土地管理與房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

劉曉玲

摘要：在30多年里，我國通過改革開放加速了經(jīng)濟(jì)改革的步伐，大量企業(yè)在進(jìn)行投資時(shí)，都會從事房地產(chǎn)開發(fā)，包括：企業(yè)建造廠房自己使用，以及企業(yè)建造廠房或住宅，出售給他人使用。房地產(chǎn)開發(fā)包含了土地取得、設(shè)計(jì)、施工和營運(yùn)等多方面領(lǐng)域，是所有跨國活動中，最需要直接面對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的一種產(chǎn)業(yè)。在這30多年間，我國的土地政策環(huán)境持續(xù)在改變，那企業(yè)如何在如此變化的環(huán)境中，成功從事房地產(chǎn)開發(fā)，回答這一問題能夠指引未來房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地管理 制度環(huán)境 房地產(chǎn)企業(yè) 戰(zhàn)略反應(yīng)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：F293

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-281-02

企業(yè)在從事房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)，會面臨到的制度環(huán)境，包括官方的法律、政策，以及當(dāng)?shù)氐恼?、文化。因此，本研究將探討房地產(chǎn)企業(yè)在面對制度的不成熟時(shí)，企業(yè)是如何從事房地產(chǎn)開發(fā)的，以及隨著制度的逐漸成熟，房地產(chǎn)企業(yè)又是如何改變作法的，借此了解企業(yè)是如何應(yīng)對土地管理的制度環(huán)境。

一、理論基礎(chǔ)

（一）制度環(huán)境

在新興經(jīng)濟(jì)體中，企業(yè)必須面對當(dāng)?shù)氐闹贫?。制度就是企業(yè)在當(dāng)?shù)赝顿Y和經(jīng)營所需要遵守的游戲規(guī)則，其中，制度包括：正式制度和非正式制度。正式制度為當(dāng)?shù)氐姆珊驼?，也就是外資企業(yè)在當(dāng)?shù)孛x上要遵守的規(guī)則；非正式制度為當(dāng)?shù)氐恼魏蜕鐣樾危簿褪且话愕臐撘?guī)則，比如當(dāng)?shù)毓賳T貪污腐敗的程度、當(dāng)?shù)鼐用裰С?排斥的做法。有些學(xué)者進(jìn)一步提出制度的關(guān)聯(lián)性觀點(diǎn)，認(rèn)為在新興經(jīng)濟(jì)體中，正式制度開始發(fā)展時(shí)，因?yàn)檎街贫冗€不完善，還有很多漏洞，造成合約雙方?jīng)]有保障，信息也沒有正式的渠道可以流通，此時(shí)，非正式制度將會取代正式制度，成為企業(yè)能夠成功經(jīng)營的關(guān)鍵因素。

（二）戰(zhàn)略反應(yīng)方式

當(dāng)企業(yè)面對到制度壓力，尤其是制度環(huán)境的改變，新的制度壓力出現(xiàn)時(shí)，企業(yè)會去決定是要遵守還是反抗，才能對企業(yè)帶來幫助。同時(shí)利用“制度觀點(diǎn)”和“資源依賴觀點(diǎn)”，去預(yù)測企業(yè)在制度化過程中的戰(zhàn)略選擇，根據(jù)抵抗制度壓力的程度，分成了順從、妥協(xié)、回避、藐視和操控五大類，其中，每一大類細(xì)分至三小類，總共有十五種反應(yīng)方式。

企業(yè)會面臨到的制度壓力有很多，它們會適時(shí)的與制度壓力做互動，學(xué)者奧利弗提出了十個(gè)假說，認(rèn)為在某些情況下，企業(yè)的反應(yīng)方式會偏向以下幾種：（1）遵守制度壓力會使企業(yè)社會合法性的程度降低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（2）遵守制度壓力會使企業(yè)經(jīng)濟(jì)有效性的程度降低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（3）制度壓力來源的多樣性越高一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（4）企業(yè)對施加制度壓力來源者的依賴性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（5）施加在企業(yè)的制度壓力與企業(yè)本身的目標(biāo)一致性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（6）施加在企業(yè)的制度壓力對企業(yè)的約束性越高一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（7）制度壓力的法律強(qiáng)制性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（8）制度壓力的自主散布性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（9）企業(yè)對未來環(huán)境的不確定性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力；（10）企業(yè)間的環(huán)境關(guān)聯(lián)性越低一增加企業(yè)去抵抗制度壓力。

二、土地管理的制度環(huán)境變遷

（一）法律環(huán)境

我國的法律屬于正式制度，是名義上所有企業(yè)都要遵守的規(guī)則。在2000年前，針對房地產(chǎn)企業(yè)的法律已經(jīng)存在，然而看似已經(jīng)有完整的法律可以規(guī)范房地產(chǎn)企業(yè)，但就工程部分來看，相關(guān)的法律并不成熟，尤其是土地取得的方式，還是屬于地方政府和企業(yè)自行協(xié)議出讓即可。因此，各地方官員有很大的權(quán)力可以直接出讓土地，這種出讓的做法直到2004年，地方政府發(fā)布了關(guān)于土地出讓的一系列政策，規(guī)定經(jīng)營性用地一律實(shí)行招標(biāo)拍賣掛牌出讓，這改變了企業(yè)獲得土地的作法。

制度成熟定義為：法律、規(guī)范越來越完整，且越來越趨向市場化。我國近期的相關(guān)法律逐漸修改和制定，從2004年開始，我國民眾私有財(cái)產(chǎn)的概念逐步加深，企業(yè)在從事房地產(chǎn)開發(fā)取得土地時(shí)，容易遇到釘子戶拒絕遷移的阻礙，在施工時(shí)，則有附近居民抗?fàn)幍淖璧K，因此，從事房地產(chǎn)開發(fā)的難度比早期還要增加很多。上述各項(xiàng)相關(guān)法律的建立和修改可以顯示出我國的正式制度越來越趨向成熟，但要特別強(qiáng)調(diào)的是，制度成熟并不是限定在某一個(gè)時(shí)間點(diǎn)，這是一個(gè)逐漸的過程。

（二）政策環(huán)境

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，我國進(jìn)行了稅收改革，地方政府上繳一定稅收給中央后，其余為地方政府發(fā)展地方的經(jīng)費(fèi)，利用土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓來改善地方財(cái)政，推出一系列鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)的政策。土地開發(fā)，發(fā)展工業(yè)區(qū)或房地產(chǎn)成為主要手段，沿海地方政府開始大量復(fù)制“筑巢引鳳”的政策，將大片農(nóng)田轉(zhuǎn)為開發(fā)區(qū)，在，土地租金、稅捐、勞動規(guī)范、環(huán)境評估各方面創(chuàng)造有利投資條件。

但到了2007年時(shí)，地方政府為了應(yīng)對投資過熱和土地市場的混亂，采取宏觀調(diào)控的作法，從2007年到2010年止，我國提高銀行利率。2007以來發(fā)布的一系列經(jīng)濟(jì)改革政策對房地產(chǎn)開發(fā)有很大的影響，加大了對閑置土地的清理力度，對超出合約動工日一年還尚未開發(fā)的土地征收“土地閑置費(fèi)”，對超出合約動工日兩年還尚未開發(fā)的土地，“無償收回”土地使用權(quán)，并且加強(qiáng)對建設(shè)用地供應(yīng)和土地價(jià)格變動情況的監(jiān)測分析，制止土地囤積的行為。另一方面，地方政府開始清理各地方的開發(fā)區(qū)，撤銷與整合了大量經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，撤銷和整合的數(shù)量接近原有數(shù)量的50%，并且對全國土地市場進(jìn)行嚴(yán)厲檢查。此時(shí)，地方政府對土地進(jìn)行整頓，且法律規(guī)范越來越完整，造成企業(yè)取得土地的難度上升，無法像過去一樣輕松且便宜的取得土地。20多年問，我國對房地產(chǎn)開發(fā)的政策有很大改變，從早期的鼓勵，并且提供幫助，到近期的嚴(yán)格監(jiān)控，和打壓房地產(chǎn)價(jià)格。

（三）民眾

在房地產(chǎn)開發(fā)中，取得土地和施工這兩個(gè)階段，是最需要直接面對當(dāng)?shù)孛癖姷摹Ｔ缙?，政府協(xié)議出讓的土地，政府只要一聲令下，民眾的拆遷工作可以立即執(zhí)行，因此，企業(yè)獲得的土地是干干凈凈的，幾乎不會有任何土地產(chǎn)權(quán)的問題，在施工時(shí)，國家政策又是促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)的，民眾只會遵照政府的指示配合，并不會對施工所造成的問題進(jìn)行抗議。隨著物權(quán)法建立，民眾開始有所有權(quán)的觀念，造成現(xiàn)在的拆遷工作不像早期這么容易，需要更加滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，在某些案例中還有釘子戶的問題，會抗議企業(yè)在本地進(jìn)行開發(fā)，這類土地產(chǎn)權(quán)的問題，將會造成整個(gè)開發(fā)項(xiàng)目的時(shí)間延遲和成本支出。另外，在施工時(shí)，對工人的安全衛(wèi)生管理需要開始重視，去減少勞工受傷后的問題和麻煩。

三、土地管理的制度環(huán)境對房地產(chǎn)企業(yè)戰(zhàn)略選擇的影響

（一）遵守

當(dāng)企業(yè)從事房地產(chǎn)開發(fā)，面對我國的法律規(guī)范時(shí)，企業(yè)遵守的話，可以獲得企業(yè)的合法性和正當(dāng)性，而遵守我國的法律規(guī)范，也就是遵守我國的正式制度。近年來，我國的正式制度逐漸完善，相關(guān)的法律條文出現(xiàn)，比如采購法的建立，公共工程招標(biāo)有標(biāo)單的要求，企業(yè)只能開始按規(guī)范要求進(jìn)行投標(biāo)；其中，制度化對企業(yè)取得土地來說，影響最大，房地產(chǎn)企業(yè)必須開始面對我國的土地使用規(guī)定，遵守越來越嚴(yán)格的法律規(guī)范。

（二）隱藏

當(dāng)企業(yè)在從事房地產(chǎn)開發(fā)，面對我國的法律規(guī)范時(shí)，企業(yè)表面上遵守法律規(guī)范，實(shí)際上在尋找法律規(guī)范的漏洞和不完整的地方，試圖找出可以創(chuàng)造超額利潤的機(jī)會，而隱藏的做法是針對我國的正式制度。早期，我國很多土地尚未開發(fā)，所以很便宜，再加上吸引投資的政策，以及企業(yè)取得土地的方式是與政府協(xié)議出讓，是私底下的，不需要經(jīng)過公開的過程，房地產(chǎn)企業(yè)只要以各種理由向地方政府要求，就能得到大片的土地。企業(yè)的具體做法有：（1）房地產(chǎn)企業(yè)成立各式名目的公司，向地方政府允諾投資；（2）房地產(chǎn)企業(yè)以工廠需要為理由，向地方政府要土地建設(shè)展示中心，實(shí)際上只蓋結(jié)構(gòu)體外觀，并未運(yùn)營；（3）房地產(chǎn)企業(yè)以各式投資理由，向地方政府允諾開發(fā)，實(shí)際上在養(yǎng)地。這些做法都是屬于隱藏的方式，把不遵守的部分隱藏起來，表面顯示出遵守我國的法律規(guī)范。

（三）入伙

當(dāng)房地產(chǎn)企業(yè)在從事房地產(chǎn)開發(fā)，面對到我國的非正式制度時(shí)，企業(yè)讓官員或是地方人士在整個(gè)開發(fā)過程中，可以獲得足夠的利潤，這樣就不會遇到莫名的刁難和問題了。很多情況是，企業(yè)成立教育基金會向當(dāng)?shù)貙W(xué)校提供獎學(xué)金，邀請當(dāng)?shù)赜杏绊懥Φ墓賳T、地方人士加入基金會，把做善事的名聲與當(dāng)?shù)毓賳T、人士一起分享，借此建立關(guān)系；或是直接把施工階段中，比較沒有技術(shù)性的工程項(xiàng)目發(fā)包給當(dāng)?shù)貜S商施作，以正當(dāng)?shù)姆绞阶尦鲆徊糠址康禺a(chǎn)開發(fā)的利益。入伙的方式，是讓施加制度壓力的人進(jìn)入企業(yè)內(nèi)，但不會參與房地產(chǎn)開發(fā)的相關(guān)重要決策，只是把部分利益與之分享而已。

（四）控制

我國地方官員多是上級指派，因此，地方政府需要完全聽從中央政府的指示，面對我國的非正式制度，地方官場的潛規(guī)則時(shí)，企業(yè)直接與中央進(jìn)行接觸，取得支持后，讓中央直接命令地方配合。企業(yè)股東的親戚是地方政府高層，企業(yè)可以利用這樣的關(guān)系，減少地方官員所施加的制度壓力，甚至可以請地方官員幫忙解決開發(fā)過程中的大部分問題；或是企業(yè)以有技術(shù)性的產(chǎn)業(yè)到我國進(jìn)行投資，符合我國的國家政策，因此，受中央政府的歡迎，中央政府直接命令地方政府配合企業(yè)的要求，幫助企業(yè)解決在建造廠房中所造成的所有問題，并提供經(jīng)營上的幫助。

最后需要指出的是，盡管相應(yīng)的土地管理制度已經(jīng)得到發(fā)展，但仍亟需完善，建立完善的、適應(yīng)所有和市場形式的法律制度。在土地收購、儲備、出讓的過程中，周轉(zhuǎn)資金金額巨大，如果操作不規(guī)范，以及透明度不高，就容易產(chǎn)生腐敗。對土地儲備及地租、交易稅的征收建立監(jiān)督機(jī)制和手段是非常必要的，應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的法律條款，規(guī)范市場運(yùn)行。而我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》都沒有明確的規(guī)定。因此，應(yīng)盡快制定與此相適應(yīng)的法律體系。