簡(jiǎn)政放權(quán)與問(wèn)責(zé)督查

簡(jiǎn)政放權(quán)是本屆政府“開(kāi)門(mén)第一件大事”。在中央政府的大力推動(dòng)下，各級(jí)政府在制定權(quán)力清單，簡(jiǎn)化審批程序，下放審批權(quán)限等方面做了許多工作，取得了一定的效果，但在工作不斷深入的過(guò)程中也遇到了一個(gè)難題：一方面要簡(jiǎn)政放權(quán)，賦予下一層級(jí)更大權(quán)力；另一方面又要加強(qiáng)對(duì)各層級(jí)的責(zé)任督查，要求上一層級(jí)更好地?fù)?dān)責(zé)。

初看起來(lái)，這二者是相互促進(jìn)的關(guān)系。簡(jiǎn)政放權(quán)，可以合理劃分各層級(jí)權(quán)責(zé)，明確責(zé)任，問(wèn)責(zé)督查能夠督促簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)展，確保工作到位。但實(shí)際上，簡(jiǎn)政放權(quán)只是問(wèn)責(zé)督辦的一項(xiàng)內(nèi)容，后者的外延更大，涵蓋了各級(jí)政府各項(xiàng)職責(zé)的行使，這就形成了簡(jiǎn)政放權(quán)與問(wèn)責(zé)督查的不對(duì)稱(chēng)。

問(wèn)責(zé)督查涉及面廣、事項(xiàng)多，對(duì)于職能部門(mén)和官員的影響更大更持久，因此承擔(dān)簡(jiǎn)政放權(quán)的部門(mén)和官員就會(huì)在諸多問(wèn)責(zé)督查事項(xiàng)中進(jìn)行權(quán)衡比較，將簡(jiǎn)政放權(quán)帶來(lái)的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍。這就出現(xiàn)了名義上簡(jiǎn)政放權(quán)不斷推進(jìn)，實(shí)質(zhì)上一些有重大問(wèn)責(zé)后果的權(quán)限并沒(méi)有真正下放。比如土地審批、重大項(xiàng)目立項(xiàng)等，按照國(guó)務(wù)院的要求，省市逐級(jí)下放了審批權(quán)限，但是沒(méi)有解決上級(jí)審核批準(zhǔn)的程序問(wèn)題，所以下級(jí)部門(mén)必須不斷向上級(jí)請(qǐng)示報(bào)告，而上級(jí)又頻頻以口頭同意的方式給予答復(fù)。由于口頭同意缺乏法定性，下級(jí)部門(mén)只好將下放的權(quán)力虛置。這樣就出現(xiàn)了雙方為了“免責(zé)”而阻礙簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施的結(jié)果。

實(shí)際上，對(duì)于各國(guó)官員來(lái)說(shuō)，分權(quán)與問(wèn)責(zé)都是一對(duì)矛盾，因?yàn)橄碛懈蟮淖灾鞴茌牂?quán)與承擔(dān)更少的責(zé)任，是他們的理性選擇。一旦責(zé)任超出了權(quán)力，就會(huì)誘發(fā)各種形式的“脫軌”行為。目前在一些地方和部門(mén)出現(xiàn)的“不作為”現(xiàn)象，不過(guò)是官員面對(duì)新的不確定環(huán)境的自然反應(yīng)。要使各級(jí)官員在簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中各自擔(dān)責(zé)，把改革落到實(shí)處，不能只停留在批評(píng)教育、督促檢查、嚴(yán)厲懲處等方面，必須從改造環(huán)境和激發(fā)官員主動(dòng)性方面做長(zhǎng)遠(yuǎn)持久的考慮。

首先，要積極推動(dòng)各級(jí)政府的事權(quán)改革。現(xiàn)在的各級(jí)政府職能是“上下同構(gòu)”的，在具體事務(wù)的管轄權(quán)上沒(méi)有明確的區(qū)分。這直接導(dǎo)致了簡(jiǎn)政放權(quán)缺乏制度化、法治化依據(jù)，更多是通過(guò)政策命令的方式來(lái)推動(dòng)。雖然這樣可以在短期內(nèi)減少審批事項(xiàng)和環(huán)節(jié)，但是并不能給下放的權(quán)力以明確的保障，使得在許多事項(xiàng)決策中，上下級(jí)關(guān)系依然是決定性行為邏輯。

其次，要明確問(wèn)責(zé)督查的邊界。問(wèn)責(zé)督查是提高政策執(zhí)行力的基本方式，但問(wèn)責(zé)督查不是萬(wàn)能良方，一則許多工作都有規(guī)律可循，應(yīng)該尊重相關(guān)部門(mén)的自主性，再則由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜化和各級(jí)政府掌握資源有限，不能要求相關(guān)地方或部門(mén)完全承擔(dān)起各項(xiàng)責(zé)任。因此，要科學(xué)劃定問(wèn)責(zé)督查邊界，既給予部門(mén)和地方以適當(dāng)?shù)淖灾餍?，也要把?wèn)責(zé)督查資源集中在重點(diǎn)問(wèn)題重點(diǎn)領(lǐng)域上，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。尤其要在問(wèn)責(zé)督查中依法依規(guī)，不能過(guò)度自由裁量。那樣會(huì)產(chǎn)生更復(fù)雜的后果。

第三，要鼓勵(lì)各級(jí)官員創(chuàng)造性開(kāi)展工作。人是制度運(yùn)行中的能動(dòng)者，不能調(diào)動(dòng)人的積極性和創(chuàng)造性，制度就不能自發(fā)地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。最近幾次的中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議都提出要鼓勵(lì)地方創(chuàng)新，允許試錯(cuò)，寬容失敗，進(jìn)行差異化改革，培養(yǎng)更多的擁護(hù)改革、支持改革、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)派。這無(wú)疑是深化改革的關(guān)鍵。創(chuàng)造性開(kāi)展工作需要更寬松的環(huán)境，要善于將層層傳導(dǎo)的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)楣賳T主動(dòng)作為的內(nèi)在動(dòng)力。在這方面，不僅要?jiǎng)?chuàng)造山青水秀的小環(huán)境，也要?jiǎng)?chuàng)造風(fēng)清氣正的社會(huì)大環(huán)境。