評(píng)析新《環(huán)境保護(hù)法》第59條“按日連續(xù)處罰”的法律性質(zhì)

摘要：環(huán)境保護(hù)法上“按日連續(xù)處罰”的法律屬性在理論和實(shí)務(wù)界一直存有爭(zhēng)議?；谖覈?guó)行政法規(guī)范體系的分析和考察，《環(huán)境保護(hù)法》第59條及其《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》中的“按日連續(xù)處罰”不屬于《行政處罰法》中的罰款種類、對(duì)違法排放污染物的“第二次罰款”以及對(duì)應(yīng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。其法律性質(zhì)應(yīng)定性為對(duì)怠于履行“限期改正違法行為”的行政決定所作出的一種間接行政強(qiáng)制執(zhí)行方式（怠金），這種針對(duì)非金錢給付義務(wù)的間接行政強(qiáng)制執(zhí)行方式并不受原罰款數(shù)額和幅度的限制。

關(guān)鍵詞：“按日連續(xù)處罰”；一事不再罰；行政強(qiáng)制執(zhí)行

中圖分類號(hào)：D2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）03-0000-01

一、按日連續(xù)處罰的概念界定

對(duì)于什么是“按日連續(xù)處罰”制似乎并沒(méi)有一個(gè)權(quán)威的概念，由于各國(guó)對(duì)于該制度的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不同，自然對(duì)概念的含義亦不相同，而對(duì)于該制度的性質(zhì)學(xué)說(shuō)目前主要有三種，我國(guó)在立法模式上選擇了執(zhí)行罰性質(zhì)的“按日連續(xù)處罰”，故在此不再贅述行政處罰性質(zhì)和折中性質(zhì)的觀點(diǎn)，從《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)該制度的原則性規(guī)定，以及《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》對(duì)該制度的細(xì)化，不難發(fā)現(xiàn)該制度的設(shè)計(jì)是在圍繞著適用的條件、范圍，計(jì)罰的方式，實(shí)施程序（包括救濟(jì)程序）進(jìn)行的，根據(jù)內(nèi)容可以將“按日連續(xù)處罰”制定義為：“行政主體對(duì)于連續(xù)性的環(huán)境違法行為，在設(shè)定的期限內(nèi)環(huán)境違法者拒不改正或者未履行，對(duì)其按日進(jìn)行處罰”。

二、按日連續(xù)處罰的基本內(nèi)容

對(duì)于基本內(nèi)容的規(guī)定，《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)適用條件作出了基本的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》對(duì)適用范圍、計(jì)罰方式和實(shí)施程序等作出了詳細(xì)的規(guī)定。

從新《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定來(lái)看，適用的條件可以概括以下內(nèi)容：

適應(yīng)對(duì)象是企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物。這里面問(wèn)題是如何理解“違法排放污染物”，拆開分為：“違法”和“排放污染物”，不能簡(jiǎn)單理解為兩個(gè)概念的相加，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的是排污的違法性及其造成的后果。（2）環(huán)保執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)先依照有關(guān)法律法規(guī)責(zé)令違法者改正。其中環(huán)保執(zhí)法部門必須是縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門，有關(guān)法律法規(guī)主要是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等及其各法配套的實(shí)施細(xì)則，責(zé)令改正是前置程序。（3）違法排污者必須具有拒不改正的情形。拒不改正行為應(yīng)當(dāng)是，違法行為人在規(guī)定期限內(nèi)未停止和糾正違法行為、未恢復(fù)原狀，破壞了法定的秩序或者狀態(tài)，違法行為仍然持續(xù)。

適用范圍是“按日連續(xù)處罰”制的實(shí)施必然要求。環(huán)保部頒布的《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條第二款專門規(guī)定了五種適用的情形：（一）超過(guò)國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的；（二）通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物的；（四）違法傾倒危險(xiǎn)廢物的；（五）其他違法排放污染物行為。

三、制度基本內(nèi)容存在的問(wèn)題

（一）適用對(duì)象較模糊

《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條對(duì)于適用對(duì)象，包括企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，其中對(duì)于企事業(yè)單位不難理解，不論是法人的還是非法人的，或者營(yíng)利或公益性的均包括在內(nèi)。而對(duì)于其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有給予明確的界定，從“經(jīng)營(yíng)者”概念來(lái)講，包括法人、個(gè)人和其他經(jīng)濟(jì)組織，而“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”又是一個(gè)新概念，由于沒(méi)有權(quán)威明晰的解釋，是否可以套用無(wú)法肯定，加上其在不同學(xué)科中的含義性質(zhì)亦不同，容易造成適應(yīng)的混亂，例如在《刑法》中破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)罪一章中的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”主要指的是食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，同時(shí)其他學(xué)科中還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等。

（二）適用范圍較狹窄

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》規(guī)定了五種適用情形，即便各地方可以根據(jù)實(shí)際需求來(lái)確定適用的情形，不難發(fā)現(xiàn)，相比較《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見(jiàn)稿）有所減少和更改。一是，涉及到“未批先建”①的態(tài)度問(wèn)題。從邏輯來(lái)看，“未批先建”并不屬于“違法排放污染物”的行為，同時(shí)，可能是考慮到《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)“未批先建”的己經(jīng)有了立法態(tài)度，故未納入連續(xù)處罰的范圍。②這在現(xiàn)實(shí)中是一普遍現(xiàn)象，各單行法對(duì)于“違法排污”均有處罰措施，《環(huán)境保護(hù)法》也明確了“未取得排污許可證的，不得排放污染物”，歸入連續(xù)處罰實(shí)際上是可行的。地方可以根據(jù)實(shí)際需求來(lái)確定適用的情形，不難發(fā)現(xiàn)，相比較《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見(jiàn)稿）有所減少和更改。三是，防治污染設(shè)施問(wèn)題。①《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》的規(guī)定是，針對(duì)此種情況由環(huán)保部門依照單行法的規(guī)定處罰。②而單行法對(duì)此處罰的力度有限，不利于污染的治理。四是，將意見(jiàn)稿中的“違法排放、傾倒工業(yè)固體廢物”修改為了“危險(xiǎn)廢物”，從范圍上來(lái)看，似乎是擴(kuò)大了范圍，按照《工業(yè)固體廢物名錄》的內(nèi)容來(lái)看，主要包括含氮有機(jī)廢物、含硫有機(jī)廢、含鈣廢物、動(dòng)物殘?jiān)?、糧食及食品加工廢物等。這里面既有危險(xiǎn)廢物也有非危險(xiǎn)廢物，只能說(shuō)明“工業(yè)固體廢物”與“危險(xiǎn)廢物”是一種交叉關(guān)系，而非隸屬關(guān)系。

四、完善按日連續(xù)處罰制度的基本內(nèi)容

（一）明確適用對(duì)象的含義

有爭(zhēng)議的是“其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者”的含義，在查閱現(xiàn)有的法規(guī)中，并無(wú)對(duì)該詞語(yǔ)有明確的解釋，只能拆開推測(cè)分析，從關(guān)系上看，企事業(yè)單位與其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是并列的關(guān)系，若從概念的內(nèi)涵和外延來(lái)講，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者中既包括法人，也包含個(gè)人和其他組織，這就與企事業(yè)單位有些交叉。筆者認(rèn)為合伙組織應(yīng)當(dāng)納入適應(yīng)對(duì)象，如此一來(lái)，適應(yīng)對(duì)象覆蓋面就全面了，法人、個(gè)人和其他組織均在其中。

（二）擴(kuò)大適用范圍

不難發(fā)現(xiàn)“按日連續(xù)處罰”適應(yīng)的范圍較為狹窄，顯得保守，僅限于“違法排放污染物”的行為，遺憾的是未全部采納《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》（意見(jiàn)稿）中關(guān)于適應(yīng)范圍的規(guī)定，對(duì)于“未批先建”、“排污許可證問(wèn)題”“防治污染設(shè)施問(wèn)題”都是環(huán)境違法中比較凸出和常見(jiàn)的問(wèn)題，單靠單行法的每次處是不夠的，特別是在基層中的中小企業(yè)為當(dāng)?shù)厥墙?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，對(duì)上述情況的處罰不疼不癢（由于利益關(guān)系的原因多按照最低處罰標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行），有時(shí)只是配合諸如“綠劍”這類行動(dòng)，行動(dòng)過(guò)后死灰復(fù)燃，如火如茶。這些情況都為環(huán)境治理埋下了重大是隱患，所以，建議在今后的立法修改中將上述情況納入其中，擴(kuò)大適應(yīng)范圍，更好的起到規(guī)制違法行為的作用。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：張驄锏（1990—），男，漢族，陜西省藍(lán)田，西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院法學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。