我國保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)比較研究

王燕培 王慧娟

摘要：當(dāng)前，我國保稅區(qū)正面臨向世界自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期。研究我國保稅區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)的相同點(diǎn)和區(qū)別具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國保稅區(qū)接近狹義上的世界自由貿(mào)易區(qū)的概念，在區(qū)位設(shè)置、貿(mào)易政策、稅收優(yōu)惠、通關(guān)及海關(guān)監(jiān)管等方面都采取了世界自由貿(mào)易區(qū)的慣常做法。但是，我國保稅區(qū)是我國對外貿(mào)易政策的產(chǎn)物，開放程度不如世界自由貿(mào)易區(qū)高，在性質(zhì)定位、功能設(shè)置、區(qū)位選擇、管理體制、海關(guān)監(jiān)管方面也存在一定的差異。

關(guān)鍵詞：保稅區(qū)；自由貿(mào)易區(qū)；功能定位

中圖分類號：G64 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-3283（2016）07-0040-02

一、自由貿(mào)易區(qū)和保稅區(qū)

從世界范圍來看，自由貿(mào)易區(qū)的產(chǎn)生和發(fā)展已有幾百年的歷史，但目前為止，國際上對“自由貿(mào)易區(qū)”的概念還沒有一個(gè)公認(rèn)的權(quán)威定義。最早的定義是1973年5月海關(guān)合作理事會（現(xiàn)稱世界海關(guān)組織）在《京都公約》（關(guān)于簡化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約）中的規(guī)定：“自由區(qū)系指一國的部分領(lǐng)土，在這部分領(lǐng)土內(nèi)運(yùn)入的任何貨物就進(jìn)口稅及其它各稅而言，被視為在關(guān)境之外，免于實(shí)施慣常的海關(guān)監(jiān)管制度”，我國將與之相對應(yīng)的區(qū)域稱為 “海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”。1984年聯(lián)合國貿(mào)易發(fā)展會議報(bào)告中稱自由貿(mào)易區(qū)為：貨物進(jìn)出無須通過國家海關(guān)的區(qū)域，貨物在此類區(qū)域可以實(shí)現(xiàn)存儲和貿(mào)易，也可進(jìn)行加工裝配，區(qū)內(nèi)貨物無需繳納關(guān)稅，也不受非關(guān)稅政策的限制，并可長期儲存。

美國關(guān)稅委員會認(rèn)為：自由貿(mào)易區(qū)是一個(gè)獨(dú)立封鎖的地區(qū)，該地區(qū)在關(guān)稅和非關(guān)稅政策方面享有特殊優(yōu)惠待遇，如進(jìn)口商品只要不流入國內(nèi)市場就可享受免關(guān)稅待遇。關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）條款中規(guī)定：“自由貿(mào)易區(qū)指兩個(gè)或兩個(gè)以上的關(guān)稅領(lǐng)土所組成的區(qū)域集團(tuán)，在這個(gè)集團(tuán)內(nèi)部實(shí)行免關(guān)稅和取消其他非關(guān)稅政策限制”。

由此可見，自由貿(mào)易區(qū)有“大區(qū)”和“小區(qū)”即廣義和狹義之分?！按髤^(qū)”指多國共建的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)性質(zhì)的自由貿(mào)易區(qū)（FTA，F(xiàn)ree Trade Area），是區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的重要內(nèi)容與體現(xiàn)形式，如歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)、中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)等。另一種是“小區(qū)”，指一國在本國境內(nèi)海關(guān)管轄區(qū)的關(guān)卡之外自行設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域（FTZ，F(xiàn)ree Trade Zone），如巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)、德國漢堡自由貿(mào)易區(qū)、荷蘭鹿特丹自由自由貿(mào)易區(qū)等。簡而言之，F(xiàn)TA和FTZ的功能和目的是一致的，都是為了推進(jìn)自由貿(mào)易的發(fā)展。其差異在于區(qū)域范圍上和性質(zhì)上，F(xiàn)TA是不同國家或經(jīng)濟(jì)單位為了共同的利益而形成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，是經(jīng)濟(jì)全球化和國際競爭的產(chǎn)物。FTZ則是一國為了促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)行的促進(jìn)對外貿(mào)易發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策。“保稅區(qū)（Bonded Zone）”是我國所獨(dú)有的叫法，是海關(guān)對享受特殊待遇的進(jìn)口貨物的專門用語，這類貨物進(jìn)口時(shí)暫不向海關(guān)繳納進(jìn)口稅，而是轉(zhuǎn)存到特定區(qū)域，并在該區(qū)域內(nèi)進(jìn)行加工裝配、再制造、改裝重組、包裝貼標(biāo)等工作后轉(zhuǎn)運(yùn)出口，這些特定的區(qū)域稱為保稅區(qū)，享受免繳進(jìn)口關(guān)稅待遇的貨物稱為保稅貨物。可見，我國“保稅區(qū)”接近“小區(qū)”，狹義上的自由貿(mào)易區(qū)的概念，所以本文研究的自由貿(mào)易區(qū)僅指FTZ。

二、我國保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)的相同點(diǎn)

（一）區(qū)位設(shè)置

我國保稅區(qū)的區(qū)位設(shè)置遵循國際通行的做法：圍網(wǎng)設(shè)置隔離地帶。在隔離地帶內(nèi)（區(qū)內(nèi)）、外（區(qū)外）實(shí)行不同的貿(mào)易政策。這些隔離地帶一般位于交通發(fā)達(dá)便捷的地區(qū)，如港口、機(jī)場、陸路樞紐等區(qū)域，同時(shí)腹地經(jīng)濟(jì)也較發(fā)達(dá)。隔離區(qū)內(nèi)一般沒有常住居民，進(jìn)入到區(qū)內(nèi)的貨物一般都是生產(chǎn)資料，用于再出口，不允許用于生活消費(fèi)。

（二）貿(mào)易政策

我國保稅區(qū)和世界自由貿(mào)易區(qū)在區(qū)內(nèi)都實(shí)行自由貿(mào)易政策。區(qū)外貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)都視同進(jìn)口，區(qū)內(nèi)貨物運(yùn)往區(qū)外都視同出口，貨物進(jìn)出口相關(guān)人都要依照國家的進(jìn)出口貿(mào)易政策辦理進(jìn)出口手續(xù)。在不損壞國家利益的前提下，區(qū)內(nèi)實(shí)行最大化的貿(mào)易自由政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)，取消關(guān)稅和非關(guān)稅貿(mào)易壁壘。

（三）稅收政策

在稅收政策方面，我國也遵循世界自由貿(mào)易區(qū)的慣常做法。如實(shí)行關(guān)稅豁免；進(jìn)出保稅區(qū)的貨物、在保稅區(qū)生產(chǎn)加工的產(chǎn)品、銷往境外和在境內(nèi)銷售的貨物都免征增值稅和消費(fèi)稅；企業(yè)所得稅根據(jù)生產(chǎn)年限不同，實(shí)行減、免、退措施：經(jīng)營期在十年以上的外資生產(chǎn)型企業(yè)，享受自獲利年度起所得稅“免二減三”的優(yōu)惠，按15%稅率繳納企業(yè)所得稅。減免期滿后對當(dāng)年出口產(chǎn)值達(dá)到70%的企業(yè)，所得稅減按10%征收。

（四）通關(guān)及海關(guān)監(jiān)管政策

我國海關(guān)對保稅區(qū)與境外之間進(jìn)出口貨物實(shí)行備案制管理，保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)可以向海關(guān)集中辦理通關(guān)手續(xù)，貨物的備案、申報(bào)、查驗(yàn)、放行、核銷都可以在區(qū)內(nèi)一次性完成；保稅區(qū)與保稅區(qū)之間貨物可實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，海關(guān)實(shí)行保稅監(jiān)管，另外對保稅港區(qū)貨物不設(shè)存儲期限，只需等存儲期限超過2年后，區(qū)內(nèi)企業(yè)每年向海關(guān)備案。

三、我國保稅區(qū)與世界自由貿(mào)易區(qū)的區(qū)別

（一）性質(zhì)定位

二戰(zhàn)后，世界自由貿(mào)易區(qū)得以快速發(fā)展在一定程度上歸功于各國共同遵守的自由貿(mào)易區(qū)國際規(guī)范。世界不同地區(qū)的自由貿(mào)易區(qū)的性質(zhì)基本相同：“境內(nèi)關(guān)外”，關(guān)稅豁免和其他優(yōu)惠政策，海關(guān)監(jiān)管從簡，區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理，分工明確、高效率，區(qū)內(nèi)企業(yè)一律享受國民待遇，基礎(chǔ)設(shè)施完善，地理位置優(yōu)越。而我國對保稅區(qū)的性質(zhì)沒有統(tǒng)一規(guī)定，各部門認(rèn)識也不一致。國家海關(guān)總署認(rèn)為保稅區(qū)是“海關(guān)監(jiān)管的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域”；原外經(jīng)貿(mào)部則和世界貿(mào)易區(qū)的看法一致，認(rèn)為保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)外”，不存在進(jìn)出口限制問題；財(cái)政部、稅務(wù)總局等則認(rèn)為保稅區(qū)是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，區(qū)內(nèi)區(qū)外企業(yè)采取同樣的管理措施。

（二）區(qū)位選擇

世界自由貿(mào)易區(qū)大多位于港口或港區(qū)附近的區(qū)域（如巴拿馬科隆自由貿(mào)易區(qū)、智利伊基克自由貿(mào)易區(qū)），但也有的位于機(jī)場附近（如愛爾蘭香農(nóng)自由貿(mào)易區(qū)、新加坡樟宜國際機(jī)場自由貿(mào)易區(qū)、韓國仁川國際機(jī)場自由貿(mào)易區(qū)），還有的位于邊境或內(nèi)陸（如美國紐約對外貿(mào)易區(qū)）；而我國保稅區(qū)則全部位于沿海港口附近。

（三）功能設(shè)置

從歷史演變過程來看，自由貿(mào)易區(qū)的功能經(jīng)歷了三個(gè)階段：轉(zhuǎn)口貿(mào)易型、出口加工型、國際物流型。我國保稅區(qū)雖然涵蓋了世界自由貿(mào)易區(qū)出口加工區(qū)的功能，但在具體操作上與國外還有較大差距。轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能受到地理位置和行政管理上的制約，很難大規(guī)模開展；出口加工企業(yè)由于受到進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的限制，保稅和非保稅貨物的差別對待，出口退稅政策的影響，出口加工功能很難真正發(fā)揮作用；當(dāng)前，我國保稅區(qū)內(nèi)的貨物禁止用于生活消費(fèi)和零售，保稅區(qū)的物流功能也不是很明顯。

（四）管理體制

世界自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立屬于國家行為，多由設(shè)區(qū)國政府建立專門機(jī)構(gòu)代表國家直接行使管理權(quán)力，很少有自由貿(mào)易區(qū)所在地方政府的參與。有的國家專設(shè)一個(gè)中央管理機(jī)構(gòu)，如美國設(shè)立外貿(mào)區(qū)委員會，代表聯(lián)邦政府，直接管理全國所有外貿(mào)區(qū)；有的國家則將這種管理權(quán)限交給中央的某個(gè)部門，下設(shè)分局進(jìn)行專門管理，如韓國政府在工商部領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立了工業(yè)區(qū)管理局，負(fù)責(zé)全國所有自由出口區(qū)的全開發(fā)管理工作。世界自由貿(mào)易區(qū)的管理體制設(shè)置趨向于弱化政府的作用，通過法制和市場化等手段來進(jìn)行管理。我國保稅區(qū)采取中央和政府雙重的管理體制。宏觀上屬于國家行為，由國務(wù)院主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃；微觀上屬于地方政府行為，由所在地方政府建立保稅區(qū)管委會進(jìn)行直接管理。這種雙重管理決定了我國保稅區(qū)管理體制上的復(fù)雜性和混亂性，削弱了管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

（五）海關(guān)監(jiān)管

自由貿(mào)易區(qū)海關(guān)監(jiān)管的共同原則是：加強(qiáng)對進(jìn)入國內(nèi)市場的進(jìn)口貨物監(jiān)管，嚴(yán)懲走私行為，貨物入?yún)^(qū)備案，區(qū)內(nèi)流通自由，出區(qū)核銷，實(shí)行EDI電子報(bào)關(guān)和現(xiàn)代化海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)，提高通關(guān)效率。海關(guān)監(jiān)管的目的不是限制貿(mào)易自由，而是為自由貿(mào)易發(fā)展提供平臺。自由貿(mào)易區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的性質(zhì)決定了海關(guān)對進(jìn)入到自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)貨物的監(jiān)管比較松散，對于區(qū)內(nèi)貨物的倉儲、流轉(zhuǎn)、買賣等不做過多干預(yù)，而當(dāng)貨物出區(qū)進(jìn)入境內(nèi)其他地區(qū)時(shí)才行使其監(jiān)管權(quán)。我國保稅區(qū)是“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”，其是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國關(guān)境內(nèi)，賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國內(nèi)國際兩個(gè)市場的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。我國保稅區(qū)不是“境內(nèi)關(guān)外”，而是“境內(nèi)關(guān)內(nèi)”，雖然僅一字之差，卻導(dǎo)致我國保稅區(qū)不享有海關(guān)治外法權(quán)。海關(guān)治外法權(quán)是自由貿(mào)易區(qū)和自由港必須具備的基本特色。海關(guān)對保稅區(qū)實(shí)行封閉式管理，境外貨物無論是由境外進(jìn)入保稅區(qū)還是從保稅區(qū)流向境內(nèi)其他非保稅地區(qū)，都要接受海關(guān)的監(jiān)管。事實(shí)上，保稅區(qū)只是一個(gè)規(guī)模擴(kuò)大了的保稅倉庫，海關(guān)對保稅區(qū)不是進(jìn)行區(qū)域性管理，而是直接管理保稅區(qū)內(nèi)的每一家企業(yè)。

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（責(zé)任編輯：董博雯）