罰款“優(yōu)惠券”：爭議下的管理創(chuàng)新

洪平平 劉圣中

[城·事]

夭折的交通管理創(chuàng)新

江蘇省連云港市灌云縣交警大隊在一項交通秩序整治活動中，推出了交通違規(guī)“優(yōu)惠券”。今年6月下旬開始，該縣不少市民都收到了這種“優(yōu)惠券”。除了對交通法規(guī)的宣傳之外，該“優(yōu)惠券”中還注明：市民交通違規(guī)被查時，出示本券，罰款可打5折；現(xiàn)場撥打電話，接聽者只要答出交通法規(guī)，則可免于處罰。正因如此，有人干脆就直接稱其為罰款“優(yōu)惠券”。

據(jù)統(tǒng)計，該縣縣內(nèi)共有40萬輛電動車，每天發(fā)生的由電動車引起的事故有10起左右，2015年則總共發(fā)生了超過3400起事故。為了降低電動車和行人違規(guī)而造成的事故率，讓市民自覺遵守交通規(guī)則，該縣啟動了一項交通秩序整治活動。自7月1日至9月30日，為期3個月，而6月20日至7月10日為宣傳階段，交通違規(guī)“優(yōu)惠券”正是此階段的產(chǎn)物。

此事一經(jīng)報道，遂引發(fā)多方熱議，一時間將灌云縣交警部門推向了輿論的風口浪尖。迫于壓力，該縣交警大隊目前已將“優(yōu)惠券”改為“文明交通承諾書”，同時去掉了“打折”內(nèi)容。交通違規(guī)“優(yōu)惠券”經(jīng)歷了半月游，結(jié)束了曇花一現(xiàn)的命運。

[剖析]

“優(yōu)惠券”創(chuàng)新的初衷與缺陷

罰款“優(yōu)惠券”可謂是一種治理交通無序問題的管理創(chuàng)新行為，甚至可以認為是地方主管部門面對長期得不到有效治理的交通無序問題的無奈之舉。盡管這一舉措曇花一現(xiàn)，很快就停止了，但圍繞這一行為卻產(chǎn)生了一次較大的輿論風浪?？傮w來看，在這次輿論風浪中主要形成了兩種截然不同的態(tài)度。

一種是支持者，他們主要關(guān)注這一措施的初衷和效果。他們認為，就初衷而言，灌云縣交警大隊想通過吸引民眾關(guān)注的方式來達到宣傳交通法規(guī)、改變交通狀況的目的，這是無可厚非的。我們理應支持和鼓勵基層執(zhí)法部門在當前錯綜復雜的情況下對具體執(zhí)法手段進行大膽的探索和創(chuàng)新。在方式和效果上，相較于之前交通管理原教旨式的嚴苛，灌云縣此舉很接地氣，民眾的接受程度和學習法規(guī)的積極性有了較大提高，也產(chǎn)生了較明顯的效果。這一做法更符合老百姓的習慣和要求，得到了一部分人的認可。

另一種則是反對者，他們主要關(guān)注這一做法的合法性問題。盡管也有相關(guān)法律專家認為，灌云縣交警的做法是在《道路交通安全法》第八十九條規(guī)定的基礎(chǔ)上進行的靈活執(zhí)法，是行政執(zhí)法主體在法治框架內(nèi)自由裁量的表現(xiàn)，并不存在所謂的違法問題。但還是有較多的法律專家指出，對罰款進行打折優(yōu)惠的做法，是將法律行為等同于一般的市場行為，存在拿執(zhí)法做交易的嫌疑。這樣不僅戕害了法律的威嚴，也造成了法律威懾力的縮水。另外，“優(yōu)惠券”構(gòu)成一個不可確定的變量，同樣的交通違規(guī)，卻被處以不同的罰款，同錯不同罰，有失公平。甚至還有人質(zhì)疑此“優(yōu)惠券”是否真的能提升民眾的守法意識，降低違章率，而不會起到反作用。

針對以上兩種認識，我們認為，不論罰款優(yōu)惠券的初衷如何，衡量這一做法的合理合法的支點還是它的行事方式和最終結(jié)果。因為，所謂初衷是指其目的和動機，這是一個無法確定考量的對象，我們不能用一個模糊的東西來論證管理行為的正當性。任何不正當?shù)男袨槎伎梢哉乙粋€美麗的借口。既然如此，那么，這種優(yōu)惠券式創(chuàng)新究竟存在何種問題？又是如何讓管理打折的呢？

管理不能“打折”

首先，罰款優(yōu)惠券的內(nèi)容模棱兩可。正如社會輿論所分析的，這種做法在罰款內(nèi)容上沒有一個明確的標準，模棱兩可，而且給人為操作留下較大空間。這是不符合法律規(guī)定和法律精神的。罰款是一種針對不正當行為的懲罰性措施，如果沒有一個明確的數(shù)字標準，則無法體現(xiàn)罰款的懲罰性、嚴肅性和強制性。人為空間則可能為尋租行為預留機會，會刺激權(quán)錢交易行為的滋生。如果長期這樣做，則無法得到市場主體和社會公眾的認可，其罰款的意義將大打折扣，最終則會影響這種做法的法律效力，乃至公權(quán)力的社會公信力。

其次，罰款優(yōu)惠券在形式上等同于市場交易。將罰款和優(yōu)惠券結(jié)合起來，這是借鑒了市場交易的方法與形式。看起來很注重市場契合性和社會接受性，但是這里忽略了一個重要的原則，即特別重要的公共權(quán)力是不可以運用市場交易的形式來運作的。市場交易是兩個平等個體之間的商品和業(yè)務互換，存在于市場經(jīng)濟的場域中。然而，罰款則是公共機構(gòu)與個體之間的關(guān)系，體現(xiàn)了公共權(quán)力對個體行為的干預和懲罰，存在明顯的不對等性，是不可以采用市場交易來處理其相互關(guān)系的。如果允許這樣做的話，那么代表公共權(quán)威的罰款都可以進行討價還價、自愿交易，結(jié)果罰款的權(quán)威性和剛性則無法堅守，最終甚至會影響到罰款的執(zhí)行和交通問題的治理。

再次，罰款優(yōu)惠券在本質(zhì)上折損了法律權(quán)威。最集中的問題還是這一做法將慢慢折損行政執(zhí)法的法律權(quán)威。行政罰款是一種政府公權(quán)力的執(zhí)法行為，代表了一種不可輕視和不可違背的法律權(quán)威，其目的是堅守社會準則，改變不正當社會現(xiàn)象。而將行政罰款采用優(yōu)惠券的方式來折中或者推銷，則不知不覺中降低了罰款的強制權(quán)威性和目的正義性。類似商場推銷的優(yōu)惠券被運用到公權(quán)力上，讓公眾感受到更多的是公權(quán)力自身威力不足和動機不純：一者不敢執(zhí)法，所以折中調(diào)和；一者大力推銷，所以尋求更大的罰款。這樣做法的結(jié)果自然是公權(quán)力的威嚴大受削弱，在公眾眼中甚至可能視同兒戲。

[路徑]

基層如何開展管理創(chuàng)新？

從以上案例我們可以反思到，作為基層政府管理機構(gòu)究竟該如何去尋找最佳的管理創(chuàng)新良策呢？怎樣才能讓我們的管理創(chuàng)新既能堅守法律底線和法律準則，同時又可以真正地契合現(xiàn)實社會問題，有效發(fā)揮創(chuàng)新效力，真正地解決社會問題呢？我們不妨繼續(xù)以交通治理為例來分析管理創(chuàng)新的基本要求和對策。

第一，“無法律，不行政”。任何管理創(chuàng)新都要以法制為底線，法制既是管理的保障，也是管理的目標。沒有依據(jù)法律原則的管理創(chuàng)新，也許可能帶來一時的效果和變化，但長期來看，這樣的創(chuàng)新不僅不能實現(xiàn)管理水平的提升，而且還可能導致管理的轉(zhuǎn)向和倒退。在交通治理當中，依法治理是一個永恒的任務。如何按照法律原則來真正確立良好的交通秩序，才是管理者需要認真考慮的事情。

例如，上面所分析的罰款優(yōu)惠券式做法，就與一般的法律原則相沖突。正確的做法是罰款不僅不能實行優(yōu)惠，還要嚴格執(zhí)行，甚至提高標準，讓違反相關(guān)規(guī)定的人品嘗到不當行為所帶來的苦果。輿論也經(jīng)常批評很多行人抱有“法不責眾”的心理，存在所謂的“中國式過馬路”的現(xiàn)象。這一方面反映了交通治理問題的困難，另一方面也說明公眾對法律權(quán)威的輕視。所以，如何在公眾心目中樹立法律的權(quán)威，培養(yǎng)更強的法律意識才是迫在眉睫的任務。

當然，這是一個需要循序漸進的過程，也是一個來不得半點折扣的事情，需要持之以恒，堅定執(zhí)著的態(tài)度和行之有效的方法才能達到目標。

第二，創(chuàng)新要找到明確的著力點。管理創(chuàng)新一定要有一個可以支撐其運作的明確的著力點。著力點選擇不準確，就可能導致整個方案的失敗。例如罰款優(yōu)惠券的做法就把著力點放在優(yōu)惠券上，這是極不嚴肅的。還有些地方在治理行人、電動車違章時，強迫闖紅燈的行人戴綠帽、穿綠馬甲站在路邊勸導其他路人。這種做法把著力點放在穿戴不妥服裝和強迫勸導路人之上，也是一種有悖文明法治精神的做法。

在我們看來，著力點還是要回歸到法制上來。例如，我們可以吸收信用法制的方法來處理這一問題，即針對行人或者電動車主違章行為采用信用記錄的辦法來予以處理。具體操作可以通過給違章者掃描其身份證，并將其不良行為記錄到個人信用當中，這樣，其信用記錄將會影響其他工作和生活的多個方面。以此來實行懲罰，并規(guī)范更多的公民自覺遵守交通規(guī)則，做一個守信用的公民。

第三，常態(tài)化治理是最高境界。管理創(chuàng)新的目標是如何盡快實現(xiàn)常態(tài)化治理，這是社會治理的最高境界。常態(tài)化治理是一種相對穩(wěn)定有序、節(jié)約有效且具有可持續(xù)性的治理模式。在交通治理方面，一些地方習慣于使用運動式執(zhí)法模式。

例如今年3月份，深圳開展了一場被媒體稱之為“史上最嚴”的禁摩限電整治行動，由于事發(fā)突然，外賣、快遞等民生行業(yè)幾乎處于癱瘓狀態(tài)，令此次整治行動最終演變成一場民怨沸騰的輿論危機。實際上這種模式的效力并不理想，很多地方“嚴打”風頭一過，各類交通違法違規(guī)行為又會卷土重來。

常態(tài)化治理不是單靠某次集中行動，而是有針對性、有步驟、有法制地逐步解決各類問題，尤其是久治不愈的難點問題，例如電動車違章的問題。早期還是需要加大每天街上執(zhí)勤的力度，尤其是在高峰時段的執(zhí)勤。還要加大對電動車的監(jiān)督，采用上文所述的信用記錄方法，凡是有違章違規(guī)的行為即計入個人信用記錄當中，以此來形成一種威懾，從而督促公眾珍惜個人信用，規(guī)范個人行為，最后逐步形成一種良好的社會環(huán)境。

第四，治亂要重罰。罰款不是目的，而是一種權(quán)宜的手段。在目前整體環(huán)境不佳、公眾交通守法意識淡薄、自覺能力不強的情況下，適當采取一定的罰款還是可以的。但是，目前罰款的標準太低，違法成本太低，所以并不能產(chǎn)生有效的激勵作用?！兜缆方煌ò踩ā返?9條規(guī)定：行人、乘車人、非機動車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。這樣小的罰款數(shù)額對絕大多數(shù)人來說都不能產(chǎn)生明顯的激勵作用。因此，應該學習新加坡等地的做法，加大交通違規(guī)中的處罰力度，提高違規(guī)成本，將罰款標準提高到數(shù)千元。這樣才能引起公眾重視，從而促使他們認真遵守各種交通規(guī)則。

總之，地方政府在公共管理中大膽進行各種創(chuàng)新嘗試，是社會文明的重要推動力，但是，在創(chuàng)新的時候一定不可以只求新意，甚至為了某種噱頭和轟動效應，而忽略了政府管理始終必須堅守的法制底線。法律是政府管理的靈魂和基準，失去了法律的標準和依靠，任何管理創(chuàng)新都是不可靠的，甚至會成為為人所譏諷的笑話。在法律之下大膽創(chuàng)新，改變舊的作風和管理模式，這才是所有公共管理者都應該牢記在心的箴言。