進行預算績效評價的意義和方法

徐劍飛

摘要：績效預算對公共財政投入與產出效益最大化具有重要的影響，目前對于消防部隊來說，開展預算績效評價是當前部隊經費管理的迫切需求。本文闡述了預算績效評價的含義以及原則，并針對目前消防部隊預算績效評價中存在的問題提出了一些相關的建議。

關鍵詞： 預算； 績效評價； 方法； 意義

消防部隊是政府公共安全與國家應急救援體系的重要組成部分，由于我國消防部隊的現役性質，需要對所在的公共區(qū)域提供相關的公共消防安全服務，其經費主要實行的是軍隊與地方雙重供給，消防部隊的業(yè)務開支主要依賴于地方財政的全額保障?？冃ьA算是一種新型的預算管理方式，對于目前消防部隊來說，較為重要以及關注的焦點是如何構建一個消防預算績效評價體系，建立相應的績效預算管理辦法，使較低的經費投入下保持合理配置和高效運行。

一、預算績效評價的概述及其原則

預算績效評價主要是指，預算部門及財政部門針對財政支出的效益性以及經濟性，根據設定的績效目標，制定出相關的評價方法，確定相關的評價標準與評價指標，然后對其進行公正性與客觀性的評價。預算績效評價的主體包括各級的財政部門以及各級的預算部門或者單位，其中財政部門主要負責擬定績效評價相關的規(guī)章制度及規(guī)范，并對下級的一些財政部門以及預算部門的相關工作進行組織與指導，此外還負責督促下級部門及時的落實預算支出管理相關的改進意見。預算部門主要負責的是對本部門的績效評價工作進行組織與實施，還要根據實際情況制定本部門的績效評價相關的規(guī)章制度，并切實的落實上級財政部門給出的一些預算支出管理相關的整改意見，進而有效的改進預算支出管理。績效評價的重點應放在項目支出上，尤其是要將重點放在那些具有明顯的社會及經濟影響，而且是與本部門的職能緊密的聯系在一起的項目上面，如果是具備較為充足的條件，可以對部門整體的支出做出評價。在確定預算績效評價指標時應遵循五個方面的原則，第一，經濟性原則，即在獲得相關數據時，要考慮到其是否具有可操作性，是否符合現實條件以及成本效益原則。第二，可比性原則，為了能夠便于將同類評價對象的評價結果進行相互比較，要對同類的評價對象設置具有共性的績效評價指標。第三，相關性原則，即所確定的指標應該與績效的目標有直接聯系的。針對具體支出及其產出績效進行，評價的結果應當清晰的反映出支出與產出績效之間的緊密對應關系。第四，系統(tǒng)性原則，即將定性指標與定量指標有機的結合起來。第五，重要性原則，即確定指標時優(yōu)先選用最能夠反應評價要求的核心指標。第六，公開公正的原則，績效評價應依法公開并接受各方面的監(jiān)督，最大限度的做到客觀公正、真實。第七，分級分類的原則，各級的財政部門以及預算部門，在制定預算績效評價體系時，主要是根據評價對象的特點以及現實的實際情況來進行分類組織實施。

二、實施預算績效評價的必要性及意義

預算管理是財務管理的一項基礎性的工作，能夠有效地保障財務工作規(guī)范運行，促進消防部隊經費保障體系的建立，同時還能夠減少在經費開支的過程中出現的一些盲目浪費的現象，對于保證消防部隊各項事業(yè)的建設以及滅火救援任務的順利完成起著非常重要的作用。與傳統(tǒng)的預算模式相比來說，績效預算能夠提高公共資金的使用效率，提高公共服務水平，加強資源的分配與政府行為之間的聯系，這也是各國政府預算改革的必然趨勢。目前消防部隊部門績效評價已經成為了政府績效考核目標的重要組成部分，形成了以裝備投入、火災指標、消防基礎設施建設以及年度重點任務為基本的考核內容的工作目標考評指標體系。由此可知，目前建立消防部隊預算績效評價時機與條件已經成熟，實施預算績效評價對有效提高資金使用效益，保障消防部隊穩(wěn)定可持續(xù)的發(fā)展具有重要意義。

三、目前消防部隊預算績效評價中存在的問題

（一）績效評價的結果缺乏約束力

目前消防部隊一些項目的績效評價工作體系不夠健全，缺乏一個明確的法律規(guī)范，一些部門對于績效評價的結果只作為檔案保存下來，一些部門將其用來作為新項目的參考或借鑒，但真正的指導作用并不大。特別是在以往一些項目進行績效評價的過程中所出現的一些相關的責任、成績以及問題等，沒有進行嚴格的約束和利用，很大程度上失去了績效評價工作的現實意義。此外，目前對考評結果的運用缺乏一個較為明確的思路與做法，致使了績效評價的結果難以在預算控制與報告中發(fā)揮其應有的作用。

（二）難以設置合理科學的績效評價指標

科學合理的績效評價指標的設置，是實行績效預算的核心。具體來說，績效評價指標的設置包括了兩個方面，一方面指的是“質”，即經費支出的方向以及從中能夠獲取什么樣的利益；另一方面指的是“量”，即產出指標、投入指標以及效率指標。目前來說，消防部隊建立預算績效評價的指標與標準是較為困難的，究其原因是由于消防部隊所具有的行業(yè)特殊性，它所要達到的社會消防公共安全的目標是難以衡量的，很難建立一個明確的項目支出績效評價的標準。比如，消防部隊在購置消防車輛這一方面，由于火災是不可預計的事故，難以確定是否會使用該性能的消防車輛，也很難評價其效果。從科學的角度來看，目前消防部隊預算績效評價的重要目標就是建立一套完善的、系統(tǒng)的、科學的績效考核評價標準，綜合地評價其項目的環(huán)境效益、社會效益以及經濟效益，這也是當前消防部隊開展績效評價的重點和難點。

（三）績效意識較為薄弱

由于受到一些傳統(tǒng)的經濟觀念的影響，導致了績效管理理念在引入到具體的工作中時，也很難得到管理層的重視。一些管理部門只是將項目資金的申請作為重點，而忽略了資金產出量所能夠帶來的效果，忽略了預算支出情況的績效評價。除此之外，部門之間還缺乏有效融洽的合作意識，這是由于一些部門認定預算績效評價工作是屬于財務部工作范圍內的，與其他部門并無太大關系。此外，預算的執(zhí)行力較差，對績效評價的目標認識不夠全面，導致了項目的預算與實際工作的執(zhí)行存在著很大的懸殊，項目預算不夠詳細，沒有對上報的項目進行詳細的可行性研究與分析，存在著隨意性與拖沓性的現象，最終導致資金結算滯后，對整個項目的績效評價都產生了極為不利的影響。

（四）評價制度不夠完善

完善合理的規(guī)章制度能夠有效的保障各項工作的順利開展，但目前來說，預算績效評價的相關規(guī)章制度并不健全，缺乏一定的操作性，雖然部門內部制定了預算績效評價相關的規(guī)章制度，但是卻缺乏法律依據與保障，在評價方法、評價指標以及績效目標等方面沒有一定完整統(tǒng)一的標準，導致了所制定的績效評價體系難以更好的服務于預算績效管理工作。

四、如何有效的進行預算績效評價工作

（一）預算績效評價的方法

1.成本效益分析法

成本效益分析法是運用最為廣泛的績效評價的方法。成本效益分析法就是將各個項目的效益以及全部成本詳細列出，然后將各個項目的價值評估并進行比較，最終選擇投資最佳的項目。在運用成本效益分析法時要考慮到各個方面的因素，要將與成本有直接關系和間接關系的內容全部考慮在內。成本效益分析法主要包括凈現值指標、內部收益率指標以及收益成本率這三個指標。消防部隊在評價時應將保護生命財產視為收益，把滅火或救援行動所有支出作為成本來評價。凈現值指標指的是支出所帶來的收益現值與成本現值之差，運用凈現值準則對支出進行評價時，若支出帶來的凈現值為正，則表明該項支出是屬于合理的，若支出帶來的凈現值為負，則表明該項支出是不合理的。內部收益率指的是支出帶來的收益現值與成本現值相等的貼現率，運用內部收益率指標對支出進行評價時，若內部收益率指標大于支出的預期收益率，則表明該項支出是屬于合理的，若與前者相反，則表明該項支出是不合理的。收益成本比率指標指的是支出帶來的收益現值與成本現值之比，運用收益成本比率對支出進行評價時，若收益成本比率指標大于1，表明支出是合理的，若與之相反，則表明支出是不合理的。成本效益分析法不僅只是單純的壓縮成本費用，它需要與單位的預期目標、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展模式與方向等結合起來，建立一個能夠使管理者全面掌握單位的成本構架，建立起科學的成本分析與控制系統(tǒng)。消防部隊承擔著保護人民生命財產安全的任務，主要是處置一些火災、地震等突發(fā)事件，成本支出具有時間上的不確定性，故在一個時期不能完全按照成本效益來評價，但總體上應當與當地經濟發(fā)展水平相當，消防裝備建設要適應當地經濟發(fā)展的需求，既不能夸大求洋，也要具有處置當地突發(fā)事件的能力。

2.機會成本分析法

機會成本，簡單地說就是當把資金投入到某一個給定用場時，必須會失去把資金投人到另一個用場去的機會，或者說把資金用在A處，就失去了用在B處的機會。而資金在A處所獲得的效益，是以失去資金在B處獲得的效益的機會為代價的，因此，資金用在A處所獲效益就稱為資金用在B處所獲效益的機會成本。機會成本分析法也就是指在無市場價格的情況下，資源使用的成本可以用所犧牲的替代用途的收入或效益來估算，在經濟資源總量一定的條件下，A和B配置經濟資源的量存在此消彼長的關系，所以，A的資源配置是以B配置資源的減少，進而減少經濟收益或帶來的社會效益為機會成本的。目前財政對于消防裝備建設的投入各地差異很大，特別是一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，買什么樣的裝備更有效是我們進行績效評價的重點。如經濟發(fā)達地區(qū)，城市發(fā)展速度相當快，高層的地下火災危險性很大，但消防裝備投入有限，那我們就要放棄購置常規(guī)裝備的機會，要多采購處置高層和地下火災的裝備。再如經濟相對落后的地區(qū)，高層建筑很少，又沒有化工企業(yè)，采購特勤裝備就沒有必要，把有限的消防經費用在個人防護和水源建設上，購置登高車就沒有必要了。就是說選擇A或選擇B方案，哪個方案帶來的社會效益更大需用機會成本分析法。

3.經濟指標法

經濟指標法主要是指用具體的經濟指標來衡量財政支出項目的效益，經濟指標法既能夠衡量某一具體財政支出項目的經濟效益與微觀效益，也可以衡量財政支出的社會效益與宏觀效益。

4.最低費用選擇法

最低費用選擇法主要適于分析那些沒有直接經濟效益而具有社會效益的支出項目的效益，在對每個備選的財政支出方案進行經濟分析時，不用貨幣計算備選方案支出的社會效益，以成本最低為擇優(yōu)的最低標準。比如對于國防支出項目，由于其效益難以計算，可以只計算該項目的成本，選擇成本最低的作為最優(yōu)支出項目。

（二）消防部隊進行預算績效評價的建議

1.制定一個合理有效的評價標準

在進行預算績效評價工作時，不僅需要建立一個合理科學的指標體系，還需要對績效評價的標準進行系統(tǒng)的規(guī)劃與設計，并對不同的評價對象進行研究，通過各種渠道進行收集，對不同的數據進行整理，建立并完善績效評價標準的關系數據庫。一般來說，評價標準會隨著社會經濟的發(fā)展以及客觀環(huán)境的變化而不斷地變化，因此要不斷地維護并更新相關的評價標準。

2.合理應用績效評價的結果

績效評價的結果能夠判斷相關資金配置的合理性，可以分析單位內部的管理問題以及各個部門的主要政績，部門下個年度的預算工作安排也可以此作為依據。對那些好的項目給予充分的鼓勵與表揚，下個年度在進行預算工作時，對此類項目做科學的風險預測與評估，并作最優(yōu)先的安排。審計或者紀保等部門可以將績效評價的結果納入管理的視角，引入績效問責制，從而進一步提高行政水平。針對重點支出項目要進行相關的績效評價，并將績效評價的結果及時向同級黨委和上級匯報，同時相關部門還要對重點項目所用資金進行重點的審計以及事后審計。一旦發(fā)現有通過虛報項目以及工作量來獲取項目資金或者挪用項目資金的，或者是由于個人的疏忽以及管理不善造成資金極大浪費的，要根據部隊規(guī)定以及相關的法律法規(guī)給予處理，并追回挪用或被騙取的資金，情節(jié)較為嚴重的應依法送司法機關作出處理。在如今節(jié)約型社會的建設過程中，用好消防部隊投資的每一筆錢，提高其透明度，這不僅關系著消防部隊的協(xié)調及可持續(xù)發(fā)展，還關系著廣大官兵的最根本的利益。

3.建立單位綜合預算績效評價指標體系

消防部隊的預算績效評價應從火災預警、消防宣傳、火災撲救、監(jiān)督檢查以及火災調查等各方面對其績效預算進行綜合考核評價。目前，火災預警方面已經建立起了“三臺合一”系統(tǒng)，實現了社會公共資源的統(tǒng)一調配，三級網建設實現了垂直化管理，消防裝備建設突飛猛進，監(jiān)督檢查儀器日益精良，消防部隊建設進入拼裝備的時代。然而，消防裝備建設經費來源渠道不一，各地經濟發(fā)展水平和財政狀況差異很大，如何把有限的經費用在刀刃上，建設適應當地經濟發(fā)展水平的消防隊伍是各級消防部隊建立綜合預算績效評價體系的目的所在。所以，對消防部隊預算績效進行評價，就要結合目前部隊實施的裝備評估結論，依據各地經濟發(fā)展水平對消防力量的需求，建立科學的預算績效評價體系，準確把握經費的投向和投量，最大限度的發(fā)揮財政支出的公共效益。

五、結束語

預算績效評價所涉及的指標較多，而且各個指標之間具有較為復雜的關系，因此對于消防部隊的預算管理相關內容的研究與探討難以完全涵蓋。經費預算績效評價管理工作的開展不僅能夠推動財務規(guī)范化的管理，還可以提高預算管理的精細化，進而促進各個單位經費使用率的提高。

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（作者單位：內蒙古消防總隊）