控?zé)熒鐣?huì)背景下的煙草專賣制度改革研究

田威

摘 要：對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行控制已經(jīng)成為全球各國(guó)一致認(rèn)可的事實(shí)。國(guó)外的煙草管理制度改革也啟示我國(guó)應(yīng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，改革我國(guó)的煙草專賣制度。要堅(jiān)持科學(xué)理念，明確政府職能定位，實(shí)現(xiàn)政企分開，強(qiáng)化政府監(jiān)督職能，注重控?zé)熭浾?，將控?zé)熑谌胫贫仍O(shè)計(jì)并聯(lián)合其他主體，加強(qiáng)宣傳與產(chǎn)品研發(fā)。

關(guān)鍵詞：控?zé)?；煙草專賣制度；國(guó)外經(jīng)驗(yàn)；改革完善

中圖分類號(hào)：D922.294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）07-0109-03

據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)擁有3億煙民，另有7.4億人受到二手煙之害，每年有100萬(wàn)人死于與煙草有關(guān)的疾病[1]。由吸煙引發(fā)的居民健康問(wèn)題，為我國(guó)帶來(lái)了沉重的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2015年5月10日起，卷煙批發(fā)環(huán)節(jié)從價(jià)稅率由5%提高至11%，并按0.005元/支加征從量稅。這是我國(guó)繼2009年5月之后時(shí)隔6年再度調(diào)整煙草稅率。不少學(xué)者認(rèn)為通過(guò)提高煙草消費(fèi)成本可以進(jìn)一步推動(dòng)控?zé)熜袆?dòng)在全社會(huì)展開。由于煙草行業(yè)為我國(guó)財(cái)政貢獻(xiàn)了7%至10%的稅收收入，該項(xiàng)規(guī)定的制定經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的力量博弈，反應(yīng)了當(dāng)前控?zé)熒鐣?huì)背景與煙草制度之間的沖突和矛盾。

一、我國(guó)煙草專賣制度的形成

新中國(guó)成立之前，我國(guó)對(duì)煙草的種植、販賣、生產(chǎn)、銷售等都沒(méi)有過(guò)多地限制[2]。新中國(guó)成立之后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之下，國(guó)家的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)完全按照計(jì)劃進(jìn)行，1953年起國(guó)家就決定對(duì)煙草實(shí)行統(tǒng)購(gòu)包銷的政策，隨后國(guó)家實(shí)行由商業(yè)部統(tǒng)一收購(gòu)和安排卷煙市場(chǎng)的政策[3]。改革開放以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的逐漸轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的煙草生產(chǎn)、銷售和買賣制度也出現(xiàn)了許多問(wèn)題。國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)煙草這一特殊經(jīng)濟(jì)行業(yè)的控制和管理，逐步建立起來(lái)了具有中國(guó)特色的煙草專營(yíng)制度。1982年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)煙草總公司，1983年國(guó)務(wù)院制定了專門的《煙草專賣條例》，并隨后成立國(guó)家煙草專賣局對(duì)煙草進(jìn)行全面的行政管理，這標(biāo)志著我國(guó)的煙草專賣制度正式確立。其后，國(guó)家又頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》《中華人民共和國(guó)煙草專賣法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)，使得我國(guó)的煙草專賣制度走向了法治化道路。

我國(guó)現(xiàn)行的煙草專賣制度結(jié)合現(xiàn)有的立法和行政管理實(shí)踐是對(duì)煙草及其制品的生產(chǎn)和流通均實(shí)行完全專賣，我國(guó)的煙草專賣制度內(nèi)容總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

我國(guó)煙草專賣的主體是國(guó)家。我國(guó)《煙草專賣法》明確規(guī)定，煙草專賣的主體是國(guó)家。國(guó)家為了強(qiáng)加對(duì)這一專賣產(chǎn)品的管理，設(shè)立了專門的行政機(jī)關(guān)——國(guó)家煙草專賣局來(lái)對(duì)煙草專賣工作進(jìn)行管理。同時(shí)成立了中國(guó)煙草總公司來(lái)統(tǒng)一組織和安排全國(guó)煙草行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和建設(shè)工作，從而形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專賣經(jīng)營(yíng)”的管理體制[4]。

煙草專賣實(shí)行國(guó)家壟斷。與國(guó)家是煙草專賣主體地位相對(duì)應(yīng)的是國(guó)家享有對(duì)煙草專賣的壟斷地位，這種壟斷地位的確立和發(fā)展是國(guó)家以立法形式而確立的，其所體現(xiàn)的并非是市場(chǎng)壟斷而是行政壟斷。與此同時(shí)國(guó)家通過(guò)完善的立法和健全的行政機(jī)關(guān)來(lái)保障國(guó)家在煙草領(lǐng)域的壟斷地位。

煙草專賣制度具有雙重目的性。根據(jù)我國(guó)《煙草專賣法》的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行煙草專賣制度的目的，是維護(hù)消費(fèi)者利益和保護(hù)國(guó)家財(cái)政收入。至于這兩者之間的關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為保護(hù)國(guó)家財(cái)政收入是基礎(chǔ)，維護(hù)消費(fèi)者的利益是高級(jí)發(fā)展目標(biāo)[5]。我國(guó)建立煙草專賣制度的最終目的就在于通過(guò)該制度的建立和運(yùn)行從根本上維護(hù)廣大消費(fèi)者的根本利益。

二、控?zé)熇砟顚?duì)我國(guó)煙草專賣制度的影響

從上世紀(jì)50年代開始，隨著全球醫(yī)學(xué)水平和研究力度的不斷加深，人們逐漸意識(shí)到吸煙會(huì)對(duì)人的健康造成不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重?fù)p害。全球迅速掀起一股“珍惜生命、反對(duì)吸煙”的控?zé)熇顺薄?987年世界衛(wèi)生組織將每年的5月31日確立為世界無(wú)煙日，進(jìn)一步喚醒人們對(duì)控?zé)煹闹匾暫托袆?dòng)。同時(shí)，從1996年起，世界衛(wèi)生大會(huì)就積極提議進(jìn)行《煙草控制框架公約》的談判，2003年5月，《煙草控制框架工業(yè)》正式通過(guò)，成為第一個(gè)具有法律效力的國(guó)際公共衛(wèi)生條約，也是針對(duì)煙草的第一個(gè)世界范圍多邊協(xié)議。目前全球已經(jīng)有173個(gè)國(guó)家締結(jié)了該框架公約，對(duì)煙草實(shí)行控制已經(jīng)成為全球各國(guó)一致認(rèn)可的事實(shí)。

中國(guó)政府也意識(shí)到煙草對(duì)健康、環(huán)境的負(fù)面影響，從1979年開始就實(shí)施了煙草控制工作。全國(guó)人大常委會(huì)于2005年批準(zhǔn)了《煙草控制框架公約》，標(biāo)志著我國(guó)在控?zé)煼矫孢~出了重要一步。此后，我國(guó)政府積極推進(jìn)全國(guó)的煙草控制工作。與此同時(shí)，隨著社會(huì)宣傳力度的不斷加大，特別是全社會(huì)對(duì)呼吸健康問(wèn)題的高度關(guān)注，引發(fā)的全民呼吸健康意識(shí)的提高，社會(huì)民眾對(duì)煙草所帶來(lái)危害的認(rèn)識(shí)也更加全面和深入，反對(duì)吸煙、拒絕污染的巨大輿論環(huán)境在全社會(huì)逐漸形成。控?zé)煂?duì)我國(guó)現(xiàn)行煙草專賣制度的影響主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）控?zé)煂?duì)現(xiàn)行的煙草專賣制度提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

在當(dāng)前情況下，許多社會(huì)民眾認(rèn)為，在我國(guó)造成煙草發(fā)行過(guò)多，吸煙群體不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要原因就在于國(guó)家實(shí)行了煙草專賣制度?？?zé)熓且粋€(gè)需要全社會(huì)共同參與的浩大工程，而政府在其中發(fā)揮著無(wú)可替代的主體作用，然而由于政府實(shí)行了煙草專賣制度和與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相背離的計(jì)劃調(diào)控手段，煙草成為政府增加財(cái)政收入的重要來(lái)源，政府為了增加其財(cái)政收入勢(shì)必會(huì)加大對(duì)煙草生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的扶持力度。而正是由于煙草專賣制度的存在在根本上阻礙了我國(guó)控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的進(jìn)程，因此，許多人提出要廢除現(xiàn)行的煙草專賣制度。

（二）控?zé)煂?duì)政府的職能定位提出了新的要求

在當(dāng)前情況下，煙草專賣的主體是政府，而控?zé)煹闹黧w也是政府，這就對(duì)政府的職能地位和價(jià)值取向提出了新的要求。政府究竟是代表著煙草生產(chǎn)企業(yè)的利益還是代表著廣大人民群眾的利益就成為制約政府政策制定與職能履行的重要因素。一個(gè)十分明顯的情況就是，當(dāng)前在我國(guó)主導(dǎo)控?zé)煹牟块T是工業(yè)與信息化部，而與此同時(shí)，其又是國(guó)家煙草管理局的主管部門。尤其是在中國(guó)實(shí)行的是“政企合一”的煙草專賣制度，因此人們普遍認(rèn)為對(duì)于工信部而言，其既管煙、又賣煙，還要控?zé)?。政府集多種角色于一身，其究竟主要代表的是國(guó)家、企業(yè)還是人民群眾的利益就成為當(dāng)前控?zé)煴尘跋聦?duì)政府煙草專賣制度提出的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、控?zé)熇砟钕聼煵莨芾碇贫雀母锝梃b

從全球范圍來(lái)看，與其他制度相同，煙草管理制度的改革主要分為自發(fā)變革和強(qiáng)制變革兩種類型[6]。而從整體上來(lái)看，無(wú)論是采用何種類型進(jìn)行變革，其結(jié)果都是減少政府對(duì)煙草行業(yè)的行政干預(yù)，逐漸取消煙草專賣制度。

美國(guó)在經(jīng)濟(jì)體制上采用的是完全開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在這種經(jīng)濟(jì)體制之下，美國(guó)沒(méi)有實(shí)行嚴(yán)格煙草專賣制度，但也并未完全放任其自由發(fā)展，而是對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行嚴(yán)格的政府管制。而日本自從1898年頒布《煙葉專賣法》以來(lái)，在很長(zhǎng)一段時(shí)期范圍內(nèi)所實(shí)行的都是煙草專賣制度。直至上世紀(jì)80年代，日本才逐漸改革其煙草管理制度。1985年，隨著日本專賣公社改組成日本煙草公司，日本的煙草專賣制度正式廢除。與之相伴的是日本通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)煙草專賣制度取消后的煙草市場(chǎng)管理。

不難看出，對(duì)于煙草實(shí)行何種管理制度，因?yàn)楦鲊?guó)的實(shí)際發(fā)展情況有所差異，因此并沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但是，各國(guó)在進(jìn)行煙草管理制度構(gòu)建和改革的過(guò)程中卻表現(xiàn)出一定的共性，值得我們深思和借鑒。

（一）煙草管理制度與一國(guó)的國(guó)情密切相關(guān)

無(wú)論是美國(guó)還是日本，其在進(jìn)行本國(guó)的煙草管理制度構(gòu)建和改革的過(guò)程中，都充分考慮到本國(guó)的實(shí)際情況，而采取了不同形式的煙草管理制度。在具體的制度設(shè)計(jì)過(guò)程中也體現(xiàn)了與國(guó)情的密切聯(lián)系，如美國(guó)政府對(duì)煙草征收高額的消費(fèi)稅作為管制煙草行業(yè)的一種手段，并從征收的煙草稅收中提取出一部分建立了一項(xiàng)基金，用于補(bǔ)償由吸煙所致疾病而造成的醫(yī)療成本[7]。

（二）煙草制度改革必須有與之配套的制度

煙草制度是一國(guó)整體經(jīng)濟(jì)制度在煙草管理領(lǐng)域的反映，對(duì)這一制度的改革并不僅僅是采用何種管理模式的問(wèn)題，也并不是一蹴而就的，而是需要對(duì)與之相配套的所有制度進(jìn)行改革。無(wú)論美國(guó)還是日本，在煙草管理制度確立的同時(shí)還制定了完備的相應(yīng)法律法規(guī)，使得煙草管理走上法制化進(jìn)程，并在關(guān)稅、企業(yè)改革、市場(chǎng)監(jiān)管等方面都進(jìn)行了全面的改革，以保證煙草管理制度的全面實(shí)行。

（三）改革煙草專賣制度是全球發(fā)展趨勢(shì)

從全球范圍來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)對(duì)國(guó)家管理要求的變化，逐步廢除煙草專賣制度而實(shí)行嚴(yán)格的管理制度是未來(lái)煙草制度發(fā)展的大趨勢(shì)。對(duì)于中國(guó)而言，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位的確立和不斷發(fā)展完善，對(duì)煙草實(shí)行專門的必要性和可行性也不斷降低，而實(shí)行有針對(duì)性地政府管制則成為未來(lái)改革的主要方向。當(dāng)然，此種改革也并不是一蹴而就的，是需要根據(jù)實(shí)際情況的變化而逐步推進(jìn)的。

四、煙草管控要求下的煙草專賣制度改革

煙草專賣制度作為我國(guó)對(duì)煙草進(jìn)行管理的特殊制度，從建國(guó)以后尤其是改革開放以來(lái)為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、市場(chǎng)秩序穩(wěn)定都作出了重要的貢獻(xiàn)。但隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是隨著控?zé)熭浾摰牟粩喔邼q，現(xiàn)行的煙草專賣制度也體現(xiàn)出一些與之不相適應(yīng)的問(wèn)題，針對(duì)這些情況，應(yīng)該對(duì)煙草專賣制度進(jìn)行如下方面的改革。

（一）堅(jiān)持科學(xué)理念，明確政府職能定位

一些社會(huì)民眾認(rèn)為正是因?yàn)楝F(xiàn)行煙草專賣制度的存在而導(dǎo)致控?zé)熓招跷?，這一看法有失偏頗。從實(shí)際情況來(lái)看，煙草專賣制度的存在一方面為國(guó)家的財(cái)政收入作出了貢獻(xiàn)，更為重要的是通過(guò)國(guó)家的管制使得煙草市場(chǎng)從種植、生產(chǎn)、銷售等方面都形成規(guī)范化和制度化，也保證了煙草市場(chǎng)的穩(wěn)定和健康發(fā)展，同時(shí)由于專賣制度的存在對(duì)于我國(guó)的卷煙銷售控制、尤其是減少向青少年銷售卷煙都是不可缺少的[8]。我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位確立時(shí)間還不長(zhǎng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不夠完善，如果立即取消煙草專賣制度，則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致一系列問(wèn)題的產(chǎn)生，也不利于中國(guó)卷煙行業(yè)的發(fā)展。

但這并不意味著國(guó)家就可以繼續(xù)延續(xù)傳統(tǒng)的煙草專賣制度。政府應(yīng)該及時(shí)更新理念，要意識(shí)到全球煙草管理制度改革方向和發(fā)展趨勢(shì)，以及政府在管理制度中應(yīng)起的作用和地位。要正確理解《煙草專賣法》中“保護(hù)國(guó)際財(cái)政收入”和“維護(hù)消費(fèi)者利益”兩者之間的關(guān)系，要清醒地認(rèn)識(shí)到維護(hù)消費(fèi)者利益是其主要目標(biāo)，要在制度制定和實(shí)施的過(guò)程中時(shí)刻堅(jiān)持這一主體。同時(shí)要結(jié)合我國(guó)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，充分吸收借鑒國(guó)外在此方面的成功經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)地推動(dòng)我國(guó)煙草專賣制度的改革和不斷發(fā)展完善。

（二）實(shí)現(xiàn)政企分開，強(qiáng)化政府監(jiān)督職能

現(xiàn)行煙草專賣制度的最大弊端就在于政企不分。對(duì)此，國(guó)家控?zé)熮k公室主任、國(guó)家疾病預(yù)防控制中心副主任楊功煥也明確表示：“目前導(dǎo)致我國(guó)香煙消費(fèi)出現(xiàn)反彈的原因有很多，其中政企不分是主要原因之一?！本臀覈?guó)的現(xiàn)有體制來(lái)看，國(guó)家煙草專賣局和中國(guó)煙草總公司一個(gè)是煙草行業(yè)的行政管理部門，一個(gè)為負(fù)責(zé)煙草生產(chǎn)、供應(yīng)和銷售的企業(yè)，兩者之間本應(yīng)呈現(xiàn)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府不能為企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置不必要的條件和障礙，同時(shí)要求企業(yè)必須擺脫政府的直接的行政干預(yù)，進(jìn)而取得完全的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。這就要求政府要將其自身所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)管理職能和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理職能區(qū)分開來(lái)，將本屬于市場(chǎng)的東西歸還于市場(chǎng)而做好本屬于自身的對(duì)市場(chǎng)監(jiān)督管理職能。因此，在當(dāng)前情況下，改革我國(guó)煙草專賣制度的第一步就是要實(shí)現(xiàn)政企分開，將中國(guó)煙草總公司完全轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)企業(yè)，建立一個(gè)綜合性的融監(jiān)督煙草生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、銷售和控?zé)熅C合管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——國(guó)家煙草管理機(jī)構(gòu)。

（三）注重控?zé)熭浾摚瑢⒖責(zé)熑谌胫贫仍O(shè)計(jì)

控?zé)煂?duì)煙草專賣制度提出了更高的要求和改革的促進(jìn)作用。在當(dāng)前煙草專賣制度不可能完全廢除的大背景之下，如何將控?zé)煹睦砟畛浞秩谌氲綗煵輰Ｙu制度的整個(gè)制度設(shè)計(jì)之中則是當(dāng)前所需要做的。

在將煙草專賣制度的控?zé)熇砟钊谌脒^(guò)程中，首先要通過(guò)立法的形式將其法定化。在現(xiàn)代法治國(guó)家，法律理應(yīng)成為社會(huì)的基本準(zhǔn)則和行為標(biāo)準(zhǔn)，也只有通過(guò)制定一個(gè)全國(guó)層面的控?zé)熈⒎ú⑶肄垌樒渑c煙草專賣法之間的關(guān)系，才能保證將控?zé)熇砟钊谌霟煵輰Ｙu制度的現(xiàn)實(shí)可行性和法律保障性。同時(shí)，也要從立法上為我國(guó)的煙草專賣制度改革奠定基礎(chǔ)，從法律上保證煙草專賣制度改革的順利進(jìn)行。

其次，借鑒國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)。加強(qiáng)定價(jià)和稅收在控?zé)熯^(guò)程中的重要作用。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論表明，對(duì)煙草進(jìn)行征稅能夠有效降低煙草的消費(fèi)，而政府所獲的稅收又可以被用作控?zé)煹慕?jīng)費(fèi)。世界各國(guó)的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。因此要在現(xiàn)行制度體系中建立具有控?zé)焹A向的煙草定價(jià)和補(bǔ)償機(jī)制。要結(jié)合我國(guó)煙草行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和控?zé)煹陌l(fā)展需求，在進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和分析的基礎(chǔ)上，在立法上明確向煙草行業(yè)收取一定的專項(xiàng)費(fèi)用用于支持醫(yī)療保障。利用煙稅資助控?zé)熃】荡龠M(jìn)措施等，通過(guò)機(jī)制的完善成熟，形成煙草利益向社會(huì)公眾利益的定向傳輸，由害轉(zhuǎn)利[9]。

最后，要充分注重非政府組織在煙草控制中的重要作用。在現(xiàn)實(shí)中，非政府組織作為煙草控制的重要參與者，為推進(jìn)我國(guó)的控?zé)熓聵I(yè)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。由于是在我國(guó)，推動(dòng)控?zé)煹姆钦M織中有很多專業(yè)的醫(yī)學(xué)專家和學(xué)者，他們對(duì)煙草相關(guān)的專業(yè)知識(shí)較為豐富，能夠從專業(yè)角度向社會(huì)民眾普及煙草控制的重要性和必要性，也能夠?yàn)閲?guó)家的煙草控制制度設(shè)計(jì)提供有針對(duì)性的建議和意見(jiàn)。

煙草管理制度改革是全球范圍內(nèi)普遍進(jìn)行的制度改革。當(dāng)前，我國(guó)的煙草專賣制度在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中也遇到了一系列的問(wèn)題。尤其是在當(dāng)前的控?zé)熒鐣?huì)背景下，我國(guó)的煙草專賣制度改革必須穩(wěn)步的推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）