我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險研究

王遙遙

摘 要：公私合作因其彌補了政府提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的諸多不足，在全球范圍內(nèi)得到了大力推廣，除了修路、建橋等傳統(tǒng)行業(yè)外，更進入了一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。然而，在公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目實行過程中包含的風(fēng)險卻多種多樣、紛繁復(fù)雜，是一個難以回避的問題。本文通過對我國公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險的分析，提出了相應(yīng)的解決對策。相信隨著我們對公私合作項目研究的不斷深入，公私合作在我國基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中將發(fā)揮越來越重要的作用。

關(guān)鍵詞：公私合作；基礎(chǔ)設(shè)施；風(fēng)險

中圖分類號： F203.9 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）19-88-2

1 公私合作

1.1 公私合作的內(nèi)涵

所謂公私合作就是指公共部門與私人部門建立的一種長期伙伴關(guān)系，是公私雙方分別利用各自的稟賦優(yōu)勢為公眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的各種制度安排，它最早源于英國的PFI私人主動融資模式，因其獨有的特點和優(yōu)勢，從而大量應(yīng)用于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。公私合作種類繁多，在我國主要包括：合同外包模式、特許經(jīng)營模式、用者付費模式和內(nèi)部生產(chǎn)模式等。公私合作因其自身特點決定了其風(fēng)險合作的本質(zhì)，它根據(jù)公私雙方各自的優(yōu)勢在合理分配資源的同時，共擔(dān)風(fēng)險，共享收益。

1.2 公私合作的特點

1.2.1 長期伙伴關(guān)系

長期伙伴關(guān)系是公私合作最為首要的問題，也是公私雙方進行合作的前提和基礎(chǔ)。公私合作伙伴關(guān)系的形成基于共同的目標(biāo)，即在某個具體項目或工程上以最少的資源，實現(xiàn)最多或最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給?；谶@一共同目標(biāo)，公共部門借此實現(xiàn)公共利益最大化而私人部門則實現(xiàn)自身利潤的最大化的雙贏結(jié)果。此外，公私合作項目一般周期較長，多達20-30年，更有甚者，長達50年，因而，公私雙方必須保持長期的伙伴關(guān)系。

1.2.2 雙方利益共享

雙方利益共享并不是簡單的分享利潤，還包括控制私營部門的超額利潤。私營部門是以營利為目的的，在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的過程中，難免會忽略公共利益使其遭到損失。在公私合作中，如果雙方想從公私合作中分享利潤，只需要提高價格即可，利潤也會隨之大幅度增長。然而，公私合作提供基礎(chǔ)設(shè)施都是帶有公益性質(zhì)的，不可能以利潤最大化為目標(biāo)。如果一味地追求利潤，勢必造成社會公眾的不滿甚至引起社會動蕩。在這樣的一種困境下，既然形式上不能與私營部門分享利潤，但卻可以從權(quán)力上共享裁量權(quán)，實現(xiàn)實際上的權(quán)力分享。其實，利益共享不僅僅包括公私合作的結(jié)果，也包括使得公私合作制中的參與者：私營部門、民營企業(yè)、投資者或項目公司取得長期穩(wěn)定的投資回報。

1.2.3 雙方風(fēng)險共擔(dān)

任何營利機制都是利益與風(fēng)險共存的。公私伙伴關(guān)系的建立除了利益共享還是要以風(fēng)險共擔(dān)為基礎(chǔ)的。一般情況下，公共部門會憑借自身的優(yōu)勢承擔(dān)大部分的伴生風(fēng)險，而盡可能使私營部門降低或者規(guī)避風(fēng)險。與此同時，私營部門憑借其資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗等優(yōu)勢承擔(dān)更多的責(zé)任，這無疑為政府管理層的“官僚主義低效風(fēng)險”提供了溫床。實質(zhì)上，風(fēng)險應(yīng)該由公私雙方共同承擔(dān)。公私合作中，更多的考慮的是項目風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對和最佳分擔(dān)，而不是責(zé)任的一味推卸。如果每種風(fēng)險都能做出最優(yōu)的風(fēng)險承擔(dān)方案，由最善于應(yīng)付的一方來承擔(dān)，毋庸置疑，這個基礎(chǔ)設(shè)施項目的成本將大大降低，風(fēng)險率也會大大降低。

2 我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險

2.1 我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險的影響因素

公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目龐大、復(fù)雜，涉及諸多利益相關(guān)方。概括起來主要受以下三方面因素的影響：第一是公私合作項目本身的固有特點。公私合作項目一般投資額大、建設(shè)周期長，工程合同項目復(fù)雜，短時間內(nèi)很難得到收益。因而，各利益相關(guān)方對風(fēng)險持謹(jǐn)慎態(tài)度，難免互相推諉，規(guī)避風(fēng)險，保證其自身利益。第二是公私合作各利益相關(guān)方對公私合作模式的理解有所偏差。政府（或公共部門）之所以采取公私合作是因為想利用私營部門的資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗等優(yōu)勢，以此來解決政府資金短缺、缺乏專業(yè)技術(shù)人員的窘迫。同時也想借此提高公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的效率和質(zhì)量，最大程度上實現(xiàn)公共利益和公共價值。然而，在實際操作中，公共部門卻把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私營部門。同樣，建設(shè)方、承包方等私營企業(yè)也錯誤地認(rèn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險較大，獲利較少，因而大多選擇放棄，從而導(dǎo)致雙方談判進程延長，久拖不決。第三是取決于各方愿意承擔(dān)風(fēng)險的意愿。公私合作中各利益相關(guān)方對項目所期待的收益不同，因而所愿承擔(dān)的風(fēng)險也存在差異。此外，影響各參與方所愿承擔(dān)風(fēng)險意愿的因素也有很多，例如，各利益相關(guān)方對風(fēng)險持怎樣的態(tài)度，是否厭惡或偏好風(fēng)險？對公私合作項目的認(rèn)同度如何，支持抑或反對？對公私合作風(fēng)險發(fā)生的概率、后果嚴(yán)重性地把握及其承擔(dān)風(fēng)險的實力估計程度？等等。

2.2 我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險分類

公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目在實施中存在諸多影響風(fēng)險的因素，自然也逃不脫諸多風(fēng)險的影響，下面著重介紹幾個。

2.2.1 法律變更風(fēng)險

所謂法律變更風(fēng)險，主要是指由于法律、法規(guī)、政策等的頒布、修訂、重釋而造成的現(xiàn)行項目可能因合法性、市場需求、產(chǎn)品服務(wù)費、合同效力等問題而無法執(zhí)行的困境，從而造成巨大損失的風(fēng)險。公私合作模式在我國屬于舶來品，公私合作項目尚在起步階段，與之相關(guān)的法律也不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險。

2.2.2 審批延誤風(fēng)險

所謂審批延誤風(fēng)險是指由于審批程序過于復(fù)雜，花費時間過長，成本過高，且公共項目即便被批準(zhǔn)，也因瞬息萬變的市場而需要作出難度很高的調(diào)整，這時面臨的風(fēng)險也是難以規(guī)避的。公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目要關(guān)注市場，因而抓住時機十分重要。在現(xiàn)實操作中，某些復(fù)雜的程序完全可以簡化，去形式化。比如我國的聽證制度，就因時間周期過長而給公私合作項目的正常運作帶來威脅，可對其進行改革和完善。

2.2.3 不可抗力風(fēng)險

不可抗力風(fēng)險是指由于自然災(zāi)害等不可預(yù)期、無法改變的不可抗力因素所造成的風(fēng)險。公共基礎(chǔ)設(shè)施大多建設(shè)周期長，收益見效慢，且受天氣等外界環(huán)境的影響較大。因而不可抗力風(fēng)險也屬于合作方或建設(shè)方考量的風(fēng)險之一。

2.2.4 政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是指由于政府不履行或延遲履行合同協(xié)議所規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)而造成的危害。政府風(fēng)險是一種結(jié)果性風(fēng)險，因而多種風(fēng)險均會導(dǎo)致政府風(fēng)險的發(fā)生。此外，關(guān)于政府拖欠私營部門應(yīng)結(jié)款項的事件時有發(fā)生，這也嚴(yán)重影響了政府的公信力。由于政府公信力的缺失還會導(dǎo)致公私合作項目運行合法性成本的額外增加。

2.2.5 融資風(fēng)險

融資風(fēng)險是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險，說白了就是資金籌措困難，在一定時期內(nèi)很難達到項目的需求標(biāo)準(zhǔn)。然而，公私合作項目的一個顯著特征就是在招投標(biāo)階段，政府先于中標(biāo)者草簽特許權(quán)協(xié)議，待中標(biāo)者融資完成后，合作協(xié)議才能生效。因而，私營部門可能面臨著由于籌資不善而被取消資格的風(fēng)險。

2.2.6 腐敗風(fēng)險

腐敗風(fēng)險主要是指由于行政官員不合法的、不規(guī)范的操作向私營部門索要錢財?shù)榷鴮?dǎo)致的項目公司在維系不正當(dāng)關(guān)系方面的成本增加。同時，在我國，由于政府和私營部門不對等的關(guān)系，為握有權(quán)力的某些政府官員提供了尋租的空間。另外，私營部門的投機行為以及政府監(jiān)管機構(gòu)的被俘化風(fēng)險，也導(dǎo)致了風(fēng)險成本的增加。

3 規(guī)避我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險的建議

3.1 完善公私合作相關(guān)法律法規(guī)

公私合作是基于政府和私營部門的契約而得以建立的，因而平等公正的合同協(xié)議是保障二者合作得以順利運行的基礎(chǔ)。依法治國的前提是有法可依，因而必須要有健全的法律法規(guī)去保障公私合作的實施。公私合作制對我國來說，尚屬于新生事物，因而必須用法律法規(guī)政策去嚴(yán)格規(guī)范。首先，要制定詳細的法條，嚴(yán)格規(guī)范公私合作的每一個環(huán)節(jié)，以防漏網(wǎng)之魚。其次，要具備相應(yīng)的懲戒措施，對違背合約的行為給予相應(yīng)的處罰。在法律中，政府（或公共部門）與私營部門（或合約方）是平等的契約關(guān)系，二者所擁有的權(quán)責(zé)和義務(wù)是相輔相成的。再次，實行首長連帶制。嚴(yán)防貪污腐敗行為，提高公私合作的效率和效能，以防合約方被動。最后，制定相應(yīng)的申訴渠道，完善法律救濟路徑。公私合作的合約方相對于強大的政府機構(gòu)來說屬于弱勢地位，因而在其權(quán)益受到侵害時，可以有地可申。

3.2 簡化公私合作項目審批程序

公私合作項目需要多方主體的參與，最主要的就是公共部門及私營部門。隨著私營部門的加入，市場發(fā)揮了巨大作用。然而市場是瞬息萬變的，因而一定要把握住機會。而我國政府一直存在的問題就是程序公正，形式主義。申請個程序極其復(fù)雜，周期長，成本高。這無疑會影響到公私合作項目的正常運轉(zhuǎn)，甚至延誤了最佳時期。因而，政府部門要改革審批程序，對其進行簡化。此外，可以設(shè)立公私合作項目的“綠色通道”與“專門窗口”，積極鼓勵和指導(dǎo)公私合作的順利進展，提高公私合作的效率。

3.3 提高公私合作政府信用

政府的承諾和信用是私營部門愿意參與公私合作的前提。然而，近年來，屢屢出現(xiàn)的政府拖欠私營部門的款項的新聞層出不窮，政府的信用度不斷降低，政府形象大打折扣。因而，如何提高政府信用是當(dāng)務(wù)之急。首先，政府要加強對公私合作知識的學(xué)習(xí)，培養(yǎng)專業(yè)人才，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。其次，要建立科學(xué)的決策機制，必要時聘請專家用以咨詢。再次，設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督部門監(jiān)督政府責(zé)任和義務(wù)的實行，重要的決策項目向公眾公示。最后，政府要擺正自己的位置，在公私合作中自己和私營部門是處于平等地位的，政府要積極踐行自己的責(zé)任和義務(wù)。

3.4 做好公私合作市場預(yù)測

公私合作引入了最多變的因素——市場，因而不管是政府部門還是私營部門都要進行充分的市場調(diào)查，正確評估市場風(fēng)險。一方面，私營機構(gòu)不能僅僅將政府的承諾作為市場的實際需求，如果政府的承諾偏離了市場實際需求的軌道將會產(chǎn)生政府信用風(fēng)險；另一方面，公共部門也不能僅僅以私營部門提供的數(shù)據(jù)作為決策的依據(jù)。因而，公共部門也要進行獨立的市場調(diào)查工作，掌握精準(zhǔn)的市場信息，從而做出準(zhǔn)確無誤的決策。

3.5 建立公平的風(fēng)險分擔(dān)機制

民營部門應(yīng)該與政府部門保持良好的合作關(guān)系，保持項目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可與口碑。但同時也要通過與政府合作尋求擔(dān)?；蛞?guī)避政治風(fēng)險。在風(fēng)險的分擔(dān)方面，應(yīng)建立平等最佳的風(fēng)險分擔(dān)機制。在分擔(dān)風(fēng)險時，要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢。對于一些政治風(fēng)險、法律變更造成的風(fēng)險以及配套設(shè)施服務(wù)方面存在的風(fēng)險，政府的掌控力顯然強于私營機構(gòu)，因而由政府部門進行擔(dān)保。而對于一些融資風(fēng)險、市場風(fēng)險等，項目公司則更有優(yōu)勢，而且與其收益息息相關(guān)，應(yīng)由項目公司承擔(dān)。而對于不可抗力風(fēng)險，由于各方均沒有掌控力，應(yīng)由各利益相關(guān)方共同承擔(dān)，或者通過設(shè)置相應(yīng)的基金、調(diào)價機制等進行風(fēng)險分解。

4 結(jié)論

公私合作模式是為了解決政府部門無法或不便提供的公共物品和公共服務(wù)而產(chǎn)生，其初衷是為了轉(zhuǎn)移風(fēng)險，但在實踐中，公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目的風(fēng)險仍層出不窮，影響了公私合作的實質(zhì)效果。當(dāng)務(wù)之急就是，降低甚至規(guī)避公私合作的風(fēng)險，更大的發(fā)揮其價值和作用，實現(xiàn)資源的合理有效配置。政府和私營部門都要發(fā)揮各自的優(yōu)勢，發(fā)揮自己的長處，規(guī)避自己的短處。本文即是針對我國公私合作中基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險進行分析，提出了相應(yīng)的解決對策。相信，公私合作模式在我國未來的發(fā)展道路將會更加明朗化、規(guī)范化和法制化，公私合作模式將在我國公共服務(wù)和公共物品供給中占據(jù)更大的空間。

參 考 文 獻

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