淺議檢察長司法責(zé)任制

羅海燕

內(nèi)容摘要：檢察長司法責(zé)任制是司法體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容，亦是檢察長負(fù)責(zé)制的題中應(yīng)有之義。檢察長負(fù)責(zé)制與檢察委員會(huì)制度共同構(gòu)成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制，是《人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）應(yīng)包含的主要內(nèi)容。但是我國現(xiàn)行的《檢察院組織法》對(duì)檢察委員會(huì)制度規(guī)定不完善，沒有明確肯定檢委會(huì)運(yùn)行偏軌時(shí)，即檢委會(huì)未能形成決策時(shí)向檢察長負(fù)責(zé)制變更的合法性。且諸多學(xué)者認(rèn)為檢察長負(fù)責(zé)制是檢察委員會(huì)決策機(jī)制的掣肘，所以部分檢察機(jī)關(guān)在適用該模式時(shí)，底氣不足。因此需進(jìn)一步完善組織法，厘清檢察長在檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的司法責(zé)任，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)決策機(jī)制合法性與效率性的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：檢察長負(fù)責(zé)制 檢察委員會(huì)制度 司法責(zé)任制

根據(jù)《人民檢察院組織法》（《檢察院組織法》）的性質(zhì)，結(jié)合域外檢察機(jī)關(guān)組織法的比較性研究，我國《檢察院組織法》的立法包括五個(gè)部分。一是總則部分有關(guān)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)及原則等基本規(guī)范；二是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能與監(jiān)督手段；三是檢察機(jī)關(guān)的組織體系；四是檢察機(jī)關(guān)的組織主體；五是檢察機(jī)關(guān)中的特殊組織。[1]其中，檢察機(jī)關(guān)的組織體系是指檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制、檢察機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置體系等。而檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)體制和職權(quán)配置直接決定檢察權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行效率。我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行檢察長負(fù)責(zé)制和以集體領(lǐng)導(dǎo)為主體的民主集中制。但是《人民檢察院組織法》（以下簡稱《檢察院組織法》）對(duì)我國檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制之一，即檢察委員會(huì)的表決范圍及表決失敗后的后續(xù)程序規(guī)定得不夠完善。在檢察委員會(huì)無法按照民主集中制原則形成檢委會(huì)結(jié)論時(shí)，即使檢察長負(fù)責(zé)制能及時(shí)有效對(duì)該決策事項(xiàng)作出決定，提高檢察機(jī)關(guān)決策效率，卻讓人對(duì)其合法性心存疑慮。

隨著我國的司法體制改革不斷深入，在十八屆四中全會(huì)中審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，為司法體制改革方向作出部署。其中包括為優(yōu)化司法職權(quán)配置，應(yīng)健全司法權(quán)力分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約的體制機(jī)制。[2]有權(quán)必有責(zé)，司法責(zé)任制改革是司法改革的關(guān)鍵。因此筆者嘗試分析檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象產(chǎn)生的原因及類型，并探索在檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中明晰檢察長的司法責(zé)任制，以論證偏軌現(xiàn)象的合法性。

一、《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)制度規(guī)定不完善

表現(xiàn)一，《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)的運(yùn)行制度規(guī)定不完善，領(lǐng)導(dǎo)制度轉(zhuǎn)換銜接不暢?！稇椃ā返?30條第3款規(guī)定“人民檢察院的組織由法律規(guī)定。”故《檢察院組織法》是檢察委員會(huì)制度的有力依據(jù)。[3]根據(jù)該法第3條：“……檢察長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)檢察院的工作……檢察委員會(huì)實(shí)行民主集中制。在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，可以報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定”。因此，我國檢察院實(shí)行檢察長負(fù)責(zé)制與檢察委員會(huì)集體決策的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，而且，檢察長不同意檢察委員會(huì)中多數(shù)人決定時(shí)有其救濟(jì)途徑。但是，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入檢察委員會(huì)集體決策的事項(xiàng)或案件，不能形成全體委員過半數(shù)時(shí)，能否對(duì)該事項(xiàng)或案件執(zhí)行檢察長負(fù)責(zé)制卻沒有明確規(guī)定。在《憲法》及《檢察官法》中亦未提及。

表現(xiàn)二，《檢察院組織法》對(duì)檢委會(huì)制度的議題范圍標(biāo)準(zhǔn)不明確，議題范圍界線不明。該組織法只規(guī)定檢察委員會(huì)討論“重大案件和其他重大問題”，但對(duì)于“重大”的標(biāo)準(zhǔn)不明，且是否所有“重大案件和其他重大問題”只能由檢察委員會(huì)討論決定亦不明。以列舉形式規(guī)定的檢委會(huì)議題范圍散見于司法解釋中，并且相互沖突。如《刑事訴訟法》修改前的《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《議事規(guī)則》）第3條。在《刑事訴訟法》修改后，散見于人民檢察院三大訴訟監(jiān)督規(guī)則中的議題范圍，如檢察長的回避、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，審查逮捕的重大案件，提出抗訴的案情重大、疑難、復(fù)雜的案件、提出再審檢察建議，對(duì)民事或行政執(zhí)行活動(dòng)提出檢察建議等。但是兩者的范圍相沖突。以提請(qǐng)抗訴案件為例，前者包括所有提請(qǐng)抗訴的案件，后者僅限于案情重大、疑難、復(fù)雜的案件。雖可依據(jù)新法優(yōu)于舊法原則判定法律效力，但是明確議題范圍，實(shí)現(xiàn)法律統(tǒng)一已是迫在眉睫。

表現(xiàn)三，《檢察院組織法》規(guī)定檢察長對(duì)檢委會(huì)有效決策提交上級(jí)或同級(jí)人大審議的權(quán)限，惹違憲爭(zhēng)議。根據(jù)檢察長負(fù)責(zé)制，倘若檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，仍執(zhí)行檢委會(huì)決定，一旦檢委會(huì)決定失誤，檢察長仍要承擔(dān)司法責(zé)任。這是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制決定的。但是這一制度也使諸多學(xué)者認(rèn)為檢察長負(fù)責(zé)制是檢察委員會(huì)民主集中制的掣肘。有的學(xué)者表示這是違憲，[4]有的學(xué)者表示如此決策行政色彩較重[5]，還有的學(xué)者表示這已演變?yōu)樾姓Q策模式[6]等。筆者認(rèn)為這是在檢察長與檢察委員會(huì)的司法責(zé)任沒有厘清前提下的制度產(chǎn)物。

二、檢察委員會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌現(xiàn)象

本文探討的檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制運(yùn)行偏軌現(xiàn)象，是指檢察委員會(huì)不能形成全體委員過半數(shù)意見時(shí)，無法另行審議，只能由檢察長決定由承辦部門處理或征求未出席委員的意見的決策方式?；蛘吡硇袑徸h，但是檢察長已主持召開了同一議題的檢委會(huì)并發(fā)表了意見。

（一）檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌的原因

根據(jù)《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第6條及第22條規(guī)定，檢察委員會(huì)需有過半數(shù)委員出席且檢察委員決定需獲全體委員過半數(shù)通過，即“兩個(gè)過半數(shù)”。這一表決方式使檢委會(huì)結(jié)論的質(zhì)量得到最大限度的保證。而且該表決方式亦與《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第20條及第45條等規(guī)定一脈相承。但是檢委會(huì)委員表決時(shí)可能無法形成全體委員的過半數(shù)意見，具體表現(xiàn)如下：一是雙數(shù)檢察委員會(huì)委員參會(huì)。如個(gè)別委員外出辦案，短期內(nèi)無法回院參會(huì)；或者因工作調(diào)動(dòng)，致檢委會(huì)委員為雙數(shù)，短期內(nèi)又無法補(bǔ)齊；或者因回避制度不能參會(huì)，在案件審限內(nèi)，檢察委員會(huì)的組成成員沒有變動(dòng)。雙數(shù)檢察委員會(huì)委員即使全體參會(huì)，仍有可能形成同意與不同意各占一半的結(jié)果，從而無法形成全體委員過半數(shù)意見。二是無法另行審議。倘若案件審限短，如審查逮捕在押犯罪嫌疑人的案件的審限只有7天，提請(qǐng)抗訴的期限只有10天，已無審限供另行審議?；蛘邫z委會(huì)委員執(zhí)行回避制度時(shí)，其余委員均已參會(huì)卻仍未能形成檢委會(huì)結(jié)論，則已無另行審議的必要。

（二）檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌的類型

檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行偏軌時(shí)，結(jié)束檢察委會(huì)進(jìn)程的法律依據(jù)為《議事規(guī)則》第20條至第22條。

1.由承辦部門自行處理?！蹲h事規(guī)則》第20條規(guī)定，檢委會(huì)議題可由檢察長決定由承辦部門自行處理。檢察委員會(huì)議程因此終止，經(jīng)委員提議或者檢察委員會(huì)主持人決定，對(duì)于審議中的議題，如果認(rèn)為不需要檢察委員會(huì)作出決定的，由承辦部門處理案件或事項(xiàng)。筆者認(rèn)為這是檢察長直接決定議題的直接體現(xiàn)，是檢察長負(fù)責(zé)制的具體表現(xiàn)，已脫離了檢委會(huì)運(yùn)行機(jī)制的軌道。

2.另行審議。據(jù)《議事規(guī)則》第21條規(guī)定，檢委會(huì)可暫不作決定，另行審議。但另行審議的情形若為前一次檢委會(huì)已由檢察長主持，且檢察長已發(fā)表其個(gè)人意見，又沒有新的證據(jù)或新的條件時(shí)，則沒有必要重新召開檢委會(huì)。因?yàn)闄z察長意見在前次檢委會(huì)中已公開表述，另行審議案件時(shí)，不僅未參加上一次檢委會(huì)的委員可能受檢察長意見影響，而且在上一次檢委會(huì)中已參會(huì)的委員也有可能受檢察長意見影響而改變個(gè)人意見。檢察長負(fù)責(zé)制的影響已滲透其中。

3.征求未出席委員意見?！蹲h事規(guī)則》第22條規(guī)定，在會(huì)議結(jié)束后可以就審議的事項(xiàng)和案件征求未出席會(huì)議的委員的意見。倘若檢察長已主持前次檢委會(huì)，其意見勢(shì)必已經(jīng)發(fā)表，會(huì)后再去征求未出席委員意見，此舉顯然違背檢察長（主持人）末位表態(tài)制。筆者認(rèn)為此時(shí)檢察長的意見可能已處于公開狀態(tài)，未出席的委員在被征求意見時(shí)客觀上自覺或不自覺的都會(huì)受檢察長意見所影響，已不能很好地貫徹檢委會(huì)的民主集中制，偏離了檢委會(huì)機(jī)制運(yùn)行軌道。在司法實(shí)踐中，已有檢察機(jī)關(guān)要求禁止適用該條款。

雖然檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象發(fā)生的機(jī)率較小，但司法程序運(yùn)行出現(xiàn)的問題再小也不容忽視，有權(quán)必有責(zé)，決策機(jī)制的變動(dòng)勢(shì)必影響司法責(zé)任制主體的變更。

三、完善檢察長司法責(zé)任制

完善檢察長司法責(zé)任制能在現(xiàn)有組織法體系中，為檢察委員會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中的檢察長負(fù)責(zé)制運(yùn)行提供合法性根據(jù)，也能在《檢察院組織法》修改中，為完善檢察委員會(huì)表決機(jī)制的必要性提供充分論證。在檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象中，檢察長決定承辦部門自行處理可實(shí)現(xiàn)效率最大化，高效決策也將有利于案件公平正義的及時(shí)彰顯。因此，檢察長負(fù)責(zé)制并非檢察委員會(huì)決策的掣肘，而是要在司法責(zé)任制改革深化之際，設(shè)立檢察委員會(huì)決策與檢察長決定的界線，明確二者的過渡條件，界定檢察長的司法責(zé)任。

（一）厘清檢察委員會(huì)議題范圍確定檢察長司法責(zé)任制的負(fù)面清單

一是明確重大案件范圍。重大案件要突出自偵案件、刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件。自偵案件如本院立案?jìng)刹楹髷M撤銷的，自偵案件一審判決后擬抗訴的，下級(jí)院立案又報(bào)請(qǐng)上級(jí)院審查認(rèn)為立案錯(cuò)誤的；刑罰執(zhí)行監(jiān)督案件如發(fā)現(xiàn)人民法院減刑、假釋裁定不當(dāng)?shù)?，或者人民法院重新審理后作出減刑、假釋裁定仍然不當(dāng)擬向人民法院提出糾正意見的等，應(yīng)列入案件議題。二是規(guī)范重大事項(xiàng)內(nèi)容。重大事項(xiàng)可圍繞為檢察改革及規(guī)范執(zhí)法制定的制度及規(guī)范性文件[7]；事關(guān)檢察工作全局的重大事項(xiàng)，如本院業(yè)務(wù)、隊(duì)伍建設(shè)等方面的規(guī)章制度、重要部署；以及貫徹地方人大及其常委員會(huì)的決議等[8]。

（二）明確檢察長在檢察委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制中的權(quán)責(zé)歸屬

一旦提交檢委會(huì)討論的議題，形成兩個(gè)過半數(shù)意見，無論檢察長是否同意檢察委員會(huì)的多數(shù)意見，只要其同意遵照檢委會(huì)決定執(zhí)行時(shí)，即使檢委會(huì)的決定被證明存在失誤，筆者認(rèn)為應(yīng)僅在檢察委員會(huì)決策機(jī)制內(nèi)追究責(zé)任，排除檢察長的司法責(zé)任。而不能再以檢察長負(fù)責(zé)制考量檢察長的司法責(zé)任。否則，既要維護(hù)檢委會(huì)決策的權(quán)威，又不忘追究檢察長的司法責(zé)任，檢察長在不同意過半數(shù)委員意見時(shí)，將議題提交上級(jí)檢察院或同級(jí)人大常委審議就成必然。

（三）規(guī)范檢察委員會(huì)決策機(jī)制向檢察長決策機(jī)制過渡的條件

一是責(zé)成承辦部門處理的條件。議題提交檢委會(huì)討論后，只要能達(dá)兩個(gè)過半數(shù)，就應(yīng)維護(hù)檢委會(huì)決策的權(quán)威。但是在不能形成全體委員的過半數(shù)意見，或者在不能形成檢委會(huì)結(jié)論又無法另行審議時(shí)，就應(yīng)賦予檢察長決定該議題的權(quán)力，責(zé)成承辦部門處理。二是其它處理方式的不合理性。征求未出席委員意見，或檢察長已參與同一議題的檢委會(huì)并發(fā)表意見的另行審議，都在檢委會(huì)軌跡內(nèi)運(yùn)行，卻均有檢察長負(fù)責(zé)制的印跡。前者已經(jīng)遭司法實(shí)踐擱置，后者亦應(yīng)引起重視，并在《檢察院組織法》修改進(jìn)程中予以修正。

（四）完善檢察長決策檢委會(huì)議題時(shí)檢察長的司法責(zé)任制

一是強(qiáng)化層級(jí)監(jiān)督。對(duì)檢察委員會(huì)決策沒能形成結(jié)論，轉(zhuǎn)而由檢察長決策的議題，將該案逮捕、起訴或判決等相關(guān)節(jié)點(diǎn)的法律文書均報(bào)上一級(jí)人民檢察院備案。二是加強(qiáng)日常監(jiān)督。每年的案件評(píng)查，必定細(xì)查此類案件的法律程序及辦案質(zhì)量。三是劃分責(zé)任界線。倘若檢察長的決定改變承辦人意見，則由檢察長承擔(dān)案件責(zé)任與決策責(zé)任。倘若檢察長決定與承辦人意見一致，則仍由承辦人承擔(dān)案件責(zé)任，檢察長不因簽發(fā)法律文書承擔(dān)司法責(zé)任。[9]

檢委會(huì)制度的集體決策機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度之一，是對(duì)檢察長負(fù)責(zé)制的重要監(jiān)督手段。但其運(yùn)行過程并非毫無阻滯，檢委會(huì)運(yùn)行偏軌現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，在現(xiàn)行法律制度內(nèi)，承認(rèn)檢察長的決策權(quán)可有效彌補(bǔ)檢委會(huì)運(yùn)行漏洞，同時(shí)完善對(duì)此類議題作出決策的檢察長的司法責(zé)任制，將有效實(shí)現(xiàn)決策效率和檢察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督。

注釋：

[1]參見湯維建：《檢察院組織法修改的主要內(nèi)容》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。

[2]參見秦前紅、蘇紹龍：《深化司法體制改革需要正確處理的多重關(guān)系》，載《法律科學(xué)》2015年第1期。

[3]參見張建兵、張濤：《〈檢察院組織法〉修改背景下檢察委員會(huì)制度立法完善之思考》，載《東南法學(xué)》2013年第10期。

[4]參見傅林：《合憲，還是違憲——對(duì)我國《人民檢察院組織法》第3條的質(zhì)疑》，載《天津商學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第6期。

[5]參見唐洪敏；湯鵬：《法治化進(jìn)程中檢察委員會(huì)制度改革之探析：以〈人民檢察院組織法〉修改為背景》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第4期。

[6]參見劉昌強(qiáng)：《檢委會(huì)制度研究》，2012年西南政法大學(xué)博士論文，第261頁。

[7]參見梁保年：《檢察委員會(huì)決策制度新探》，載《人民檢察》2013年第13期。

[8]同[3]。

[9]《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》第39條。