林權(quán)抵押制度研究

摘 要 林權(quán)抵押是林農(nóng)主要的融資渠道。隨著集體林權(quán)改革的不斷深入，林權(quán)抵押也成為了發(fā)展的重點。本文深入剖析了林權(quán)抵押中林權(quán)的概念，介紹了林權(quán)抵押的一般模式，探討了林權(quán)抵押中林權(quán)評估、林權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)、林權(quán)抵押貸款機構(gòu)市場化等方面的問題，并提出健全林權(quán)抵押方面的法律法規(guī)、完善林權(quán)抵押配套機構(gòu)的建設、大力推進商業(yè)性金融機構(gòu)和商業(yè)保險涉足林業(yè)等建議，以期對林權(quán)抵押制度做一個精煉的概括。

關鍵詞 林權(quán) 抵押 融資

作者簡介：王通，北京林業(yè)大學人文社會科學學院。

中圖分類號：D923.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）03-048-02

一、 林權(quán)抵押中林權(quán)的含義

林權(quán)是一個復雜的概念，現(xiàn)在我國立法和學界都沒有統(tǒng)一的說法?？v觀較有代表性的觀點，大致可以認為林權(quán)是自然人、法人或者其他組織對森林、林木、林地依法享有的占有、使用、收益或者處分的權(quán)利，包括林木所有權(quán)和林地所有權(quán)，林木所有權(quán)中包括林木使用權(quán)，林地所有權(quán)包括林地承包經(jīng)營權(quán)。把林權(quán)細分并區(qū)分其歸屬，其中，林地所有權(quán)是歸國家或集體所有的，但是國家和集體都是抽象概念，它們無法經(jīng)營這些林地，所以它們現(xiàn)在讓渡出所有權(quán)的一部分即所有權(quán)中的使用、收益權(quán)能，讓林農(nóng)經(jīng)營、收益，從而提高林地的利用率、發(fā)揮林地的生態(tài)功能。林農(nóng)獲得的這種使用、收益的權(quán)利就是林地承包經(jīng)營權(quán)。林木所有權(quán)是全部歸林農(nóng)所有的，包括對它占有、使用、收益、處分的權(quán)利。在林權(quán)抵押中，我們討論的“林權(quán)”概念是狹義的，它僅涉及可以屬于林農(nóng)的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)。但在目前法律語境下這個“林權(quán)”確切指什么，還取決于林地承包經(jīng)營權(quán)和林木可否成為抵押物的相關法律的規(guī)定。

具體來看，林木可以成為抵押物的現(xiàn)在已達成共識。林地承包經(jīng)營權(quán)能否成為抵押物還存在諸多問題。我國的農(nóng)村土地 承包方式有兩種，一種是采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的家庭承包方式，另一種是對于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包?！段餀?quán)法》第一百八十條規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。由此可以看出，法律只規(guī)定了“四荒”地的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，而占據(jù)大多數(shù)的家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押。但2004年國家林業(yè)局頒布的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》第八條規(guī)定，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林 及其林地使用權(quán)和其采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)是可作為抵押物的。第二款又規(guī)定，森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權(quán)須同時抵押，但不得改變林地的屬性和用途。《物權(quán)法》和《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》對這一問題的規(guī)定似乎是矛盾的，《物權(quán)法》效力顯然更高，但《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》這個特別法的規(guī)定似乎更有利于發(fā)展。

二、 林權(quán)抵押一般模式

林權(quán)抵押有很多種模式，比如林農(nóng)小額循環(huán)貸款模式、林權(quán)直接抵押貸款模式、林戶聯(lián)保抵押模式、民間擔保公司承包等。林權(quán)直接抵押貸款模式是一般理解上的林權(quán)抵押模式，其他模式多多少少均為其變體。

一般模式中，林權(quán)權(quán)利人，即已取得林權(quán)證的貸款人，持林權(quán)證直接向金融機構(gòu)申請貸款，經(jīng)金融機構(gòu)審核同意后，書面委托森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)進行林木資產(chǎn)評估，借款人持評估書與金融機構(gòu)簽訂借款合同，并把有關文件資料送交縣級林權(quán)登記管理中心，經(jīng)審核無誤后核發(fā)“林權(quán)他項權(quán)證”，金融機構(gòu)收到“林權(quán)他項權(quán)證”等相關資料后，依照合同發(fā)放貸款。 這是最完善的一種林權(quán)抵押模式。一般模式的流程簡化為：申請——評估——簽訂合同——發(fā)林權(quán)他項權(quán)證——放款。其中各個部門在這個流程中都不可或缺。抵押登記部門審核材料，核發(fā)林權(quán)他物權(quán)證，并進行抵押登記，使林權(quán)抵押產(chǎn)生公示效力；金融機構(gòu)拿到林權(quán)他物權(quán)證向林農(nóng)發(fā)放貸款；林業(yè)評估機構(gòu)的職責是客觀地對林業(yè)資產(chǎn)進行評價，是金融機構(gòu)放貸的重要依據(jù)。林農(nóng)是最終貸款的獲益人，用自己擁有的林權(quán)拿到了資金。此外，在抵押權(quán)不能實現(xiàn)時，就要將林權(quán)投放到林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。林權(quán)的交易方式有三種，包括林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和林木使用權(quán)的交易，具體來說是無林地（如宜林荒山）、有林地（如用材林、經(jīng)濟林和竹林等） 及活立木（如用材林和竹林）的交易。 金融機構(gòu)根據(jù)無法償還債務的多少及林權(quán)的價值選擇交易的種類進行交易，所得的價款優(yōu)先受償。這些過程環(huán)環(huán)相扣，那一個環(huán)節(jié)的問題都會影響到整個林權(quán)抵押的發(fā)展。

三、 林權(quán)抵押存在的問題

目前林權(quán)抵押存在諸多問題。從林權(quán)抵押的整個構(gòu)架全面分析，林權(quán)評估不規(guī)范、抵押權(quán)的實現(xiàn)風險大以及金融機構(gòu)不夠市場化這三個問題是阻礙林權(quán)抵押發(fā)展的深層次原因。

（一）林權(quán)評估機構(gòu)評估過程不規(guī)范

林權(quán)評估是林權(quán)抵押貸款實現(xiàn)的前提和基礎，包括對林地承包經(jīng)營權(quán)的評估和對林木的評估。林權(quán)評估的問題主要集中在以下幾點。首先，林業(yè)評估方面的法律規(guī)范的缺乏。相關法律規(guī)范的缺乏導致評估的過程過分隨意，評估的過程、評估的方法、評估人員的素質(zhì)、評估的費用都無標準可依，不能真實反映林權(quán)的價值。其次，評估機構(gòu)的數(shù)量少。比如，至2010年，江西省只有一家具備專業(yè)性林權(quán)評估資質(zhì)的機構(gòu)。評估行業(yè)沒有充分的競爭，林權(quán)評估機構(gòu)的服務和質(zhì)量很難提高。第三，林權(quán)評估專門人才的缺乏。林權(quán)評估要求評估人員具有相關的林業(yè)知識，還要求有資產(chǎn)評估資格。最后，資產(chǎn)評估人員和林權(quán)經(jīng)營者缺乏嚴謹?shù)膽B(tài)度。林權(quán)經(jīng)營者不客觀地提供數(shù)據(jù)，會直接損害貸款的金融機構(gòu)的利益。

（二）抵押權(quán)實現(xiàn)的風險與障礙

抵押權(quán)不能實現(xiàn)的風險存在于兩個方面，第一，是在林農(nóng)無法還貸后，金融機構(gòu)作為抵押權(quán)人要行使其抵押權(quán)時，林權(quán)無法順利流轉(zhuǎn)。林權(quán)抵押權(quán)的順利必須依托林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的發(fā)展。第二，由于森林資產(chǎn)的特殊性，森林資源很容易因為自然原因，如火災、病蟲害等引起較大的損失。這種事故的責任很難歸于任何一方，解決這種風險的最佳途徑就是森林保險。根據(jù)物權(quán)法原理，抵押權(quán)人對抵押物滅失的賠償金有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。所以，保險公司賠付補償金可以彌補銀行的損失。但是，我國目前林業(yè)保險還處于萌芽狀態(tài)，許多保險公司都對這一新型保險行業(yè)沒有涉及。第三，政府的采伐限額。采伐限額的規(guī)定限制了林地上林木的處分權(quán)。上述兩個風險即使都不存在，采伐限額也會金融實現(xiàn)不了抵押權(quán)。

（三）林權(quán)抵押貸款機構(gòu)市場化程度低

提供抵押的金融機構(gòu)多是政策性機構(gòu)。這些金融機構(gòu)是因為政府的導向，才涉足林權(quán)抵押行業(yè)。這雖然給林權(quán)抵押帶來了一部分資金來源，但是缺乏商業(yè)金融機構(gòu)的介入、林權(quán)抵押的市場不市場化，不能使林權(quán)抵押擁有充足的資金，也無法使資源優(yōu)化配置。林權(quán)抵押市場化模式無法順利推廣，究其根源，還是跟林權(quán)抵押的整體運作模式還存在很多問題有關。通過以上二點的分析，抵押物無法順利流轉(zhuǎn)和抵押物滅失的風險，林權(quán)抵押的評估不客觀的現(xiàn)狀，會讓商業(yè)性金融機構(gòu)對林權(quán)抵押放貸有很多顧慮。這是自由市場機制法則，資本不會像風險高的地方流動。所以，林權(quán)抵押市場化還是要以健全完善林權(quán)抵押模式為基礎。

四、林權(quán)抵押完善方法

（一）健全相關的法律法規(guī)

前文對林權(quán)概念也提到，我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，僅僅“四荒地”的土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，家庭承包方式的林地承包經(jīng)營權(quán)都沒有抵押的法律依據(jù)。如果嚴格遵守法律，可以抵押的林地承包經(jīng)營權(quán)就十分稀少，這樣，林權(quán)抵押貸款這種新的融資方式根本無法很好的推廣，也就不能林農(nóng)手中的資源發(fā)揮其最大的效用。所以，應結(jié)合現(xiàn)在林權(quán)抵押在各省發(fā)展的現(xiàn)狀，從法理探討林權(quán)抵押的局限，嚴密論證放開家庭承包方式的林地抵押的可行性，盡快使法律的規(guī)定適應林權(quán)抵押的現(xiàn)狀。第二，完善林權(quán)評估的相關的法律制度。我國目前還沒有一部評估管理方面的法律，盡快完善林權(quán)評估的法律制度，規(guī)范林權(quán)評估的程序、方法及評估的費用，使其真正客觀評估出林權(quán)的價值，費用的規(guī)范化也減輕林農(nóng)的負擔。第三，健全林權(quán)抵押登記的規(guī)范。林權(quán)抵押登記主要是保證抵押登記的公示效力，從而保障抵押權(quán)人的利益?，F(xiàn)在林權(quán)抵押登記存在操作不統(tǒng)一，手續(xù)不規(guī)范，收費較高的問題，制定林權(quán)抵押登記的規(guī)范，規(guī)范登記的操作過程和手續(xù)，簡化林農(nóng)的辦理的手續(xù)和登記的手續(xù)，使登記更加便捷，縮短登記的時間并且要減免登記的費用。第四，對于采伐限額相關法規(guī)的完善。應保證林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場有一定數(shù)量的采伐指標，保證抵押的林權(quán)能公開拍賣、變賣，不致抵押權(quán)因政府采伐限額而不能實現(xiàn)。

（二）完善林權(quán)抵押配套機構(gòu)的建設

在林權(quán)抵押的一般模式中可以看到，林權(quán)抵押中各個機構(gòu)都是密切聯(lián)系的，他們與林權(quán)抵押是整體與部分的關系。所以要想林權(quán)抵押能更好的發(fā)展必須要完善這些配套機構(gòu)的建設。主要包括林權(quán)抵押登記機構(gòu)、林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場以及林權(quán)評估機構(gòu)的建設。林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的真正完善涉及到林權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展。林權(quán)抵押的交易僅僅是林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場中交易的一小部分，但林權(quán)交易市場的完善與否和林權(quán)流轉(zhuǎn)暢通與否卻很大程度上影響著林權(quán)抵押的進行。因此，使林權(quán)更快的流轉(zhuǎn)，建立更發(fā)達，更市場化的林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場不僅僅會達到林業(yè)資源的優(yōu)化配置的目標，更會產(chǎn)生“副產(chǎn)品”，使林權(quán)抵押得到更快的發(fā)展。林業(yè)評估機構(gòu)現(xiàn)在存在的數(shù)量少、人員素質(zhì)不達標、評估態(tài)度不謹慎等問題，一部分能通過健全法制解決，還有一些問題必須通過加強評估機構(gòu)的建設才能解決。加強林業(yè)評估人才的培養(yǎng)，設置相關考試，推動建立更多評估機構(gòu)以形成競爭，組織編制林業(yè)評估相關的經(jīng)營數(shù)表，規(guī)范評估，都是急需采取的措施。

（三）大力推進商業(yè)性金融機構(gòu)和商業(yè)保險涉足林業(yè)

雖然林權(quán)抵押存在很多自己的問題，使得商業(yè)性的機構(gòu)不敢涉足，但是也存在推廣的問題。對于商業(yè)保險來說，森林保險還是個新興領域，大多數(shù)保險公司都沒有嘗試過，他們有更多的業(yè)務來源，也不急于拓展林業(yè)這方面的業(yè)務。但是在保險機構(gòu)中間進行推廣，或者給一些政策優(yōu)惠引導使他們試圖嘗試這個領域，對保險公司沒有損失，但是對森林保險，以及聯(lián)動的林權(quán)抵押會產(chǎn)生非常有利的影響。這個推導同樣適用于對于商業(yè)性金融機構(gòu)。商業(yè)性金融機構(gòu)除了對抵押權(quán)實現(xiàn)的風險的擔心外，還存在對林業(yè)行業(yè)的認識不足問題。從福建省永安市調(diào)查的情況來看， 目前參與林權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)有4家， 分別為國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行。還沒有一家與農(nóng)業(yè)導向性無關的商業(yè)性金融機構(gòu)參與其中。 因此解決商業(yè)性金融機構(gòu)參與的問題要從抵押權(quán)實現(xiàn)風險的控制及林權(quán)抵押貸款的推廣兩方面雙管齊下。

注釋：

《土地承包經(jīng)營法》第二條 本法所稱農(nóng)村土地，是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。所以，《土地承包經(jīng)營法》中對農(nóng)村土地的規(guī)定均適用于林地。

《森林法》第四條規(guī)定了森林的種類。森林分為五類，防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林。

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