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    基層村社干部職務(wù)犯罪防控研究

    2016-05-14 11:21:31李米佳
    中國檢察官·司法務(wù)實 2016年7期
    關(guān)鍵詞:征地拆遷職務(wù)犯罪

    李米佳

    內(nèi)容摘要:基層村社干部的職務(wù)犯罪侵害群眾切身利益,必須加大防控力度。調(diào)研顯示,村社干部職務(wù)犯罪主要集中在征地拆遷補償、支農(nóng)惠農(nóng)資金等領(lǐng)域,呈現(xiàn)出作案手段和方式簡單、涉案金額較大且社會影響惡劣等特點。對此,應(yīng)在分析原因的基礎(chǔ)上,采取加強防控體系建設(shè)、加大打擊力度、加大村社資金監(jiān)管力度、強化村社干部廉潔自律意識等措施予以應(yīng)對。

    關(guān)鍵詞:村社干部 職務(wù)犯罪 征地拆遷 廉潔自律

    村社干部職務(wù)犯罪侵害群眾切身利益,必須嚴(yán)厲打擊。在新形勢下,采取有力措施有效遏制和防止村社干部職務(wù)犯罪,促進基層社會治理法治化是一項值得研究的課題。

    一、村社干部職務(wù)犯罪的主要領(lǐng)域和特點

    截至2015年7月,某市檢察機關(guān)共立案查辦村社干部職務(wù)犯罪案件27件39人,占同期查辦職務(wù)犯罪案件的16.7%。其中,貪污案件17件28人,受賄案件9件10人,挪用公款案件1件1人;起訴至法院并作有罪判決33人,挽回經(jīng)濟損失2000余萬元。大體來看,這類案件主要發(fā)生在四個領(lǐng)域:征地拆遷補償領(lǐng)域、支農(nóng)惠民資金領(lǐng)域、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、林權(quán)流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。其主要特點是:第一,作案方式和手段簡單。在支農(nóng)惠民資金的申報和發(fā)放環(huán)節(jié),村社干部欺上瞞下,虛列、多報、重報補償資金,并在虛假人員名單上簽字,占有套取補償款,甚至要求將直補到農(nóng)戶卡中的資金打入村委會甚至村干部的個人賬戶,在村民不知情的狀況下挪用甚至侵占。在征地拆遷補償問題上,村社干部利用受國土等部門的委托便利,在進行初步土地丈量、附著物統(tǒng)計核算的過程中,將集體土地編造在自己及親屬名下、將公共墳地虛報為自家祖墳等手段騙取國家拆遷補償款。第二,涉案金額較大且影響惡劣。上述27件案件涉案總金額達730余萬元,其中5至10萬的7件,占26%;10萬元以上的20件,占74%。雖然這些案件均是“蒼蠅”犯罪,但全都發(fā)生在群眾身邊,損害基層群眾的最直接利益,嚴(yán)重影響農(nóng)村黨群關(guān)系、干群關(guān)系,危及農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟健康發(fā)展。第三,涉及村社干部的上訪多為集體上訪。自2013年以來,某市檢察機關(guān)共受理集體上訪案件18件,其中涉及村社干部的15件,占比83%。涉及村社干部的舉報主要發(fā)生在村兩委換屆選舉期間,內(nèi)容涉及農(nóng)村干部選舉和管理、土地確認(rèn)和流轉(zhuǎn)、黨風(fēng)廉政問題、新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個層面。第四,由過去個體腐敗向群體腐敗轉(zhuǎn)變。隨著各項監(jiān)管制度的不斷出臺并完善,過去個別村社干部“單槍匹馬”就能撈取各種好處的機會明顯減少,尋租空間縮小,只能通過多個環(huán)節(jié),多個崗位合謀,共同實施犯罪。在查辦的27件案件中,共同犯罪9件,占33%,同比上升10%。第五,把村民“一事一議”制度作為實施犯罪的合法外衣。部分基層干部以為群眾謀利為名,行個人謀私之實,把“一事一議”制度作為其實施犯罪的工具。上述27件村社干部職務(wù)犯罪案件涉及披著“一事一議”制度外衣謀個人私利的案件18件。

    二、村社干部職務(wù)犯罪的主要成因

    第一,村社干部自身綜合素質(zhì)較低,法律意識淡薄。在立案查辦的村社干部職務(wù)犯罪案件中,村支書、村主任、村民小組長等最基層“村官”有80%以上是初中或高中學(xué)歷,習(xí)慣于憑經(jīng)驗或人情關(guān)系指導(dǎo)工作,對土地管理、資源保護、職務(wù)犯罪等政策和法律規(guī)定知之甚少。

    第二,村社干部權(quán)力集中,缺乏民主意識。資金、項目主管部門因人員短缺等原因,將土地丈量、附著物清點等基礎(chǔ)性工作交由村社干部負(fù)責(zé),但主管部門在復(fù)核審查時疏于管理、流于形式,導(dǎo)致村社干部的申報資料成為最后獲得補償款的重要依據(jù),變相地增加了村社干部權(quán)力。同時,村社干部為了獲取私利,在申報資料時弄虛作假,不進行村務(wù)公開,甚至對一些涉及補償?shù)恼咝晕募疾还_。

    第三,村務(wù)公開等相關(guān)制度過于簡單。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定,村民委員會實行村務(wù)公開制度。村委會應(yīng)當(dāng)定期將村內(nèi)財物收支、救濟救災(zāi)款項等事項真實公布。然而,一些地方的村務(wù)公開工作隨意性和零散性較強。比如,《某市征地地上附著物補償標(biāo)準(zhǔn)及住房拆遷安置辦法》只對土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)有所規(guī)定,而沒有規(guī)定管理和適用的程序、分配方式及用途,導(dǎo)致村社干部在使用這些補償款的過程中有很大隨意性。

    第四,財務(wù)管理制度混亂,監(jiān)督制約機制不到位。一是基層財務(wù)制度不健全。村社沒有建立并實施整套的財務(wù)收支審批和經(jīng)辦制度,出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理一部分、各村自己另設(shè)賬目管理一部分的狀況,監(jiān)督管理體系明顯混亂。二是村干部之間分工不明。有的村村支書簽批,村主任也簽批,造成財務(wù)管理混亂失控,還有的村會計出納不分設(shè),讓一人兼任,更甚者村會計、村主任和村支書存有一定的親緣關(guān)系,錢帳不分,坐收坐支,缺乏制約。三是財務(wù)管理不規(guī)范。個別從事財務(wù)的人員不懂會計業(yè)務(wù),不堅持原則,唯村支書和村主任的命令是從。四是對資金流向監(jiān)管不力。由于各類支農(nóng)惠民資金項目繁多,主管部門對村社申報資料進行形式審查后,就將資金發(fā)放到鄉(xiāng)鎮(zhèn),不作后續(xù)監(jiān)管。

    第五,懲治力度不大,不能有效震懾職務(wù)犯罪。一是查處不力。我國刑法對職務(wù)犯罪的主體明確界定為國家工作人員或者受委托從事公務(wù)的人員,基層村社干部僅在受委托從事公務(wù)的情況下符合職務(wù)犯罪主體條件。同時,司法實踐中對基層村社干部的主體身份認(rèn)定爭議很大,往往不能以職務(wù)犯罪立案偵查。二是判決輕刑化。從判決情況看,提起公訴的33名基層村社干部中,有17人被判處三年以下有期徒刑,占51.5%。其中,適用緩刑的13人,占76%;免于刑事處罰的1人占6%。

    三、加強村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防的對策建議

    根據(jù)當(dāng)前基層村社干部職務(wù)犯罪案件犯罪領(lǐng)域、發(fā)案特點、犯罪原因,做好村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防工作應(yīng)從三方面入手:

    第一,加強村社職務(wù)犯罪防控體系建設(shè)。一是加強制度建設(shè)。建立和完善基層政權(quán)權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制,村務(wù)信息公開機制,涉農(nóng)資金使用監(jiān)管配套機制等。二是建立和完善職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)格。大力推廣“設(shè)點建站聘員聯(lián)戶”網(wǎng)格化民生檢察,依托網(wǎng)格化社會治理體系,在各村社聘請預(yù)防聯(lián)絡(luò)員,將預(yù)防網(wǎng)絡(luò)延伸至最基層。三是加大職務(wù)犯罪預(yù)防宣傳力度。推廣檢察機關(guān)3D網(wǎng)絡(luò)警示教育基地,結(jié)合職務(wù)犯罪預(yù)防宣講,深入推進廉政課進社區(qū)、進農(nóng)村,筑牢廉政防線。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)定期組織村社干部參觀警示教育基地,觀看廉政教育短片,向基層組織干部強化廉政意識。

    第二,加大對村社干部職務(wù)犯罪的打擊力度。一是建立和完善來信、來訪、來電、網(wǎng)絡(luò)“四位一體”信訪舉報渠道,定期開展巡回檢察、舉報宣傳等,保障群眾通過法律渠道表達訴求。二是開展查處發(fā)生在群眾身邊、侵犯群眾權(quán)益的職務(wù)犯罪專項行動,嚴(yán)肅查辦侵吞和挪用群眾征地補償、土地復(fù)墾、退耕還林等補償款的職務(wù)犯罪,嚴(yán)肅查辦虛報冒領(lǐng),套取國家資金的職務(wù)犯罪,嚴(yán)肅查辦濫用職權(quán),損害群眾切實利益的瀆職犯罪。

    第三,加大村社資金監(jiān)管力度。一是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)加強村財務(wù)人員的培訓(xùn),嚴(yán)禁村支部書記或村委會委員兼職村財務(wù)人員,嚴(yán)格執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律。二是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門加強對下轄的村級財會賬目、經(jīng)濟往來嚴(yán)格把關(guān)。對賬核查的同時要定期和不定期的審計,并形成書面的審計報告,報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門審查備案。必要時可以組織村會計參加村村交叉審計活動,達到村與村的互審,起到相互監(jiān)督的作用。三是建議上級有關(guān)主管部門建立健全涉農(nóng)資金監(jiān)管體系,在撥付專項資金時,撥付到一卡通,省去中間環(huán)節(jié),防止貪污挪用。

    第四,強化村社干部廉潔自律意識,為健全村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系提供完善的制度保障。一是建議建立村社干部職務(wù)犯罪預(yù)防懲治體系領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對村社干部職務(wù)犯罪負(fù)有主體責(zé)任,各基層黨委、政府和相關(guān)部門要切實加強對村社干部的教育管理,讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、村社“聯(lián)勤員”真正發(fā)揮監(jiān)督、教育的作用。二是建議積極推行村社干部財產(chǎn)公開和申報制度,進一步完善村社干部教育管理的各項制度,重視做好村社干部的教育培訓(xùn)、監(jiān)督考核管理工作。三是建議定期對村社干部開展教育培訓(xùn),采取以會代訓(xùn)、短期培訓(xùn)和輪訓(xùn)的方式,抓好村社干部的法制教育、廉政教育知識培訓(xùn),不斷提高村社干部依法行政能力和法律知識水平。四是建議制定符合本地實際且具有很強操作性的制度規(guī)定,包括對村社干部的范圍、報酬構(gòu)成、考核標(biāo)準(zhǔn)、審計監(jiān)督等,建設(shè)一只具有強烈服務(wù)意識,擁有較多現(xiàn)代管理知識,具有活力的村社干部人才隊伍。

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