新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工住房問題調(diào)查研究

楊海靜　王僑芳　周倩　翟思秋

【摘要】農(nóng)民工為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度等限制，農(nóng)民工不能和城市居民享受同樣的就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)的待遇，生存環(huán)境惡劣，居住環(huán)境不容樂觀。解決他們的住房問題，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、建設(shè)和諧社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)平穩(wěn)發(fā)展的重要工作。因此，進(jìn)一步調(diào)查南京住房現(xiàn)狀及需求，結(jié)合南京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和實(shí)際情況，來構(gòu)建和完善農(nóng)民工住房保障已成為南京社會(huì)發(fā)展中一個(gè)亟待解決的問題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工 住房問題

近年來，農(nóng)民工的住房問題已經(jīng)引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。盡管各地政府出臺(tái)了一系列政策措施來解決住房問題，但由于住房問題的復(fù)雜性，政策實(shí)施的效果卻是差強(qiáng)人意。當(dāng)前，農(nóng)民工的住房狀況如何？存在哪些住房問題？造成這些問題的原因是什么？如何尋找正確有效的措施改善農(nóng)民工的住房問題？這些都是值得深入探討的問題。本文通過對(duì)南京市農(nóng)民工聚居地的實(shí)地調(diào)查，描述性分析了農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀，探討農(nóng)民工住房存在的問題及其原因，進(jìn)而探索多元化、多渠道的有效解決途徑。

一、農(nóng)民工住房問題現(xiàn)狀分析

從目前情況看，城鎮(zhèn)外來農(nóng)業(yè)戶籍家庭在城鎮(zhèn)的住房狀況并不樂觀。本文主要從人均居住面積、配套設(shè)施、居住環(huán)境、生活保障、城鎮(zhèn)保障性住房分配等五個(gè)指標(biāo)加以分析。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)民工住房大致呈如下狀態(tài)。

（一）居無定所，人均居住面積小

農(nóng)民工常年在外，經(jīng)常更換工作地，流動(dòng)性很大。他們經(jīng)常為了工資、工作福利待遇等輾轉(zhuǎn)于各個(gè)地方，沒有固定的居住地。如今城市房?jī)r(jià)較高，農(nóng)民工除去生活所需，沒有多余的錢去購(gòu)買城市住房。他們更多的是住在集裝箱、工棚、工作地宿舍、簡(jiǎn)易民房。對(duì)于農(nóng)民工來說，他們沒有太多的收入，所以一般都會(huì)選擇廉租房，多選擇在城鄉(xiāng)結(jié)合地、中心城市的角落等地區(qū)。還有些農(nóng)民工會(huì)在務(wù)工工地居住，人均居住面積只有2～3平米。

（二）配套設(shè)施極其簡(jiǎn)陋，大多沒有廚衛(wèi)設(shè)施

個(gè)體工商戶住房配備基本齊全，建筑業(yè)和制造業(yè)的設(shè)備則不齊全。大多數(shù)宿舍僅有空調(diào)，衛(wèi)生間、洗衣機(jī)、冰箱等基本都是幾家共用。工地宿舍大多以集裝箱為主，里面只有空調(diào)和床。毛坯房則沒有任何設(shè)施，完全就是用木板把空間分割開，工人生活很簡(jiǎn)陋。

（三）周邊環(huán)境較差，治安問題突出

大部分工地的角落堆放了許多垃圾，塵土飛揚(yáng)，公共衛(wèi)生較差，周邊治安也比較突出。大多數(shù)的工廠宿舍過于密集，建筑密度大，導(dǎo)致通風(fēng)和采光不好、居住擁擠、公共衛(wèi)生狀況不佳等問題。農(nóng)民工居住地區(qū)流動(dòng)人口較大，人員相對(duì)復(fù)雜，缺乏有效的監(jiān)管，治安問題發(fā)生頻率較高。同時(shí)缺乏規(guī)劃和控制，沒有消防、救援渠道，一旦有突發(fā)事件，很難保障人身財(cái)產(chǎn)安全。

（四）生活保障相對(duì)較低

由于戶籍制度所帶來的在就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)方面的便利，農(nóng)民工都享受不到。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2014年調(diào)查顯示，農(nóng)民工總量已超過2.6億，其中有20%的農(nóng)民工子女無法進(jìn)入全日制公辦學(xué)校就讀。因公辦學(xué)校沒有相應(yīng)的費(fèi)用承擔(dān)外來戶籍子女的成本，所以一般拒收區(qū)域外的兒童。即使學(xué)校接受，也會(huì)另外收取相應(yīng)的費(fèi)用，這無形中增加了外來戶籍農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（五）城鎮(zhèn)保障性住房分配過程中農(nóng)村戶籍居民難以獲得

南京現(xiàn)行的住房保障體系中，主要推行的保障性住房供應(yīng)方式是經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房?jī)煞N形式，其適用人群主要是本地市民。大部分農(nóng)民工雖有居住地，卻沒有穩(wěn)定的環(huán)境，而且多數(shù)人反映他們的戶籍依舊在家鄉(xiāng)，其中不乏在南京工作十幾年的人。除了極少數(shù)進(jìn)城經(jīng)商的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購(gòu)買了住房之外，絕大部分農(nóng)民工在城鎮(zhèn)都沒有自己的住房。如城區(qū)以租住民房為主，而工業(yè)園區(qū)、建筑工地則以集體宿舍為主。

二、造成農(nóng)民工住房問題的原因

（一）最重要的是戶籍制度，這是約束農(nóng)民工城市住房問題的基本制度

農(nóng)民工想在大城市與特大城市落戶，但當(dāng)前的戶籍政策不給他們機(jī)會(huì)。戶口幾十年來像柏林墻一樣橫亙?cè)谵r(nóng)村人和城市人之間。在戶籍制度改革的過程中，一般都設(shè)立了較高的經(jīng)濟(jì)條件和人才標(biāo)準(zhǔn)，因此大多數(shù)的農(nóng)民工想在城市落戶是可望而不可即的事。“戶口”一詞包含了太多的社會(huì)利益，沒有城市戶口的農(nóng)民工，不能分享城市居民應(yīng)有的社會(huì)資源及社會(huì)福利，在一個(gè)公平的年代享受著不公平的待遇。長(zhǎng)期以來，在二元經(jīng)濟(jì)的前提下，大量的農(nóng)民工被排除在城市化進(jìn)程之外，在城市管理活動(dòng)中農(nóng)民工被定義為“外來暫住人口”。

（二）農(nóng)民工自身素質(zhì)是造成農(nóng)民工住房問題的內(nèi)因

大多數(shù)的農(nóng)民工科學(xué)文化素質(zhì)不高，轉(zhuǎn)移能力不強(qiáng)，進(jìn)城后就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱，影響其在城市立足。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工由于文化教育水平偏低大多數(shù)只能從事體力勞動(dòng)，而在這個(gè)日益發(fā)展、高科技橫行的時(shí)代，注定了他們的工作收入低、沒有發(fā)展前景、沒有更多的就業(yè)選擇和機(jī)會(huì)。他們習(xí)慣了農(nóng)村的生活方式，不適應(yīng)城市快節(jié)奏的生活，不能很好的完成生活方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致了農(nóng)民工與城市居民生活的隔閡。

（三）農(nóng)民工工作流動(dòng)性強(qiáng)，居住環(huán)境不固定，影響購(gòu)房

農(nóng)民工的職業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)，工作具有不穩(wěn)定性是我國(guó)農(nóng)民工的重要特征之一。農(nóng)民工從農(nóng)村來到城市最主要的目的便是賺錢，這也促使了在不同職業(yè)之間的頻繁轉(zhuǎn)換，他們往往也會(huì)傾向于選擇收入較高的工作。這些也導(dǎo)致了農(nóng)民工居住環(huán)境的不固定性。農(nóng)民工由于工作的不穩(wěn)定性以及考慮到子女以后的發(fā)展問題，較少的農(nóng)民工會(huì)選擇在一個(gè)城市買房定居，除非具備較好的經(jīng)濟(jì)能力。

（四）城市規(guī)劃中缺乏對(duì)農(nóng)民工住房的調(diào)控

現(xiàn)有的城市規(guī)劃中往往很少考慮到流動(dòng)人口住房的供應(yīng)和調(diào)控，致使農(nóng)民工在城市郊區(qū)自發(fā)形成了“城中村”的居住生活，因此城市內(nèi)部出現(xiàn)繁華的城市中心地區(qū)與破舊雜亂的“城中村”并存的現(xiàn)象。還有一些農(nóng)民工租賃市場(chǎng)不合法，公租房分配不恰當(dāng)導(dǎo)致農(nóng)民工很難獲得房源。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工住房問題的解決途徑和措施

（一）建立健全的住房保障體系

針對(duì)在城市就業(yè)穩(wěn)定并且居住一段時(shí)間的農(nóng)民工，在住房保障上應(yīng)給予市民待遇，也可以優(yōu)先考慮參加社保的農(nóng)民工。政府在制定政策時(shí)要把外來人口視同常住人口對(duì)待，他們應(yīng)該受到同等對(duì)待，政府要切實(shí)考慮農(nóng)民工的利益，不要將農(nóng)民工排除在規(guī)劃之外。由于農(nóng)民工能承受的租金價(jià)格較低，必須建立適合他們的租用房，符合條件的農(nóng)民工公平享受城鎮(zhèn)住房保障。

（二）規(guī)范農(nóng)民工住房租賃市場(chǎng)

農(nóng)民工主要是分散分布在城市中，他們的住房問題主要靠小戶型，低租金的住房要求來解決。所以，要多多鼓勵(lì)建設(shè)適合農(nóng)民工居住的社會(huì)型住房。允許各地利用農(nóng)村建設(shè)用地建立農(nóng)民工公寓，還要政府加強(qiáng)監(jiān)管，像只允許對(duì)農(nóng)民工出租，不得出售等方案可以實(shí)施，有計(jì)劃地向農(nóng)民工配租公共租賃住房。各地應(yīng)在每年分配的公租房中，拿出一定比例的房源定向供應(yīng)農(nóng)民工。對(duì)開發(fā)區(qū)內(nèi)的農(nóng)民工，可以允許在一定數(shù)量上單位建設(shè)一定數(shù)量的公寓供他們居住，為合法務(wù)工的農(nóng)民工的工作和生活創(chuàng)造良好的環(huán)境。

（三）從多種渠道獲得房源

政府應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)用工單位購(gòu)買或租賃住房，進(jìn)行公共租賃住房管理，本單位符合條件的農(nóng)民工可以申請(qǐng)租住；鼓勵(lì)各地的地產(chǎn)開發(fā)商或者用工單位在農(nóng)民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)、城中村等地建立農(nóng)民工宿舍公寓；同時(shí)也鼓勵(lì)將廢舊廠房改造為農(nóng)民工公寓，達(dá)到土地資源有效的整合和利用。將這些農(nóng)民工公寓用作公共租賃住房，來滿足農(nóng)民工基本居住需求。政府將農(nóng)民工住房納入住房建設(shè)規(guī)劃也是一個(gè)切實(shí)可行的方案。各地每年都應(yīng)按照一定的比例，專門規(guī)劃建設(shè)一批符合農(nóng)民工居充分住要求的公共租賃住房，向農(nóng)民工配租。

（四）提高農(nóng)民工文化素質(zhì)和務(wù)工技能

“金錢不是萬能的，但是沒有金錢是萬萬不能的。”提高農(nóng)民工的工資水平收入的重要性由此可見。大部分農(nóng)民工年輕力壯，有一定的文化基礎(chǔ)，但是與城市崗位的要求還是有一定距離的，他們可以通過職業(yè)技能培訓(xùn)，豐富科學(xué)文化知識(shí)，降低就業(yè)成本，最終促使其收入增加，住房條件才能有改善的機(jī)會(huì)。這就要求政府和農(nóng)民工的共同努力。一方面要根據(jù)城市勞動(dòng)市場(chǎng)需求進(jìn)行恰當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)；另一方面，農(nóng)民工要認(rèn)識(shí)到要使收入增加，提高職業(yè)技能、豐富科學(xué)文化知識(shí)相當(dāng)重要，積極主動(dòng)提高自身的職業(yè)技能，這樣才有可能改善住房條件。

（五）改善戶籍管理制度

政府應(yīng)積極、及時(shí)深化現(xiàn)行戶籍制度改革，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理新制度創(chuàng)造有利條件。首先，應(yīng)當(dāng)取消中小城市原有的戶籍管理制度，將原有的落戶限制逐步消解，使擁有城市戶口不再是一個(gè)奢望。運(yùn)用在小城鎮(zhèn)和中小城市有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)及穩(wěn)定收入為標(biāo)準(zhǔn)，逐漸改革和簡(jiǎn)化入戶、遷移手續(xù)。其次，實(shí)行全新的戶籍登記制度，以居住地劃分城鄉(xiāng)人口，不再使用單一的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)戶口，同時(shí)用創(chuàng)新的身份證管理制度來代替原有的戶籍管理制度。最后，放寬大城市對(duì)戶口遷入的管制，努力解決農(nóng)民工在城市就業(yè)困難、工資偏低及勞?；緵]有、個(gè)人合法權(quán)益難以維護(hù)等問題，來確保農(nóng)民工的合法地位。只有這樣，才有可能解決農(nóng)民工在城市的存留問題，從而解決住房問題。

（六）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

解決農(nóng)民工住房問題是各級(jí)政府的重要責(zé)任。各地要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主體責(zé)任，建立健全工作推進(jìn)機(jī)制。各地要結(jié)合實(shí)際，要弄清了解各地農(nóng)民工的規(guī)模、區(qū)域分布、職業(yè)情況、住房需求、收入水平，租金承受能力等情況來實(shí)施相關(guān)方案。

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作者簡(jiǎn)介：楊海靜（1994-），女，漢族，江蘇鹽城人，就讀于南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)；翟思秋（1994-），女，漢族，江蘇泰州人，就讀于南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)；周倩（1995-），女，漢族，江蘇南通人，就讀于南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)；王僑芳（1995-），女，漢族，江蘇無錫人，就讀于南京航空航天大學(xué)金城學(xué)院，研究方向：會(huì)計(jì)學(xué)。