東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中的貢獻、問題與未來

路艷麗

摘 要：東盟地區(qū)論壇是亞太地區(qū)最主要的多邊安全對話機制。二十多年來為地區(qū)安全做出了重要的貢獻：雙軌并行的特點為成員國切實提供了一個安全方面的對話與合作平臺；積極建設區(qū)域互信；提高了地區(qū)安全問題的可控性；減少因中國崛起產生的疑慮。然而東盟地區(qū)論壇因其主導者東盟力量弱，領導力不足，并且東盟地區(qū)論壇只是一種論壇方式，其效力范圍是有限的。這種特征必然導致漸進主義思路。但總體來看，東盟地區(qū)論壇仍在積極發(fā)展，中國應重視非傳統(tǒng)安全領域的合作并在南海問題上提起注意。

關鍵詞：東盟地區(qū)論壇；地區(qū)安全；南海問題；中國

中圖分類號：D81 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0055-03

冷戰(zhàn)的結束改變了世界格局，但安全問題依然存在，亞太國家對于開展多邊安全對話存有一定的共識，東盟地區(qū)論壇（ARF）①應運而生。1994年7月25日東盟地區(qū)論壇首次會議在曼谷召開，迄今為止已有二十多年的發(fā)展，成員有27個，是目前亞太地區(qū)最具包容性和影響力的官方多邊政治與安全對話合作渠道，在維護亞太安全中發(fā)揮重大的作用，同時也影響了中國的周邊安全環(huán)境，使地區(qū)安全問題的可控性大大提高，中國積極參與并致力于做出自己的貢獻。然而，盡管東盟地區(qū)論壇的作用不容忽視，也存在一定的缺陷。未來東盟地區(qū)論壇會向著怎樣的趨勢發(fā)展，中國又該如何應對？應值得我們思考。

一、東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中的貢獻

（一）雙軌并行的特點為成員國提供了安全對話與合作的平臺

東盟地區(qū)論壇的目的之一是為成員國的安全對話與合作提供一個平臺，這個平臺的特殊性在于沿用第一軌與第二軌并行的模式，也就是正式與非正式相結合的方式。這種方式使ARF成員國之間的對話能夠充分有效的開展，不僅有第一軌的活動，還有第二軌的交流，保障論壇能夠順利地開展和達成的協(xié)議能夠有效落實。

第一軌包括外長會、高官會、安全政策會議、會間會、國防官員對話等會議，1994年至2015年8月期間一共舉辦第一軌道活動三百多次，并且活動數(shù)量呈現(xiàn)一個總體上升的趨勢，在2014年8月至2015年8月期間就舉辦過32次相關的安全對話與合作活動。②由此可見，ARF為地區(qū)安全事務的對話與合作切實提供了一個平臺。第一軌活動中各國之間就相關的安全問題和本國的安全立場交流看法，避免很多不必要的猜疑和秘密外交，就這一點來說，ARF為地區(qū)安全做出了一定的貢獻。

在官方開展討論的第一軌活動之外，東盟地區(qū)論壇還實行第二軌活動，1995年通過的《東盟地區(qū)論壇主席聲明》中明確表示ARF實行雙軌并行的方式，第一軌活動是由ARF政府舉行，第二軌活動是由ARF成員國的戰(zhàn)略機構和相關非政府組織舉辦，東盟地區(qū)論壇主席是兩軌之間活動的主要聯(lián)系。③從文件的規(guī)定中便可以看出第二軌活動的重要性。實際上，從歷史的角度來看，第二軌外交推動了東盟地區(qū)論壇的成立，后逐步被納入ARF，成為ARF的兩個平行機制之一[1]。第二軌外交在亞太安全中的作用一直被人們關注，它在一定程度上充當了ARF議題的設定者，并且定期的召開會議研究具體的問題，其活動規(guī)模和靈活度甚至超過第一軌[2]。其中亞太安全合作理事會（CSCAP）最具影響力，在推動ARF合作議程的發(fā)展和深化ARF的合作原則與規(guī)范方面發(fā)揮作用[3]。因此，隨著第二軌的作用增強，很多官員會以學者或者個人的身份參加第二軌活動，并且第一軌活動達成協(xié)議的落實以及一些實際問題都會通過私下磋商的方式進行協(xié)商，第二軌活動呈現(xiàn)一種必不可少的態(tài)勢和影響。

（二）ARF為地區(qū)建立信任措施做出了突出貢獻

在全球化時代，國家之間的不信任是影響國家合作的障礙之一，建立各成員國之間的信任是東盟地區(qū)論壇開展活動的第一個階段。ARF有三個目標階段：建立信任措施、開展預防性外交和探討解決沖突的方式。建立信任措施是第一步，為此ARF做出了很大的努力，每年都有建立信任措施。

在向預防性外交邁進的過程中，并不是一帆風順的。一是由于各國對于預防性外交的概念、原則和適用范圍等存有一定的爭議，二是由于ARF是一種論壇性質，采用“東盟方式”，不具備強制性的規(guī)范，因此長期以來ARF一直處在建立信任的階段。2001年第八屆東盟地區(qū)論壇外長會通過了“ARF預防性外交概念和原則”“加強ARF主席作用”“ARF專家名人職權范圍”三個文件，使得論壇向著預防性外交過渡有了實質性的進步[4]。2011年7月，ARF第18屆外長會通過了《ARF預防性外交工作計劃》，目前ARF在建立信任的同時，向著預防性外交階段邁進。

有學者指出在ARF邁向預防性外交的過程中陷入了兩難境地，一些國家想要快速推進預防外交階段，但這會導致其他一些國家的不適應。但如果以目前的方式進行推進，又很難進入預防性外交階段。因此一些學者對東盟地區(qū)論壇做出較為悲觀的預期，認為論壇還在討論預防性外交問題，而無力采取實質性的過渡措施[5]。在經歷長時期的建立信任措施后，ARF是向著預防性外交這一目標進步，從對預防外交概念達成一致到預防性外交工作計劃的通過，可以看出ARF為地區(qū)成員國之間的信任做出了重要貢獻，并積極向著下一個目標邁進。

（三）ARF使地區(qū)安全問題增加了可控性

東盟地區(qū)論壇為地區(qū)安全問題的可控性做出貢獻主要表現(xiàn)在兩個方面，一是論壇對重要安全問題采用對話方式，二是對國家之間安全行動協(xié)調，從而避免誤解。從第一個方面來看，亞太地區(qū)安全熱點問題依然存在，既有傳統(tǒng)安全問題，也有非傳統(tǒng)安全問題，兩者之間互有交叉。二十多年來，主權領土爭端在亞太地區(qū)一直存在。個別國家國內政治混亂，在相互依賴的全球化背景下國內問題國際化，難民、邊界矛盾等問題隨之而來。另外像地震、印尼海嘯這樣的自然災害、跨國犯罪、種族宗教沖突也非常突出。整個亞太地區(qū)的安全問題比較復雜，會出現(xiàn)很多熱點問題，在對待熱點或者突發(fā)性問題上，ARF的對話平臺和雙軌活動都為這些熱點問題的可控性提供了一定的幫助。

另一方面，隨著非傳統(tǒng)安全問題的增多，國家之間相互協(xié)調合作應對非傳統(tǒng)安全問題，各國在共同應對人道主義救援時，會派出軍事力量，為了能夠有效應對安全問題，在ARF框架下的協(xié)調與合作有五個不同的等級，分別是基本交流、解決沖突、合作、協(xié)調、同步，這五個等級由低到高?；窘涣魇钦搲蚣軆葏f(xié)調行為的最低要求，最理想的級別就是和諧高效的一致行動。這五個等級表明了ARF在協(xié)調合作中做出的努力，這種框架下的合作注重協(xié)商討論，避免了相互之間的猜忌，減少了不必要的誤會，為共同應對人道主義救援等非傳統(tǒng)安全問題發(fā)揮了良好作用。

（四）減輕中國崛起帶來的周邊國家疑慮

安全問題一直是國際關系領域關注的核心問題之一，中國崛起焦距了世界目光。中國致力于和平發(fā)展，秉承合作共贏的理念，與各個國家發(fā)展友好關系，中國的理念需要有傳播的渠道，東盟地區(qū)論壇為中國提供了這樣的一個平臺。中國從1994年開始參與東盟地區(qū)論壇，積極闡述自己的安全政策，奉行合作共贏的理念，中國的安全政策很多都是在ARF中闡述的。

1994年到1996年這一階段，中國比較猶疑。擔心論壇成為美國控制的用來對付中國的工具，干涉中國內政，臺灣問題和領土爭端也是中國考慮的地方，但又考慮到中國需要一個舞臺來發(fā)出自己的聲音，在論壇中能夠盡早獲取信息，所以中國還是參與到東盟地區(qū)論壇中[6]。

1997年東南亞金融危機爆發(fā)，中國積極全面地參與東盟地區(qū)論壇，并不斷提供方案[7]。1998年的東盟地區(qū)論壇外長會議期間，中國發(fā)表了《中國的國防》白皮書，這是中國首次對外發(fā)表這一類文件。白皮書中詳細闡述了中國的國防政策、國防建設和國防費用等外界普遍關注的問題，從正面闡述中國的理念，減少了外界的猜忌。2002年中國向東盟地區(qū)論壇提交了新安全觀立場文件，闡述了中國的互信、互利、平等、協(xié)作為核心的新安全觀立場，這對樹立中國國家良好形象、減輕中國威脅論有良好的幫助。并且，中國在東盟地區(qū)論壇中不斷地重申自己將堅持與鄰為善、以鄰為伴的立場。2007年在東盟地區(qū)論壇外長會議中，楊潔篪表示中國是亞太地區(qū)和平、發(fā)展、合作、繁榮的積極參與者和建設者。由此可以看出來，中國逐漸從全面參與者向積極建設者的角色轉化，不斷提出中國的主張。

當前我們提出的總體安全觀、亞洲安全觀，倡導“一帶一路”戰(zhàn)略，打造中國-東盟命運共同體，這些主張都表明中國是世界和平的一支強大力量，中國的強大只會為世界和平貢獻自己的力量。中國積極支持東盟的主導地位，既表明了中國不稱霸的態(tài)度，也避免了論壇淪為西方大國控制的工具，論壇保持了一種相對的平衡。

二、東盟地區(qū)論壇的缺陷分析

東盟地區(qū)論壇為地區(qū)安全做出了重要貢獻的同時，由于東盟地區(qū)論壇本身的設計中有各種缺陷常常遭到人們的批評，具體來說主要集中在以下幾點。

第一，東盟地區(qū)論壇的主導者東盟力量弱，領導力不足。東盟是ARF的發(fā)起者和主導者，設置論壇的主題和議程。但東盟自身實力較弱，并不能夠擔任東盟地區(qū)論壇的真正領導者，只能借助區(qū)域外大國的力量，因此ARF的效力大打折扣。

第二，東盟地區(qū)論壇只是一種論壇方式，不涉及強制解決成員國之間的安全問題。東盟地區(qū)論壇是一種論壇的形式，采用“東盟方式”，注重成員國之間的主權平等、互不干涉內政、協(xié)商一致，不具有強制性的約束力，照顧成員國的不同發(fā)展程度和不同社會制度。對于安全問題不采取解決問題的具體措施。這種方式是各方利益博弈的結果，短時間內不會改變，因為論壇方式改變的前提是各國利益訴求的改變，意味著均衡的打破，一旦均衡打破便會引起各方的不滿，從這個角度講，東盟地區(qū)論壇對于安全問題解決措施的推進是緩慢的，仍將只是對成員國的安全問題進行談論。

第三，東盟地區(qū)論壇的效力范圍是有限的。這主要體現(xiàn)在論壇的效力地域和作用領域方面。從地域范圍上看，主要作用于東南亞地區(qū)，從作用領域看，非傳統(tǒng)安全領域的合作進展大，傳統(tǒng)安全領域的效力相對較弱。由于東盟地區(qū)論壇是東盟國家發(fā)起和主導的，在涉及大國核心利益的時候便會無所適從[8]。因此，對于東南亞地區(qū)的安全問題卻有一定的效力，對于其他地區(qū)的安全問題也只是提供一個對話的平臺，這與東盟的領導力范圍有著直接的關系。從作用領域來看，對于主權領域安全問題的作用效力是微弱的，主權問題的復雜性和固有的敏感性遠超出論壇這樣的多邊對話機制的解決范圍。

亞太地區(qū)的安全問題具有復雜性和突出性，想要通過國際機制的角度來解決亞太安全問題的觀察家和戰(zhàn)略家的眼光都會集中到東盟地區(qū)論壇上。因為這是目前亞太地區(qū)最主要的多邊安全對話機制，加上其運行多年的經驗，所以對其給予厚望。但有一個突出的難題就是由于“東盟方式”中偏好非正式性，這就使得制度理論上的效力在東盟地區(qū)減弱。這種特征必然導致漸進主義思路[9]，東盟地區(qū)論壇在邁向預防性外交過程中緩慢。

三、東盟地區(qū)論壇未來的發(fā)展方向與中國的應對

針對東盟地區(qū)論壇的特點和做出的貢獻以及存在的問題，我們可以推斷出，東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中發(fā)揮了積極的作用，整體進程呈現(xiàn)一種上升的趨勢，向著預防性外交邁進是一個長期的過程，這個過程不是一蹴而就的，是體現(xiàn)在充分磋商交流的基礎上。在這個過程中，中國積極的參與東盟地區(qū)論壇，并不斷提出自己的主張和方案，與各國一同磋商，在潛移默化中傳播中國的理念。

東盟地區(qū)論壇是采用“東盟方式”并由東盟主導的狀態(tài)短時期內不會改變。這一點符合各方的利益訴求，是各方利益博弈的結果，具有均衡性。中國繼續(xù)支持東盟的領導地位，能夠保持中國-東盟的友誼，同時避免東盟地區(qū)論壇的性質發(fā)生改變。

非傳統(tǒng)安全領域的合作是取得實質性進展的突破口。由于全球化時代各國的相互依存度高，國家間一損俱損。水資源、環(huán)境問題、糧食問題、救災減災、難民、跨國犯罪等全球化帶來的問題超越國家界限，需要國家之間的合作，協(xié)同解決非傳統(tǒng)安全問題成為必然趨勢。ARF框架下，針對非傳統(tǒng)安全問題合作已經取得了很大的進展，中國1997年后基本每年都舉辦第一軌和第二軌的活動。同時應注意充分發(fā)揮智庫的作用，針對非傳統(tǒng)安全領域的合作積極提供方案，更好的貢獻中國的主導力量。

南海問題將成為東盟地區(qū)論壇討論的熱點話題，中國應做好應對方案。在東盟地區(qū)論壇中，東盟中的一些國家如菲律賓言辭激烈，更有美國和日本這樣的域外大國插手，想讓南海問題國際化，對此中國應做好預案。在2015年召開的東盟地區(qū)論壇中，王毅外長針對菲律賓和日本在南海問題的挑釁發(fā)表講話，指出兩國的言論不實之處，并就中國在南海問題上的主張和立場發(fā)表看法：“中國的基本主張是，在尊重歷史事實的基礎上，根據(jù)國際法，包括聯(lián)合國海洋法公約，通過協(xié)商談判和平解決爭議。這一立場今后也不會改變。”[10]但中國應當提前做出各方面的危機預案，一旦南海發(fā)生武裝沖突，或者美國和日本在南海地區(qū)有行動中國該如何應對，如何與菲律賓當事國直接談判磋商也需要理性的考慮，一旦菲律賓有所動作，中國該如何對應等，這些問題都需要中國提前做出應對危機預案。在東盟地區(qū)論壇框架中，面對菲律賓、日本等國家的激烈言辭，中國恐怕是無法繞開這一問題，論戰(zhàn)在所難免，只有通過具體的史實和相關國際法知識，客觀分析南海問題，發(fā)揮中國智庫對當事國的研究，為中國的政策應對提供充分的知識。

四、結論

東盟地區(qū)論壇在地區(qū)安全中的成就有目共睹，但存在的一些問題短期內恐難以改變，所以在把握東盟地區(qū)論壇發(fā)展方向的基礎上，中國應當積極有所作為。針對論壇或許出現(xiàn)的不利情況，中國應提前做出應對預案。在南海問題上，除了論壇框架中避不開的談論，更應當配合論壇外的雙邊接觸，直接有效的與當事國談判，尋求和平解決之道?？傊?，東盟地區(qū)論壇在向著積極的方向邁進，并且是一個長期的過程，這給中國積極作為提供了時間，為東盟地區(qū)論壇的建設和作用的發(fā)揮積極提供方案，貢獻中國和平的力量。

參考文獻：

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web/wjbzhd/t1286976.shtml.