聯(lián)合國(guó)安理會(huì)反恐決議實(shí)施問(wèn)題研究

王佳

摘 要：聯(lián)合國(guó)安理會(huì)在打擊恐怖主義方面起到了舉足輕重的作用，其一般通過(guò)出臺(tái)反恐決議的方式來(lái)防止和控制恐怖主義。反恐決議中常采用的措施是定向制裁，即以直接制裁掌權(quán)者為主要手段的制裁。然而，反恐決議的實(shí)施中存在著很多問(wèn)題，甚至連定向制裁措施本身的合法性也受到了質(zhì)疑。通過(guò)對(duì)各國(guó)提交的對(duì)反恐決議的國(guó)別實(shí)施報(bào)告的分析，可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根源在于國(guó)際法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施路徑不一以及決議本身存在缺陷等。

關(guān)鍵詞：安理會(huì)；反恐決議；定向制裁；基本人權(quán)

中圖分類號(hào)：D99 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2016）06-0053-02

恐怖主義和恐怖主義行為對(duì)國(guó)際社會(huì)的和平與安全造成了嚴(yán)重的危害。聯(lián)合國(guó)安理會(huì)從國(guó)際和平與安全的角度審視恐怖主義，通過(guò)聯(lián)合國(guó)集體安全制度對(duì)抗恐怖主義，在打擊恐怖主義方面的作用是獨(dú)特而舉足輕重的[1]。安理會(huì)主要通過(guò)出臺(tái)反恐決議的方式來(lái)防止和制止恐怖主義，并建立專門(mén)的反恐制裁機(jī)制以實(shí)施決議。值得注意的是，安理會(huì)的反恐決議是以直接制裁掌權(quán)者為主要手段的，比如，決議附制裁名單，對(duì)名單中所列的人施以資產(chǎn)凍結(jié)和禁止旅行的制裁措施。這種制裁措施就是定向制裁，即打擊的目標(biāo)是那些在安理會(huì)決議中被點(diǎn)名的掌權(quán)政治人物或?qū)嶓w，主要內(nèi)容是凍結(jié)資產(chǎn)并阻止他們的金融交易，因?yàn)槠湫袨檎菍?shí)施制裁的緣由。它有別于大規(guī)模的制裁，自1997年在對(duì)安哥拉反政府武裝的制裁決議中得以適用以來(lái)，這種制裁方式逐漸以其靈活性、副作用小等特點(diǎn)而得到認(rèn)可，并基本取代了大規(guī)模制裁措施。當(dāng)然，定向制裁措施也并非完美，其常因程序公正性不足等問(wèn)題而遭到批判。不過(guò)，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》第五章的規(guī)定，安理會(huì)決議對(duì)聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)具有約束力，所以，安理會(huì)通過(guò)的決議應(yīng)該得到實(shí)施。而由于國(guó)際社會(huì)是一個(gè)松散的平面化社會(huì)，所以最終承擔(dān)實(shí)施決議的責(zé)任是各個(gè)國(guó)家。目前，對(duì)于實(shí)施安理會(huì)反恐決議，各國(guó)尚未形成統(tǒng)一的實(shí)施途徑，而是各有各的做法，于是在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多問(wèn)題。

一、國(guó)家實(shí)施反恐決議時(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題

安理會(huì)反恐決議只有經(jīng)過(guò)各國(guó)在國(guó)內(nèi)實(shí)施才能真正發(fā)生作用。從實(shí)踐上說(shuō)，國(guó)際法在國(guó)內(nèi)的具體實(shí)施方式并非統(tǒng)一。以條約為例，就國(guó)際法層面而言，長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際法只要求締約國(guó)善意履行國(guó)際義務(wù)，并不具體規(guī)定締約國(guó)采取什么樣的履行義務(wù)方式；就國(guó)內(nèi)法層面而言，實(shí)施途徑大致可以分成兩類：一類是在原則上做出規(guī)定，將條約作為國(guó)內(nèi)法的一部分在國(guó)內(nèi)法律秩序中直接予以適用，而不需要制定新的國(guó)內(nèi)法。這種方式也被稱為“納入”。另一類是制定新的國(guó)際法，賦予條約規(guī)則以國(guó)內(nèi)法效力，使條約規(guī)則在國(guó)內(nèi)予以適用。這種方式被稱為“轉(zhuǎn)化”。在安理會(huì)決議的實(shí)施問(wèn)題上，各國(guó)就更沒(méi)有統(tǒng)一的做法。本文擬以對(duì)塔利班和基地組織制裁的第1267號(hào)決議體系為例進(jìn)行分析，原因有二，第一，該決議體系建立了制裁委員會(huì)，各會(huì)員國(guó)要向該委員會(huì)提交有關(guān)實(shí)施情況的報(bào)告，這些報(bào)告是分析實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題的極佳資料；第二，1267號(hào)決議是一個(gè)核心決議，在這一決議通過(guò)后，安理會(huì)又通過(guò)一系列輔助的決議來(lái)協(xié)助該決議的實(shí)施，這一決議體系有著很重大的影響。

（一）對(duì)國(guó)家立法措施的檢視

對(duì)于安理會(huì)反恐決議在國(guó)內(nèi)的實(shí)施問(wèn)題，各國(guó)首先要在立法上做出修正或者納入決議，然后進(jìn)一步在執(zhí)行中切實(shí)實(shí)施決議。本文將首先分析各國(guó)在國(guó)別報(bào)告中提到的立法措施。

從報(bào)告的情況來(lái)看，各國(guó)在立法措施上有不同的做法。這是因?yàn)椋紫雀鲊?guó)對(duì)于國(guó)際法在國(guó)內(nèi)的適用就有著不同的規(guī)定；其次各國(guó)還會(huì)依照本身情況的不同而選擇不同的立法措施。比如說(shuō)，對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言，資助恐怖主義活動(dòng)的行為已經(jīng)是一種犯罪行為，因而不須進(jìn)一步制定立法，而對(duì)于那些尚未有這種規(guī)定的國(guó)家，如哥斯達(dá)黎加和越南等，可能采取對(duì)本國(guó)刑法進(jìn)行修改或者頒布臨時(shí)法規(guī)的方式。

事實(shí)上，在決議實(shí)施中出現(xiàn)的最大問(wèn)題是，1267號(hào)決議體系中沒(méi)有對(duì)恐怖主義的定義，也沒(méi)有對(duì)資助恐怖主義活動(dòng)的定義，而各國(guó)對(duì)這一問(wèn)題的理解不同，所以造成了各國(guó)立法也大相徑庭。這樣的不統(tǒng)一將對(duì)決議的有效實(shí)施造成根本的障礙。舉例來(lái)說(shuō)，比利時(shí)決定對(duì)本國(guó)立法不加以修改或者補(bǔ)充，因?yàn)槠湔J(rèn)為國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的反洗錢(qián)立法包含了資助恐怖主義活動(dòng)的行為。①但是，反恐委員會(huì)主席就此指出，資助恐怖主義活動(dòng)的行為可以通過(guò)合法的途徑實(shí)施，而并不一定都通過(guò)洗錢(qián)的方式。②

在綜合名單的問(wèn)題上，只有極少數(shù)國(guó)家自動(dòng)納入了名單，即綜合名單自動(dòng)成為國(guó)內(nèi)法的一部分。③絕大多數(shù)國(guó)家還是選擇通過(guò)頒布政府命令的方式使之在國(guó)內(nèi)法上生效，還有一些國(guó)家根本不認(rèn)為有必要納入綜合名單，比如幾內(nèi)亞認(rèn)為名單僅是通知各國(guó)政府要進(jìn)行相關(guān)法律行動(dòng)的事實(shí)說(shuō)明，越南則認(rèn)為法律的重要特點(diǎn)是對(duì)一般的主體采取適當(dāng)?shù)拇胧菍?duì)指定的個(gè)人或?qū)嶓w采取特別措施，所以，綜合名單不具有成為國(guó)內(nèi)法的資格。④

（二）對(duì)各國(guó)執(zhí)行措施的檢視

將決議中設(shè)定的義務(wù)納入國(guó)內(nèi)法體系中是實(shí)施決議的重要前提，但卻并不能保障實(shí)施的順利進(jìn)行。事實(shí)上，執(zhí)行問(wèn)題是一個(gè)更加復(fù)雜的問(wèn)題，因?yàn)樗€牽涉了國(guó)內(nèi)司法機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)的相關(guān)活動(dòng)。正如反恐委員會(huì)主席抱怨的那樣，國(guó)家常常只是批準(zhǔn)反恐公約，卻并未通過(guò)適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)執(zhí)行它們。⑤對(duì)安理會(huì)決議的實(shí)施也面臨著同樣的問(wèn)題。盡管在英國(guó)、加拿大等國(guó)的報(bào)告中提到了令人驚訝的資產(chǎn)凍結(jié)的數(shù)目，但卻基本沒(méi)有提供執(zhí)行措施的相關(guān)信息。⑥

為什么各國(guó)在執(zhí)行中存在問(wèn)題呢？主要原因是，在大多數(shù)國(guó)家，資產(chǎn)凍結(jié)措施一定是要在法院做出有罪判決后才能實(shí)施。針對(duì)這個(gè)理由，反恐委員會(huì)指出，如果讓國(guó)內(nèi)司法介入到安理會(huì)決議的執(zhí)行中，等于賦予國(guó)內(nèi)法院的法官以對(duì)安理會(huì)決議的否決權(quán)。⑦

除此之外，在執(zhí)行決議中存在的另一大問(wèn)題是如何打擊以合法形式進(jìn)行的資助恐怖主義活動(dòng)的行為，因?yàn)榉欠ǖ姆绞缴锌梢酝ㄟ^(guò)國(guó)內(nèi)的洗錢(qián)法來(lái)處理，而各國(guó)卻缺乏處理合法形式的行為經(jīng)驗(yàn)。眾所周知，資助恐怖主義活動(dòng)的行為往往并非通過(guò)刑事犯罪活動(dòng)，而是借助非營(yíng)利性慈善機(jī)構(gòu)或者非正式的銀行體系——如哈瓦拉（hawala）。

此外，有些國(guó)家在報(bào)告中指出，由于本國(guó)力量不足無(wú)法有效執(zhí)行決議，太平洋群島國(guó)家甚至不能履行提交報(bào)告的義務(wù)，因?yàn)樗鼈冞€要利用本國(guó)有限的資源做諸如解決饑餓等更重要的事情。⑧當(dāng)然，還有一些國(guó)家指出，各國(guó)現(xiàn)在正經(jīng)歷“報(bào)告疲勞癥”，因?yàn)閲?guó)家要向各種委員會(huì)提交各種各樣的報(bào)告。

二、反恐決議實(shí)施問(wèn)題的根源探析

如上文所述，安理會(huì)反恐決議的實(shí)施中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，這些問(wèn)題與國(guó)際社會(huì)的分散特征有很大的關(guān)系，還與國(guó)家力量和資源不同有關(guān)，而且也是在真正實(shí)施決議方面的政治意愿不足的體現(xiàn)。對(duì)各種問(wèn)題進(jìn)行深入探究，可發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的根源體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

（一）國(guó)際法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施路徑不統(tǒng)一

國(guó)際法在國(guó)內(nèi)的實(shí)施路徑不統(tǒng)一首先是各國(guó)在實(shí)施國(guó)際法上的不同傳統(tǒng)造成的，即使是在條約和國(guó)際習(xí)慣等傳統(tǒng)國(guó)際法淵源的實(shí)施問(wèn)題上，各國(guó)都有不同的做法，更不用提安理會(huì)決議。其次，各國(guó)的國(guó)情不同。比如，在立法上，有的國(guó)家已經(jīng)有了有關(guān)反洗錢(qián)、反資助恐怖主義的較完備的法律體系；在執(zhí)行上，有的國(guó)家對(duì)打擊恐怖主義活動(dòng)頗有經(jīng)驗(yàn)，而且國(guó)內(nèi)民眾也支持進(jìn)行此類活動(dòng)。而有的國(guó)家一方面對(duì)打擊恐怖主義毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)，另一方面國(guó)內(nèi)民眾又對(duì)美國(guó)主導(dǎo)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)強(qiáng)烈反感，國(guó)家雖然在反恐的大趨勢(shì)下對(duì)定向制裁決議表示支持，卻在實(shí)施中猶猶豫豫。因此，如何保證聯(lián)合國(guó)全部會(huì)員國(guó)參加到安理會(huì)做出相關(guān)決議的過(guò)程中，并達(dá)成政治共識(shí)是一個(gè)重要的問(wèn)題。再次，安理會(huì)決議對(duì)相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有下定義，如恐怖主義和資助恐怖主義活動(dòng)，這就可能造成各國(guó)在實(shí)施決議中擴(kuò)大或縮小恐怖主義活動(dòng)的范圍。而為了解決這個(gè)問(wèn)題，安理會(huì)通過(guò)了太多的決議來(lái)保證實(shí)施，但是，規(guī)范的增多并不代表著能達(dá)到一致的執(zhí)行后果，相反，規(guī)范的泛濫還會(huì)帶來(lái)自相矛盾和混亂的實(shí)施后果。最后，安理會(huì)對(duì)決議的實(shí)施沒(méi)有監(jiān)督權(quán)導(dǎo)致會(huì)員國(guó)在實(shí)施中各行其是。顯然，在沒(méi)有監(jiān)督和制約的情況下，僅憑國(guó)家提交一些書(shū)面報(bào)告顯然是沒(méi)有用的。既沒(méi)有指導(dǎo)，也沒(méi)有任何的糾正，國(guó)家在實(shí)施中出現(xiàn)不同的問(wèn)題是可以理解的。

（二）反恐決議與基本人權(quán)的沖突問(wèn)題

對(duì)于反恐決議對(duì)基本人權(quán)的侵蝕問(wèn)題，已經(jīng)成了人們討論的熱點(diǎn)。一方面，地區(qū)法院和國(guó)家法院都曾受理以基本人權(quán)受侵犯為由而提起訴訟的有關(guān)反恐決議的案件。另一方面，國(guó)際法學(xué)者也總結(jié)出了反恐決議可能侵害的基本人權(quán)，如公平審判權(quán)、獲得司法救濟(jì)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等等。更有一種被稱為“規(guī)范等級(jí)說(shuō)”的理論應(yīng)運(yùn)而生，“規(guī)范等級(jí)說(shuō)”的主要觀點(diǎn)是，在人權(quán)訴訟中，基本人權(quán)規(guī)則是強(qiáng)行法的規(guī)定，而國(guó)家豁免及其他的規(guī)則只是一般國(guó)際法規(guī)則，在兩者發(fā)生沖突時(shí)，作為強(qiáng)行法規(guī)則的基本人權(quán)規(guī)則優(yōu)先。當(dāng)然，這一理論本身也存在許多問(wèn)題，如強(qiáng)行法如何定義以及規(guī)則范圍如何確定等。但它反映出了人們關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題，即反恐據(jù)以規(guī)定的義務(wù)可能是與基本人權(quán)規(guī)則之間存在沖突的。事實(shí)上，這也是國(guó)際法委員會(huì)正在研究的國(guó)際法碎片化問(wèn)題的例證，也就是國(guó)際法的擴(kuò)張和多元化所帶來(lái)的規(guī)則沖突等問(wèn)題。

三、結(jié)論

反恐決議中的定向制裁措施是安理會(huì)為了消除大規(guī)模制裁的不利后果而推出的新措施，在當(dāng)今的國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮了很大的作用。然而，由于其帶有一定的“準(zhǔn)司法”性質(zhì)，所以還是存在很多爭(zhēng)議的。對(duì)反恐決議合法性的質(zhì)疑，以及各國(guó)在實(shí)施決議上的政治意愿不同，再加上歷史傳統(tǒng)及國(guó)情的不同，這些問(wèn)題都使得各國(guó)在決議實(shí)施方面存在很多問(wèn)題。而要想完全解決這個(gè)問(wèn)題，在當(dāng)今國(guó)際社會(huì)的現(xiàn)實(shí)圖景下，還是任重道遠(yuǎn)的。

為了盡可能地減少?zèng)Q議實(shí)施的不暢，安理會(huì)應(yīng)該首先在決議中對(duì)相關(guān)問(wèn)題——特別是關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)——做出界定，從而防止各國(guó)在理解上出現(xiàn)歧義。另外，安理會(huì)也應(yīng)該總結(jié)各國(guó)在決議實(shí)施過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)良好的實(shí)施機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)發(fā)展出一套決議實(shí)施指南。這樣，才能對(duì)各個(gè)國(guó)家形成指導(dǎo)性的規(guī)范，以避免各行其是的現(xiàn)象出現(xiàn)。

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，目前，我國(guó)對(duì)反恐決議常常是通過(guò)外交部發(fā)文通知其他相關(guān)機(jī)構(gòu)和金融性機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，這一路徑只是在沒(méi)有相關(guān)立法情況下的權(quán)宜之計(jì)。因?yàn)?，外交部是否是適格的決議實(shí)施主體以及外交部文件的效力都可以被質(zhì)疑。況且，作為安理會(huì)常任理事國(guó)，我國(guó)有必要在遵守決議方面發(fā)揮帶頭作用，而目前這種無(wú)法可依的狀況實(shí)在不能令人滿意。事實(shí)上，如今，不僅世界各主要國(guó)家對(duì)安理會(huì)決議實(shí)施問(wèn)題有相關(guān)立法，連我國(guó)香港地區(qū)都有專門(mén)的《聯(lián)合國(guó)制裁條例》，一旦安理會(huì)通過(guò)制裁決議，特別是定向制裁的決議，香港地區(qū)就會(huì)依照該條例通過(guò)專門(mén)的“規(guī)例”建立制裁機(jī)制。為此，我國(guó)應(yīng)該參照相關(guān)國(guó)家的立法和實(shí)施實(shí)踐，在國(guó)內(nèi)確立安理會(huì)制裁決議實(shí)施的立法和機(jī)制。

總之，安理會(huì)反恐決議的實(shí)施問(wèn)題是國(guó)際法中新出現(xiàn)的重要問(wèn)題，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，在實(shí)踐中尚存在很多爭(zhēng)議，特別是各國(guó)在決議實(shí)施中路徑不一以及決議本身存在缺陷等。然而，安理會(huì)決議仍然是具有拘束力的，是應(yīng)該被遵守的。所以，我國(guó)作為安理會(huì)常任理事國(guó)和負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)該對(duì)這一問(wèn)題加以重視，積極借鑒他國(guó)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善國(guó)內(nèi)立法，并推動(dòng)國(guó)際法治的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]邵沙平.國(guó)際法專題研究[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009：169.