長(zhǎng)沙破解行政執(zhí)法“九龍治水”

潘墨濤

2011年，湖南省長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法面臨種種現(xiàn)實(shí)問題，執(zhí)法職權(quán)分散，執(zhí)法力量不足，執(zhí)法效率不高的矛盾困擾著各執(zhí)法部門。當(dāng)時(shí)，全縣22家行政執(zhí)法部門共有365名在崗行政執(zhí)法人員。從表面上看，這支龐大的執(zhí)法隊(duì)伍足以應(yīng)對(duì)縣內(nèi)的管、罰工作，但事實(shí)上人浮于事造成很多執(zhí)法盲區(qū)。從2009年到2011年三年間，22家執(zhí)法部門有1/3沒有任何執(zhí)法記錄，另有1/3辦理案件數(shù)小于十件。此外，執(zhí)法資源多數(shù)集中在城鎮(zhèn)中，人員資源下不去，而事實(shí)問題又反映不上來，“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”的現(xiàn)象也造成了很多盲點(diǎn)。

更嚴(yán)重的是，這些行政執(zhí)法部門普遍采取“自批、自管、自查、自罰”的管理模式，審批、管理、監(jiān)督、處罰各種權(quán)責(zé)集中于一身，與“多頭治理”問題相捆綁，形成了非改不可的局面。因而，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，重建執(zhí)法隊(duì)伍成了“弦上之矢”。

“22合一”改革

自2011年起，在北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅等多名法學(xué)專家的建言下，長(zhǎng)沙縣開始探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，正式啟動(dòng)綜合行政執(zhí)法改革。以縣政府常務(wù)會(huì)議研究通過的《長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革方案》，以及此后向社會(huì)公布的《長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革實(shí)施細(xì)則》為標(biāo)志，綜合行政執(zhí)法改革被推上臺(tái)前。

2011年10月至2012年6月間，長(zhǎng)沙縣將原來22個(gè)涉改行政執(zhí)法單位的執(zhí)法力量從原單位剝離出來，接連成立商務(wù)衛(wèi)生和食品藥品行政執(zhí)法大隊(duì)、農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊(duì)、城鄉(xiāng)建設(shè)行政執(zhí)法大隊(duì)、社會(huì)事務(wù)行政執(zhí)法大隊(duì)四個(gè)行政執(zhí)法大隊(duì)，逐步整合了環(huán)保、商務(wù)、衛(wèi)生等17個(gè)部門執(zhí)法人員，“22合四”的新執(zhí)法模式初步確立。

經(jīng)過數(shù)年“22合四”的執(zhí)法探索，2014年3月，湖南省人民政府批復(fù)關(guān)于長(zhǎng)沙縣進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰工作，同意組建長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局。2015年11月，長(zhǎng)沙市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)正式批復(fù)《關(guān)于明確長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革有關(guān)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)的通知》，同意組建長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局7個(gè)執(zhí)法分局、一個(gè)督查大隊(duì)、一個(gè)信息中心。2016年4月，長(zhǎng)沙縣在現(xiàn)有四個(gè)執(zhí)法大隊(duì)的基礎(chǔ)上，正式成立行政執(zhí)法局，進(jìn)一步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，鞏固改革成績(jī)，整合行政執(zhí)法資源，提升行政執(zhí)法效能。至此，長(zhǎng)沙縣“22合一”的綜合行政執(zhí)法局面形成，“多頭治理”問題在體制上被完全根除。

在五年來的改革過程中，長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革也有一段“震蕩、調(diào)整、穩(wěn)定”期，在變革中發(fā)現(xiàn)問題解決問題，完善了許多配套制度機(jī)制。

在“22合四”的執(zhí)法體制運(yùn)行過程中，出現(xiàn)了上下級(jí)溝通不暢、監(jiān)督機(jī)制不健全的問題。對(duì)此，長(zhǎng)沙縣設(shè)立了行政執(zhí)法改革聯(lián)席會(huì)議，縣領(lǐng)導(dǎo)與行政執(zhí)法局和各職能部門的負(fù)責(zé)人定期共同協(xié)調(diào)業(yè)務(wù)，統(tǒng)一布置具體工作。

同時(shí)，針對(duì)與上級(jí)溝通不暢的問題，與上級(jí)職能局建立了“下對(duì)上”、“一對(duì)多”的信息聯(lián)通機(jī)制，負(fù)責(zé)處理綜合行政執(zhí)法局與上級(jí)不同部門間的溝通難點(diǎn)。

另外，對(duì)綜合行政執(zhí)法局的監(jiān)督機(jī)制也有創(chuàng)新，長(zhǎng)沙縣規(guī)定綜合行政執(zhí)法局實(shí)行“罰繳分離”和“收支兩條線”的管理制度，單位個(gè)人利益與罰繳款項(xiàng)剝離，并保留原先的各個(gè)職能局相應(yīng)的管理與監(jiān)督權(quán)力，與綜合行政執(zhí)法局形成政府內(nèi)部的制衡關(guān)系，相互監(jiān)督促進(jìn)。

成績(jī)與困境

從“22合四”到今年的“22合一”，長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革步入第五個(gè)年頭，取得了矚目的成績(jī)。5年來，4個(gè)執(zhí)法大隊(duì)累計(jì)立案查辦各類案件3016起，累計(jì)罰沒款5259.5萬元，共關(guān)停外遷污染企業(yè)、養(yǎng)殖場(chǎng)42家，責(zé)令停產(chǎn)整頓企業(yè)52家，移送公安機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)案件49起，追究刑事責(zé)任54人，收繳銷毀不合格食品、藥品、農(nóng)資等共計(jì)62.8噸。無論是日常監(jiān)管、專項(xiàng)檢查，還是重點(diǎn)治理、聯(lián)合行動(dòng)，較改革之前32%的執(zhí)法單位形同虛設(shè)、辦案數(shù)為零而言，力度之大都是前所未有。

首先，執(zhí)法隊(duì)伍整合歸一，執(zhí)法力量增強(qiáng)、效率提升。原本分散在22個(gè)部門的執(zhí)法人員集中在綜合行政執(zhí)法局管理下，“五個(gè)手指攥成拳”，將原來工作量不大甚至“零工作量”的隊(duì)員集中調(diào)動(dòng)起來，賦予組織更大的靈活性。如原本計(jì)生局計(jì)生執(zhí)法大隊(duì)只有兩個(gè)人，且執(zhí)法工作量小、效率極低；現(xiàn)如今將計(jì)生局的計(jì)生執(zhí)法人員與旅游、勞動(dòng)監(jiān)察等部門執(zhí)法人員統(tǒng)一管理，人數(shù)從計(jì)生執(zhí)法部門的2人增加到了綜合執(zhí)法的27人，專門從事該工作，執(zhí)法力量明顯增強(qiáng)，事務(wù)繁重的執(zhí)法領(lǐng)域壓力得以緩解。同時(shí)，在每個(gè)大隊(duì)下都成立三四個(gè)中隊(duì)，且中隊(duì)進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)，方便劃片管理、網(wǎng)格管理，避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法死角，效率也大大提升。

其次，初步實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分離，相互制約和監(jiān)督。“裁判員與運(yùn)動(dòng)員分設(shè)”，是長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革的重點(diǎn)，比如逐步完善上述“罰繳分離”、“收支兩條線”的財(cái)政管理制度，使執(zhí)法行為與執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員的利益脫鉤，杜絕了以收代管、只罰不管等現(xiàn)象，促進(jìn)了廉潔執(zhí)法、依法辦案。同時(shí)，權(quán)力適當(dāng)分離也使執(zhí)法隊(duì)伍放開了手腳，涉及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的執(zhí)法隊(duì)員曾抱怨：“你許可，你再查處，有種夾生的感覺，畢竟批準(zhǔn)設(shè)立的也是自己?jiǎn)挝弧！睂?shí)行綜合執(zhí)法后，“顧忌”明顯減少了，辦事效率當(dāng)然高了很多。

再次，先分類后整合，執(zhí)法力量得到優(yōu)化?！?2合一”并不完全排斥分類管理，在新組建的長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法局中，又按照管理對(duì)象、類別進(jìn)行了細(xì)化分工，整合成1個(gè)直屬分局和6 個(gè)職能分局。如，一分局負(fù)責(zé)全縣范圍內(nèi)國(guó)土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、房屋管理、人民防空等相似領(lǐng)域的行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)；二分局則負(fù)責(zé)全縣藥品、食品、醫(yī)療器械、化妝品、餐飲、酒類等方面的行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)。這種按管理類別對(duì)職能進(jìn)行分類并集中賦予處罰權(quán)與強(qiáng)制權(quán)的辦法，基本上解決了原本不同執(zhí)法部門間溝通不暢相互扯皮、懲辦工作效率低下的問題。

第四，進(jìn)一步推進(jìn)黨建工作，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法局已將黨建工作列入黨委年度工作計(jì)劃，嚴(yán)抓黨風(fēng)廉政建設(shè)不放松，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。同時(shí)，通過“四個(gè)統(tǒng)一”（統(tǒng)一執(zhí)法服裝、統(tǒng)一執(zhí)法證件、統(tǒng)一執(zhí)法文書、統(tǒng)一執(zhí)法車輛）、“四個(gè)集中”（集中辦公、集中執(zhí)法、集中審批、集中培訓(xùn)）的管理辦法，進(jìn)一步加快執(zhí)法隊(duì)員角色身份轉(zhuǎn)換，盡快融入“大執(zhí)法”體系中，實(shí)現(xiàn)職能重組后的簡(jiǎn)潔高效。

最后，綜合行政執(zhí)法方便了群眾，贏得了口碑。變革行政執(zhí)法體制，成立綜合行政執(zhí)法局，老百姓同樣也得到了便利。“以往執(zhí)法部門各自為戰(zhàn)、力量分散，現(xiàn)在群眾一個(gè)舉報(bào)電話，就能受理農(nóng)業(yè)、建設(shè)、衛(wèi)生等各方面的違法舉報(bào)，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法‘110?！痹诳h城開元路的某知名連鎖飯店的王女士對(duì)監(jiān)管執(zhí)法部門的“統(tǒng)一”也表示歡迎：“開個(gè)餐館，衛(wèi)生部門辦衛(wèi)生許可證，商務(wù)部門要酒類流通許可證，環(huán)保部門會(huì)管你的油煙排放是否符合要求，食藥監(jiān)部門會(huì)關(guān)注食品是否有批文合格證，開一個(gè)餐館要應(yīng)付多面檢查?！倍F(xiàn)在行政處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)交給綜合行政執(zhí)法局后，辦證審批在各個(gè)部門，檢查監(jiān)督執(zhí)法都在一個(gè)局，應(yīng)付多家審查的局面一去不返。

在所取得的成績(jī)背后，同樣存在著一些困境。隨著綜合行政執(zhí)法改革步入深水區(qū)，一些棘手問題暴露了出來。比如，在“一對(duì)多”的溝通層面，雖然成立了行政執(zhí)法改革聯(lián)席會(huì)議，但單一綜合行政執(zhí)法局與多個(gè)上級(jí)部門溝通還是存在難點(diǎn)。在上級(jí)行政部門仍然“小部門制”的背景下，下級(jí)推進(jìn)綜合“大部門”化改革必然受到掣肘，從相應(yīng)法規(guī)完善到執(zhí)法資源的整合，都依然存在阻力。再如，在人員隊(duì)伍能力建設(shè)方面，依然存在人員工作能力素質(zhì)與職能不匹配的問題，原本分散化的執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化程度較高，相互工作事務(wù)沒有交叉管理義務(wù)，如今推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革，原來的人員素質(zhì)很有可能達(dá)不到綜合管理的要求。職能整合但素質(zhì)上不去，相對(duì)“去專業(yè)化”的要求對(duì)每一位一線執(zhí)法人員都是考驗(yàn)。

不過，“開弓沒有回頭箭”，改革要有定力和智慧，既然選擇了“硬骨頭”，現(xiàn)有改革的積累就絕不能因困難而放棄。長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法改革仍面臨一些問題，需要一個(gè)不斷完善的過程。

改革走向何方？

縱觀五年來長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革，將其稱為治道變革也并不為過，在很多方面有開創(chuàng)之舉。接下來，長(zhǎng)沙縣綜合行政執(zhí)法改革將如何繼續(xù)推進(jìn)？“22合一”的治道變革將走向何方？無論如何，推進(jìn)改革首先必須肯定成績(jī)，絕不能開改革的倒車；同時(shí)其他地方政府的綜合行政執(zhí)法改革可以闖出新路，相互借鑒成功經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

其一，由下至上比由上而下的改革阻力大許多，在長(zhǎng)沙縣探索綜合行政執(zhí)法改革取得重大成績(jī)之后，上級(jí)政府部門必須正視這種改革舉措，給予更多支持，逐步變由下至上的改革為由上而下的推動(dòng)力。比如，可乘著中央政府大力推進(jìn)“三張清單”的東風(fēng)，以“三張清單”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步理順行政執(zhí)法項(xiàng)目，科學(xué)分類管理，推進(jìn)綜合行政執(zhí)法局及其下屬各大隊(duì)職能精益化。

其二，綜合行政執(zhí)法僅僅是政府執(zhí)法部門“結(jié)構(gòu)”方面的調(diào)整，未來必須把握好“結(jié)構(gòu)”與“功能”的關(guān)系，以結(jié)構(gòu)的初步調(diào)整推進(jìn)功能的改善。為此，應(yīng)當(dāng)在這五年推進(jìn)執(zhí)法部門整合改革的基礎(chǔ)上，在履行執(zhí)法功能、提高執(zhí)法效能方面下功夫，出臺(tái)配套法規(guī)政策，完善各項(xiàng)機(jī)制，提高綜合行政執(zhí)法能力。同時(shí)，結(jié)構(gòu)方面調(diào)整的價(jià)值在于改變了原來權(quán)力橫向分工太細(xì)，職能重疊，執(zhí)法活動(dòng)多元，造成資源浪費(fèi)的狀況，但同時(shí)定名為“行政執(zhí)法局”會(huì)有歧義，集中處罰強(qiáng)化了部門權(quán)力，綜合性太強(qiáng)，在功能上更需防止腐敗問題。

其三，綜合行政執(zhí)法改革也不僅僅包括“有形的”職能整合，同樣應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)“無形的”部門間數(shù)據(jù)整合，避免“假整合”和“形神不一”問題。應(yīng)充分重視“綜合執(zhí)法信息平臺(tái)”的建設(shè)，并通過這種平臺(tái)建設(shè)，強(qiáng)化綜合行政執(zhí)法局的整體意識(shí)和能力，保證公平公正執(zhí)法。同時(shí)，還應(yīng)在保障層面上進(jìn)行相應(yīng)整合，各個(gè)職能局與原有執(zhí)法大隊(duì)的關(guān)系應(yīng)繼續(xù)理順，如一些執(zhí)法人員的人事編制、福利應(yīng)從原來單位整合到現(xiàn)有綜合執(zhí)法局，各種制度相配套，避免“貌合神離”。

其四，要在隊(duì)伍能力素質(zhì)方面下功夫，變?cè)瓉淼牟块T專業(yè)化為“綜合行政執(zhí)法專業(yè)化”，提高綜合執(zhí)法的能力。同時(shí)，在提高隊(duì)員個(gè)人福利與可感尊重的前提下，提升隊(duì)伍素質(zhì)門檻，對(duì)于出工不出力的冗員堅(jiān)決裁汰，為素質(zhì)過硬、得到百姓良好口碑的隊(duì)員提供更多的職業(yè)成就實(shí)現(xiàn)渠道，完善相關(guān)制度機(jī)制。

其五，長(zhǎng)沙縣趟出了一條治道變革之路，但必須意識(shí)到，再“基層化”、“工具化”的改革最終都回避不開法律的博弈，尤其是究竟能否全省、全國(guó)推廣，則必然觸碰現(xiàn)有法律的邊界。所以，下一步最為關(guān)鍵的在于相關(guān)法律的博弈和完善，忽略了這個(gè)問題，這項(xiàng)改革探索很難走出長(zhǎng)沙縣。