耕地保護視角下的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力測算

王玉奇　李芹芳　王麗霞

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是解決城鄉(xiāng)用地矛盾的有力抓手，但現(xiàn)實操作中，片面追求掛鉤用地指標(biāo)，造成耕地占優(yōu)補劣現(xiàn)象嚴(yán)重，采用限制性因子評價法和鄰接度加權(quán)法對增減掛鉤拆舊區(qū)進(jìn)行宜耕性評價，從耕地數(shù)量與質(zhì)量兩方面測算增減掛鉤潛力，提出增減掛鉤潛力平衡方法，并以陜西省洋縣華陽鎮(zhèn)增減掛鉤項目區(qū)為例進(jìn)行實證分析，以期為有效保護耕地提供有益探索。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；耕地保護；潛力測算；陜西省洋縣

作為建設(shè)用地指標(biāo)從農(nóng)村到城鎮(zhèn)定向流動的重要途徑，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）在解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)緊張與農(nóng)村建設(shè)用地利用粗放的矛盾，優(yōu)化用地布局，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，保護耕地資源，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面表現(xiàn)出獨特優(yōu)勢。國內(nèi)學(xué)者從增減掛鉤政策內(nèi)涵、模式設(shè)計、效益評價、潛力測算等方面進(jìn)行了研究。但關(guān)于潛力測算多停留在宏觀層面，忽視了微觀層面的地類數(shù)量和質(zhì)量平衡問題，使測算結(jié)果不能體現(xiàn)耕地變化情況，實際指導(dǎo)性不強。中國耕地資源十分有限，保持耕地數(shù)量、質(zhì)量動態(tài)平衡是增減掛鉤重要前提，本研究以增減掛鉤項目區(qū)為研究對象，在宜耕性評價基礎(chǔ)上，從數(shù)量、質(zhì)量兩個方面對增減掛鉤潛力進(jìn)行測算，同時提出項目區(qū)增減掛鉤潛力平衡分析方法，為在開展增減掛鉤中落實最嚴(yán)格耕地保護制度，有效保護耕地提供有益探索。

1.研究思路與方法

1.1研究思路

基于增減掛鉤項目區(qū)的微觀尺度，從耕地保護角度，以調(diào)查的農(nóng)村建設(shè)用地地塊作為潛力評價測算單元，采用限制性因子評價法進(jìn)行宜耕性評價，在此基礎(chǔ)上測算增減掛鉤數(shù)量潛力，采用鄰接度加權(quán)法測算宜耕地塊質(zhì)量潛力，同時采用GIS工具分析增減掛鉤需求情況，并提出增減掛鉤潛力平衡方法，為科學(xué)設(shè)置增減掛鉤項目區(qū)提供理論依據(jù)。

1.2增減掛鉤潛力測算方法

1.2.1潛力內(nèi)涵 增減掛鉤須將騰退的農(nóng)村建設(shè)用地整治出的耕地作為建新占用耕地的硬性約束。增減掛鉤表面上是城鄉(xiāng)建設(shè)用地間置換過程，而實質(zhì)上是建新占用地類與拆舊整治地類之間的平衡問題。增減掛鉤潛力可以簡單理解為在現(xiàn)有社會經(jīng)濟條件下，運用各種技術(shù)手段，通過拆舊區(qū)整治，增加有效土地面積、提高土地（特別是耕地）生產(chǎn)能力的潛在能力，可分為數(shù)量潛力和質(zhì)量潛力。

1.2.2宜耕性評價 本研究通過對縣域村莊摸底調(diào)查，根據(jù)農(nóng)戶搬遷安置意愿，確定規(guī)劃期內(nèi)可開展增減掛鉤的拆舊地塊，以此作為增減掛鉤潛力測算基礎(chǔ)。根據(jù)建設(shè)用地整治為耕地的限制因素，參考農(nóng)用地分等規(guī)程和耕地后備資源調(diào)查評價方法等，建立增減掛鉤拆舊區(qū)宜耕性評價體系（表1），采取“限制性因子評價法”（評價體系中指標(biāo)1-7中任一指標(biāo)受限制，則評價結(jié)果為不宜耕），對評價單元進(jìn)行評價，根據(jù)評價結(jié)果將地塊分成兩類：宜耕地塊和不宜耕地塊。