淺析國際區(qū)域治理理論

陳曉爽

摘 要

治理是與國家相伴而生的，1989年世界銀行在討論非洲發(fā)展問題時(shí)，第一次使用了“治理危機(jī)”（crisis in governance） 一詞，此后“治理”這個(gè)概念便廣泛的被應(yīng)用于政治研究中。目前，“治理”在政治學(xué)和國際關(guān)系研究中被廣泛關(guān)注，并在此基礎(chǔ)上衍生出了區(qū)域治理、國際區(qū)域治理等新概念。本論文試圖通過梳理這些概念的發(fā)展歷程并分析國際區(qū)域治理的相關(guān)理論，以期深化區(qū)域治理理論。

【關(guān)鍵詞】治理；區(qū)域治理；特征

1 治理概念及特征

治理是與國家相伴而生的，其發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程?！爸卫怼币辉~在英語國家作為日常用語出現(xiàn)已有數(shù)百年，指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威。它應(yīng)用于公司、學(xué)校、經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等各個(gè)領(lǐng)域，雖然應(yīng)用的背景各不相同，但其中仍存在著共性，即“治理”是在利益達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，不同的利益集團(tuán)相互認(rèn)同與妥協(xié)，共同執(zhí)行某項(xiàng)計(jì)劃?！爸卫怼彪m存在了數(shù)百年，起初并沒有到受到各界的關(guān)注，直到20世紀(jì)90年代，“治理”這一概念才逐漸受到國際社會(huì)各界的關(guān)注。隨著全球化與區(qū)域化趨勢(shì)的加強(qiáng)，人們更多的發(fā)現(xiàn)：在面臨一些復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，政府或主權(quán)國家往往很難以“單槍匹馬”的方式來解決問題，而需要采取集體聯(lián)合行動(dòng)。

1.1 治理理論溯源

20世紀(jì)的60—70年代，西方資本主義國家處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金周期，經(jīng)濟(jì)的增長加大了國家對(duì)社會(huì)福利等公共產(chǎn)品的支出；80年代，出現(xiàn)在西方國家的資本外流現(xiàn)象促進(jìn)了新的國家治理方式的產(chǎn)生；90年代，隨著全球化范圍與程度的加深，民族國家內(nèi)部及國家間的政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系都受到了沖擊與影響，政府在決策中的角色也發(fā)生了變化，這一時(shí)期政府的公共管理能力受到了削弱和限制，從而導(dǎo)致了政府在管理過程中“管理空心化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。在現(xiàn)實(shí)主義者看來，國際社會(huì)最基本的行為體是國家，即使出現(xiàn)了政府管理的“空心化”現(xiàn)象，民族國家也并不會(huì)因此而消失，但其統(tǒng)治方式需要重新予以構(gòu)建。治理理論對(duì)這一現(xiàn)象給予了充分的回應(yīng)，并在這一時(shí)期流行開來。

流行于西方的治理理論目前已被廣泛應(yīng)用在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域。在分析治理理論時(shí)，不同行為體都從自身的角度出發(fā)提出了關(guān)于“治理”的概念，給治理下個(gè)統(tǒng)一的定義存在一定的難度，作者認(rèn)為，治理的適用范圍相對(duì)較廣，其基本含義是在一個(gè)特定的范圍內(nèi)以使用權(quán)威為手段，以實(shí)現(xiàn)公眾需要為目的。從國際政治的視角來看，治理是對(duì)國際社會(huì)上公共資源的規(guī)范與管理，尤其關(guān)注對(duì)于政治權(quán)威的使用方式及作用。

1.2 治理的特征

作為政治管理的過程，治理同國家統(tǒng)治一樣需要權(quán)力和權(quán)威，其終極目的也是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的正常有序。但治理又有別于國家統(tǒng)治，有著自己獨(dú)特的特點(diǎn)。

1.2.1 治理的主體靈活多變

治理雖然也需要權(quán)力和權(quán)威，但治理的主體是靈活多變的。治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的結(jié)合體。治理是國家之間的合作、國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，治理從某種意義上說是權(quán)力的分散。如當(dāng)今歐盟采取的多層治理模式，從縱向來看，主要包括超國家、國家與次國家三個(gè)層面的互動(dòng)。三個(gè)層面相互作用，相互影響，相互間的協(xié)商談判是涵蓋了整個(gè)歐盟政策的決策和執(zhí)行階段，構(gòu)成了多層治理的互動(dòng)模式。雖然在治理的過程中，各個(gè)層面的具體任務(wù)不同，但其相互之間并不是孤立的。

1.2.2 治理是一個(gè)上下互動(dòng)與平行互動(dòng)共同存在的管理過程

治理主要通過合作、協(xié)商、談判等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，治理的手段是通過利益和認(rèn)同的一致最終實(shí)現(xiàn)合作，其權(quán)力維度是多元的，而不是單一的和自上而下的。

1.2.3 治理的權(quán)威主體的界定

治理的權(quán)威主體既可以是政府的，也可以是非政府的、跨國界的民間組織。所以，治理的范圍既可以是特定領(lǐng)土界限內(nèi)的民族國家，也可以是超越國家領(lǐng)土界限的國際領(lǐng)域。治理的權(quán)威主要來源于公民對(duì)某一事件的認(rèn)同和共識(shí)，以自愿為主，但需要得到多數(shù)人的同意，否則很難發(fā)揮真正的作用。

1.3 區(qū)域治理與新區(qū)域主義

1.3.1 區(qū)域治理理論發(fā)展歷程

“區(qū)域治理”是全球治理在區(qū)域?qū)用娴膰L試，是在治理的范圍超出了民族國家范疇之后在區(qū)域框架下的自然延伸，是冷戰(zhàn)后世界局部地區(qū)“全球化”的結(jié)果?！皡^(qū)域治理”理論在非西方國家的發(fā)展同樣也受到學(xué)術(shù)界的極大關(guān)注。目前學(xué)術(shù)界普遍把區(qū)域治理看作是“全球治理在局部的應(yīng)用”。盡管目前在全球化與區(qū)域化之間存在矛盾，但大多數(shù)學(xué)者仍然認(rèn)為區(qū)域治理是對(duì)全球化進(jìn)行更加深層次的理性思考的基礎(chǔ)上，實(shí)事求是理解和研究全球性問題的一種治理方案，把“區(qū)域治理”看成是“全球治理”的重要組成部分之一。由于同一區(qū)域內(nèi)的國家在生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上往往比較相近，在經(jīng)濟(jì)利益上有相同或互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)在歷史文化背景上的相似性等條件都為區(qū)域治理奠定了基礎(chǔ)。目前對(duì)區(qū)域治理的研究，大多以歐盟為研究對(duì)象，并把歐盟地區(qū)治理看成是全球治理的成功案例。

對(duì)于區(qū)域治理理論的研究，詹姆斯·羅西瑙其在著作《沒有政府的治理》一書中提出了早期歐洲治理體制的淵源、運(yùn)行方式，并進(jìn)而提出了治理理論，這也被認(rèn)為是從治理角度研究歐盟較早的著作。20世紀(jì)90年代以來，德國學(xué)者貝阿特·科勒 - 科赫（ Beate Kohler-Koch ）強(qiáng)調(diào)政策分析，從治理的角度分析在歐洲范圍內(nèi)建立超國家的組織機(jī)構(gòu)或機(jī)制對(duì)歐洲國家政治產(chǎn)生的影響。其代表著作主要有《歐盟治理模式》、《歐洲一體化與歐盟治理》等。在科赫看來，在絕大多數(shù)情況下歐盟內(nèi)部決策仍然帶有以條約為基礎(chǔ)的“共同體方法”的烙印。

對(duì)于東南亞區(qū)域治理理論的研究，國外相關(guān)著作主要有學(xué)者伊恩·馬什、讓·布隆代爾、豬口孝的《民主、治理與經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)：東亞和東南亞 》，愛德華多·岡薩雷斯的 《東南亞治理： 問題和選擇》等，但這些著作大多是對(duì)東南亞在區(qū)域治理方面的籠統(tǒng)介紹，并不屬于真正的專著研究；相比于專著而言，關(guān)于東南亞區(qū)域治理的論文涵蓋的方面比較廣泛，包括政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理等相關(guān)領(lǐng)域，如馬可·邦特的《東南亞民主治理的危機(jī)》，吳迅的《政治制度和東南亞的公司治理改革》等，中國學(xué)者對(duì)東南亞區(qū)域治理問題的研究主要以論文為主，有楊昊的《“安全治”的理論與實(shí)踐：以東南亞國協(xié)安全治理模式的建構(gòu)與演化為例》，趙銀亮的《東盟地區(qū)治理進(jìn)程中的制度構(gòu)建》等論文。但目前對(duì)東南亞區(qū)域治理理論的研究，國內(nèi)外都并沒有系統(tǒng)論述該地區(qū)區(qū)域治理的相關(guān)著作，且從現(xiàn)有的文獻(xiàn)中也可以看出，對(duì)東南亞區(qū)域治理的研究存在著嚴(yán)重的歐洲中心主義，研究缺乏創(chuàng)新性，結(jié)果導(dǎo)致無論是在理論研究還是實(shí)踐方面都落后于歐洲地區(qū)。

1.3.2 新區(qū)域主義

區(qū)域治理中的“區(qū)域”是以客觀的空間地理形式而存在的。自從由自然狀態(tài)過渡到政治社會(huì)以來，人類的任何生產(chǎn)、生活和管理活動(dòng)都離不開一定的區(qū)域。在社會(huì)學(xué)研究的角度，“區(qū)域”是一個(gè)意蘊(yùn)非常廣泛而又相對(duì)的概念。對(duì)于區(qū)域的界定，不同的學(xué)科之間也有一定的差異。地理學(xué)認(rèn)為區(qū)域是存在于地球表面的地理單元；經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為區(qū)域是從經(jīng)濟(jì)角度來看具有共同經(jīng)濟(jì)特征的經(jīng)濟(jì)單元；政治學(xué)則認(rèn)為區(qū)域是國家行為體進(jìn)行政治管理的行政單元。無論對(duì)區(qū)域進(jìn)行怎樣的劃分，他們之間都有一個(gè)共同的特征，即區(qū)域是基于某種目的為標(biāo)準(zhǔn)而劃分的一片地區(qū)，所有對(duì)區(qū)域的概念界定都是從一個(gè)整體入手，因而可以從整體上對(duì)區(qū)域加以理解。從國際政治的角度來看，我們認(rèn)為區(qū)域是由幾個(gè)行政單元共同組成的地域。

“區(qū)域治理”是冷戰(zhàn)結(jié)束以來全球化在局部世界推進(jìn)的結(jié)果，受到學(xué)界的普遍關(guān)注，尤其是以新現(xiàn)實(shí)主義、新自由制度主義和建構(gòu)主義等相關(guān)理論流派為代表的專家學(xué)者都力圖來解釋國際關(guān)系領(lǐng)域的這種現(xiàn)象，但以國際關(guān)系研究的傳統(tǒng)視角為出發(fā)點(diǎn)，很難發(fā)展出比較成熟和系統(tǒng)的理論框架來解釋相關(guān)的區(qū)域治理理論的研究。因此，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域中其他學(xué)科對(duì)區(qū)域治理理論的研究視角及相關(guān)成果，對(duì)本研究有著重要的借鑒意義。“區(qū)域治理”從字面意義上來看是將“區(qū)域”與“治理”二者結(jié)合起來，作者認(rèn)為“區(qū)域治理”主要是指某一國際區(qū)域內(nèi)的主權(quán)國家、國際組織以及其他國際關(guān)系行為體對(duì)所處的同一區(qū)域內(nèi)事務(wù)以合作的方式來實(shí)現(xiàn)共同管理。

近年來，在“區(qū)域治理”研究領(lǐng)域中興起了一種新觀點(diǎn)，即“新a區(qū)域主義”。“新區(qū)域主義”是20世紀(jì)90年代以來逐漸發(fā)展出的新理論，此概念最早是由美國學(xué)者諾曼·D·帕爾 默（Norman D. Palmer）提出。此后，“新區(qū)域主義”逐漸成為一種主要的思想理論，影響了90年代以來的國際關(guān)系，并引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。

目前，對(duì)“新區(qū)域主義”研究比較具有代表性的學(xué)者有瑞典歌德堡大學(xué)的伯恩·赫特（Bjourn Hettne）、美國著名的國際關(guān)系學(xué)專家詹姆斯·米特爾曼（James Mittelman）和英國牛津大學(xué)的安德魯·赫里爾（Andrew Hurrell）等學(xué)者。其中，詹姆斯·米特爾曼還提出了三個(gè)不同層面的“新區(qū)域主義”分類法，分別是宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。三個(gè)不同層面劃分的主要依據(jù)是治理的主體與治理范圍的不同，“宏觀區(qū)域主義”也為國際區(qū)域治理，是由區(qū)域內(nèi)各主權(quán)國家結(jié)合本國實(shí)際情況形成的聯(lián)合體，如“歐盟”、“北美自由貿(mào)易區(qū)”、“東盟”、“亞太經(jīng)合組織”等；“次區(qū)域”是小范圍的、被認(rèn)可為一個(gè)單獨(dú)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的跨國界或跨境的多邊經(jīng)濟(jì)合作，如“圖門江地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”、“瀾滄江——大湄公河地區(qū)的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作”等；“微觀區(qū)域主義”更多是指一國內(nèi)部的省際間或地區(qū)間的合作，如我國的長三角、珠三角區(qū)域，美國的田納西河流域治理等。

研究區(qū)域治理，新區(qū)域主義是一個(gè)重要的研究視角，它將傳統(tǒng)主義者同公共選擇理論者各自的觀點(diǎn)相協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)解決區(qū)域問題時(shí)應(yīng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)與合作的協(xié)調(diào)。新區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與合作的融合， 從結(jié)構(gòu)區(qū)域主義、財(cái)政區(qū)域主義、行政區(qū)域主義及協(xié)調(diào)區(qū)域主義等方面塑造區(qū)域治理機(jī)制。

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