三問(wèn)德清農(nóng)地入市

賀雪峰

浙江德清縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革是全國(guó)33個(gè)土地制度改革的試點(diǎn)之一。據(jù)報(bào)道，德清縣各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有存量建設(shè)用地共1881宗，10691畝，其中符合入市條件的地塊1036宗、面積5819.01畝，另有845宗、4873.85畝由于地塊零星、分散，需要先復(fù)墾，再按計(jì)劃調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。

改革試點(diǎn)一年來(lái)，德清已有45宗396.63畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，成交額1.0387億元，集體經(jīng)濟(jì)組織獲得收益8755萬(wàn)元，抵押的16宗地總面積112968.88平方米，低押品價(jià)值4182.2萬(wàn)元。

德清縣估算，若以可入市的10187畝土地為基礎(chǔ)（含“就地入市”與“異地調(diào)整入市”），以工業(yè)、商服業(yè)4：1的出讓比例，和平均26萬(wàn)元/畝的價(jià)格計(jì)算，德清農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，可實(shí)現(xiàn)集體出讓收入26億元。刨去增值收益調(diào)節(jié)金，農(nóng)民可以獲得的入市收益為20.8億元，當(dāng)?shù)厝耸啃稳荨斑@是真真切切的土改紅利”。

集體建設(shè)用地的

價(jià)值來(lái)自哪里

建設(shè)用地的價(jià)值與區(qū)位有著極為重要的關(guān)系。尤其是對(duì)于商服用地，這個(gè)市場(chǎng)價(jià)值的差距可以達(dá)到數(shù)倍甚至數(shù)十倍。一線城市的地王，一畝可以拍出數(shù)千萬(wàn)元高價(jià)，三線、四線城市建設(shè)用地招拍掛價(jià)格可能只有幾十萬(wàn)元，偏遠(yuǎn)農(nóng)村建設(shè)用地幾萬(wàn)元的價(jià)格也可能沒有人要。

德清農(nóng)村集體建設(shè)用地區(qū)共有1881宗，根據(jù)摸底，其中符合直接入市條件的地塊有1036宗，面積10691畝，平均每塊地大約10畝。如此分散且面積狹小的地塊顯然很難形成有效的基礎(chǔ)設(shè)施配套，也很難形成工商業(yè)聚集的便利與優(yōu)勢(shì)。

德清目前分散細(xì)碎的集體建設(shè)用地格局是改革開放之初“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)政策造成的。尤其是《土地管理法》未制定或未嚴(yán)格執(zhí)行前，全國(guó)各地普遍將集體農(nóng)業(yè)用地用于發(fā)展工商業(yè)，由此形成了當(dāng)前全國(guó)大約3000萬(wàn)畝不符合《土地管理法》的所謂農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。

如果本來(lái)不在園區(qū)，為了讓農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市而更改規(guī)劃，這樣的規(guī)劃就會(huì)極大降低資源配置效率，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的方向。德清縣摸底有1036宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地符合直接入市要求。

一旦有了規(guī)劃和區(qū)位，不同區(qū)位土地會(huì)產(chǎn)生完全不同的市場(chǎng)價(jià)格。尤其是用于商服的土地，其價(jià)格與區(qū)位更是關(guān)系巨大。德清縣最早出讓的集體建設(shè)用地位于莫干山旅游區(qū)，每畝集體建設(shè)用地價(jià)格達(dá)到上百萬(wàn)元，區(qū)位差的地塊則根本拍不出去。

一個(gè)比較好的辦法是，由地方政府按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，用具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的地塊建園區(qū)，而將分散工商業(yè)向園區(qū)集中，從而形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)和聚集效益，改變因?yàn)闅v史原因所造成的工業(yè)分散布局問(wèn)題。最近幾年浙江在全省強(qiáng)力推進(jìn)的“三改一拆”其實(shí)就是要順應(yīng)這樣一種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。

集中建設(shè)工業(yè)園區(qū)的辦法，要大大好過(guò)在現(xiàn)有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上進(jìn)行招拍掛搞建設(shè)的辦法。

因?yàn)榻ㄔO(shè)用地的市場(chǎng)價(jià)值與區(qū)位有著直接關(guān)系，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市只可能帶給不僅有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而且這些建設(shè)用地恰好具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的農(nóng)村有好處，這樣一部分農(nóng)村只是德清農(nóng)村的一小部分，更是全國(guó)農(nóng)村的極小部分。這部分農(nóng)民獲得再多的土地財(cái)產(chǎn)性收入，也不代表全國(guó)農(nóng)民就獲得了土地財(cái)產(chǎn)性收入。同為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的廣東南海區(qū)和北京大興區(qū)，已經(jīng)公開入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地每畝價(jià)值數(shù)百萬(wàn)元，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來(lái)巨大的土地收益。

異地如何入市

按德清縣的模底，全縣有845宗、4872.85畝集體建設(shè)用地由于地塊零星、分散，需要調(diào)整到產(chǎn)業(yè)集中區(qū)（即工業(yè)園區(qū)）入市，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的劉守英認(rèn)為這是德清農(nóng)村集體建設(shè)用地入市最重要的改革，被稱為異地入市改革。

所謂異地入市，就是在符合規(guī)劃的具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。因?yàn)橥恋夭豢梢苿?dòng)的特點(diǎn)，為了實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地入市，就要將不具備直接入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，從而騰出建設(shè)用地指標(biāo)，而在地方政府劃定的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)對(duì)應(yīng)落地，以獲得入市價(jià)值。這種做法實(shí)際上與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤類似，不同之處在于，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地減少地塊不僅包括農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而且包括一般農(nóng)村建設(shè)用地比如農(nóng)民宅基地，而城市增加的建設(shè)用地屬于國(guó)有建設(shè)用地。這就是說(shuō)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地入市顯然不如城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策執(zhí)行起來(lái)有吸引力。

異地入市不僅要將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾，而且要在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)征地，將產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的農(nóng)地置換過(guò)來(lái)用于工業(yè)或商服建設(shè)。產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的土地如何征收？異地入市顯然不可能解決產(chǎn)業(yè)集中區(qū)的農(nóng)地征收問(wèn)題。在具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)征地，征地成本一定會(huì)比較高。異地入市，一方面復(fù)墾，一方面征收，復(fù)墾要錢，征地要錢，而德清縣工業(yè)建設(shè)用地的市價(jià)為26萬(wàn)元/畝，能留給異地入市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值就可能只有幾萬(wàn)元/畝。實(shí)際上，所謂異地入市，就是通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾形成集體建設(shè)用地指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)即使與國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)同權(quán)同價(jià)，也不大可能要高價(jià)了。但在當(dāng)前國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)都用不完的情況下，誰(shuí)要這個(gè)集體建設(shè)用地指標(biāo)？指標(biāo)能值什么錢？既然只是需要指標(biāo)，為何不直接通過(guò)向上級(jí)申請(qǐng)建設(shè)用地指標(biāo)征地？何必費(fèi)那么大勁、轉(zhuǎn)那么多彎地搞農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地異地入市？

集體建設(shè)用地如何入市

之所以要搞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，是在嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》之前，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)過(guò)程中，一些地方在農(nóng)地上進(jìn)行建設(shè)，客觀上將農(nóng)業(yè)用地用于了建設(shè)，形成了當(dāng)前全國(guó)大約3000萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這3000萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是不合法的，卻又并非不合理的?，F(xiàn)在這3000萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)垮掉了，如何讓這些建設(shè)用地利用起來(lái)就成為問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，并且與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)，目的只是為了解決這3000萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的歷史遺留問(wèn)題。如果在一些不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)且不符合規(guī)劃的地方有這些集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?zé)o法入市，那就不如直接復(fù)墾種田，因?yàn)楸緛?lái)就是在農(nóng)田上進(jìn)行的建設(shè)，而不是所有這3000萬(wàn)畝集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地都非得入市。

當(dāng)前德清以及很多集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)的主流認(rèn)識(shí)中，大都以為只要集體建設(shè)用地一入市就可以產(chǎn)生巨大價(jià)值，認(rèn)為農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革就是要盡快且全部將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這樣的認(rèn)識(shí)就不只是與國(guó)家農(nóng)村土地制度改革的基本精神不符，而且這種關(guān)于土地財(cái)富的幻覺實(shí)在太過(guò)幼稚。事實(shí)上，全國(guó)15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，真正入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地少之又少。經(jīng)濟(jì)下行的情況下，連具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)和聚集效應(yīng)的國(guó)有建設(shè)用地都無(wú)人愿要，誰(shuí)會(huì)要這些分散、細(xì)碎且可能不符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地？如果以碰巧位于莫干山風(fēng)景區(qū)的某塊集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地賣出高價(jià)來(lái)推算所有農(nóng)村建設(shè)用地就是巨額財(cái)富，就太缺少常識(shí)了。