，總統(tǒng)的權(quán)力擴(kuò)張是必然之舉。

2.國會重申自己的權(quán)力和改革。國會在1946年通過立法機(jī)構(gòu)改革法改革國會，使之提高效率。又在1973年通過戰(zhàn)爭權(quán)力法限制總統(tǒng)權(quán)力，并在1976年通過國家緊急狀態(tài)法，規(guī)定只有確實(shí)存在緊急狀態(tài)，而且只有在國會具有審查保證時，方可運(yùn)用緊急狀態(tài)權(quán)力。國會還利用其預(yù)算審議權(quán)，加強(qiáng)對聯(lián)邦預(yù)算的控制，在1974年通過預(yù)算與扣留撥款控制法，建立國會預(yù)算局，拒絕有關(guān)戰(zhàn)爭的預(yù)算撥款，謀求制止擴(kuò)大戰(zhàn)爭。1974年，國會通過法案并建立機(jī)構(gòu)，試圖對情報機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制，但是失敗了；利用“立法否決”限制總統(tǒng)，即立法否決權(quán)允許國會授予總統(tǒng)權(quán)力，但可不經(jīng)總統(tǒng)同意收回權(quán)力，結(jié)果被判違憲。70年代以來國會試圖重新振作，但并沒有根本改變總統(tǒng)是政府中心這一事實(shí)。

3.司法部門的演變，起帶頭作用的是聯(lián)邦最高法院。聯(lián)邦最高法院積極擴(kuò)大行使司法審查權(quán)，使法院變?yōu)樯鐣母锏墓ぞ?。在涉及民?quán)與公民自由問題上給出公正裁決，如對一系列種族隔離制度違憲的判決。在改革刑事審判方面，保護(hù)貧窮被告通過正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦颢@得權(quán)力，制止警察濫用刑法。聯(lián)邦最高法院采取司法能動主義，特別是在水門事件錄音帶之爭中，判決總統(tǒng)立即交出錄音帶，從根本上查清了這一事件。在戰(zhàn)后，司法部門在保持三權(quán)分立中的作用越來越大。它不僅在解決總統(tǒng)與國會之間爭奪權(quán)力的糾紛中處于仲裁者的地位，有時甚至變成了事實(shí)上的立法機(jī)構(gòu)。

4.聯(lián)邦主義的發(fā)展和變化。美國聯(lián)邦制的實(shí)際內(nèi)容不斷變化，并呈現(xiàn)出相應(yīng)的階段性。戰(zhàn)后，杜魯門（1945—1950年）的“公平施政”政策、肯尼迪（1961—1963年）的“新邊疆”政策和約翰遜（1963—1969年）的“偉大社會”政策實(shí)施的結(jié)果，大大加強(qiáng)了從羅斯福新政開始的合作聯(lián)邦主義，聯(lián)邦政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)和管制空前擴(kuò)大。通過聯(lián)邦撥款而進(jìn)行的聯(lián)邦和州政府之間的合作，使州政府越來越受制于聯(lián)邦政府。到1969年，尼克松提出新聯(lián)邦主義口號，扭轉(zhuǎn)中央過分集權(quán)的趨勢，還權(quán)于州，還政于民，以滿足“美國選民要求改變?nèi)A盛頓的家長式的統(tǒng)治的愿望”[4]，并實(shí)行稅收分享計劃。此后至今，州和地方政府的職能逐漸加強(qiáng)，聯(lián)邦政府的干預(yù)減小，聯(lián)邦政府逐漸減少對州和地方政府的撥款，代之以共同分享聯(lián)邦歲入，擴(kuò)大它們的職權(quán)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的作用[5]。

五、結(jié)語

美國自建國至今兩百多年的時間里，其民主制度一直不斷發(fā)展和完善。這是一個漫長的過程，其中充滿了復(fù)雜的斗爭。這一過程說明，民主的含義和內(nèi)容一直伴隨著時代的變化而改變，社會在不斷進(jìn)步，生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的變化必然會賦予上層建筑的民主制度以新的任務(wù)，但同時新舊觀念的沖突也必然會給民主制度的改革帶來很大的阻力。只有廣泛的群眾參與，才能從根本上保證國家政治民主化，也才能更有力地保障人民的各項民主權(quán)利。

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